Kosovo u UNESCO-u?

Kosovski zvaničnici su prošle nedelje objavili da je Kosovo podnelo zahtev za članstvo u Organizaciju Ujedinjenih nacija za obrazovanje, nauku i kulturu (UNESCO). Ovo je usledilo neposredno nakon što je ministar spoljnih poslova Grčke, Nikos Kocijas, saopštio da će Grčka podržati članstvo Kosova u međunarodnim organizacijama, ne precizirajući o kojim organizacijama je reč i ne spominjući da li će Grčka promeniti stav o priznanju Kosova. Iako je moguće da ova dva događaja nisu povezana, oni to najverovatnije jesu.

Pitanje da li neki entitet poseduje atribute državnosti staro je koliko i samo međunarodno pravo. Budući da je to pitanje izuzetno složeno, pravi odgovor ni danas ne postoji. Iako je najzastupljenija teorija po kojoj je entitet država onda kada ispunjava objektivne kriterijume¹ za to, dok je čin priznanja od strane drugih država deklarativne, a ne konstitutivne prirode,² ovo shvatanje nije univerzalno prihvaćeno. Zato entiteti koji nisu univerzalno priznati kao države teže da svoju državnost „potvrđuju“ kroz članstvo u međunarodnim organizacijama. Budući da je članstvo u međunarodnim organizacijama najčešće predviđeno za nezavisne države, a imajući u vidu da ne postoji nekakav „test“ na osnovu kojeg bi se pre samog prijema u članstvo utvrdilo da li podnosilac zahteva ispunjava uslove za državnost, samo glasanje odnosno prijem indikativni su u pogledu toga da li je reč o državi ili nije.

Tipičan primer jeste članstvo u Ujedinjenim nacijama. Ako je nešto izvesno, to je da je članstvo u Ujedinjenim nacijama potvrda državnosti, ukoliko se prilikom prijema u članstvo nije preciziralo drugačije, što je retko.³ Ipak, budući da glasanje o prijemu novih članica (za koje se u članu 4 Povelje Ujedinjenih nacija koristi izraz „države“) mora da uspe i u Generalnoj skupštini i u Savetu bezbednosti – gde pet stalnih članica raspolaže pravom veta – većina nepriznatih ili delimično priznatih entiteta o ovome može samo da sanja. Zato su takvi entiteti primorani da smanje ambicije i traže druge organizacije gde prijem u članstvo nije tako rigorozan. Ilustrativan u tom pogledu je primer Palestine.

Palestinu kao državu u ovom trenutku priznaju 135 od 193 članice Ujedinjenih nacija. Budući da je kao takvu ne priznaju Sjedinjene države, Ujedinjeno kraljevstvo i Francuska, zahtev za članstvo svakako ne bi prošao u Savetu bezbednosti. Ipak, Generalna skupština je Palestini pod nazivom „Država Palestina“ 2012. godine prostom većinom glasova priznala status države posmatrača, na taj način u izvesnom smislu stavljajući tačku na pitanje palestinske državnosti.

Palestina je članica UNESCO-a od 2011. Iako su članice UNESCO-a u suštini države članice Ujedinjenih nacija, Ustav UNESCO-a omogućava i državama koje nisu članice UN da se učlane u UNESCO ukoliko se to po preporuci Izvršnog odbora izglasa dvotrećinskom većinom na Generalnoj konferenciji UNESCO-a.⁴ Za palestinsko članstvo glasalo je 107 članica, protiv je glasalo 14, a uzdržanih je bilo 52. Kao posledica prijema Palestine u UNESCO, SAD i Izrael su obustavili plaćanje doprinosa ovoj organizaciji, pa im je pravo glasa suspendovano 2013. godine. Izuzetno je važno primetiti da su za članstvo glasale i neke države koje ne priznaju Palestinu, kao što je Francuska. Na ovaj način, Palestina se izborila za neki vid priznanja od strane više tela UN i učvrstila svoje nastojanje da postane suverena, univerzalno priznata država.

Sa međunarodnopravnog aspekta, Kosovo i Palestina su suštinski dva različita slučaja. Što se UN tiče, Palestina je teritorija (sada i država) pod izraelskom okupacijom, dok Kosovo nema nikakav status u odnosu na UN osim onog koji je utvrđen Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti. Ipak, kada je reč o članstvu u međunarodnim organizacijama, vrlo je verovatno da će kosovski lideri težiti da slede primer Palestine, s dugoročnim ciljem članstva u UN.

U ovom trenutku, Kosovo je u znatno gorem položaju nego Palestina kada je reč o priznanju (ali ne i u pogledu de facto kontrole nad teritorijom). Kosovo priznaje jedva nešto više od polovine država članica UN – 108 od 193. Ukoliko bi priznanje bilo merodavan indikator kako će neka država glasati u UNESCO-u, ono ne bi uspelo da se učlani. Ipak, iz palestinskog primera je jasno da tu nema pravila i da je verovatno da bi za članstvo Kosova u UNESCO-u mogle da glasaju i države koje ga ne priznaju kao nezavisnu državu (možda Grčka, imajući u vidu Kocijasovu izjavu). To samo svedoči o tome koliko je stav međunarodnog prava, pa i stanje samih međunarodnih odnosa ambivalentno kada je reč o državnosti nekog subjekta.

Države mogu smatrati neki entitet „u dovoljnoj meri“ državom da ga prime u članstvo u nekim telima, ali da mu inače uskrate priznanje kao takvo. S druge strane, države mogu isti subjekt smatrati nezavisnim, ali da odbiju da ga priznaju i uspostave bilateralne odnose zbog načina na koji je uspostavljen, kao što je jednostrano proglašenje nezavisnosti, od pomisli na koje se državnicima mnogih zemalja u kojima postoje secesionistički pokreti doslovce diže kosa na glavi.

Postoje, dakle, mnogi faktori koji će uticati na ishod eventualnog glasanja o prijemu Kosova u UNESCO. Ono što je u ovom trenutku moguće predvideti jeste da će se tom prilikom glasati o prijemu Kosova kao države članice, a ne kao entiteta koji nije država.

Ovo poslednje, mada nije verovatno da će do toga doći, takođe postoji kao mogućnost, u skladu sa članom II (3) Ustava UNESCO-a. To bi podrazumevalo glasanje koje bi nesumnjivo prošlo u UNESCO-u, ali bi podrazumevalo da Srbija predloži Kosovo za status pridruženog člana, što kosovskoj strani gotovo sigurno ne bi bilo prihvatljivo jer bi se Srbija vodila kao nadležna za međunarodne odnose Kosova, a osim toga pridruženi članovi UNESCO-a nemaju pravo glasa na Generalnoj konferenciji. Ovo bi možda bilo moguće u slučaju da zahtev Kosova za članstvo o kojem je sada reč ne uspe, pa kosovska i srpska strana postignu kompromis po ovom pitanju.

Kada je reč o UNESCO-u, uglavnom mislimo na spisak Svetske baštine, pa se u srpskoj javnosti pitanje kosovskog članstva u UNESCO-u doživljava kao svojatanje srpskih srednjovekovnih manastira na Kosovu. Ipak, izvesno je da se na članstvo u UNESCO-u, kao i u Palestini, i na Kosovu prvenstveno gleda kao na potvrdu državnosti. Kako god da se ovo poglavlje kosovskog pitanja završi, potencijalno članstvo u UNESCO-u neće ništa suštinski promeniti. Život građana se neće poboljšati, ni trpeti zbog toga, a za Svetsku baštinu u svakom slučaju mora da se obezbedi adekvatna zaštita.

Peščanik.net, 20.07.2015.

KOSOVO

1. Član 1 Konvencije o pravima i obavezama država iz Montevidea, koja je na snagu stupila 1934. godine, kao odlike državnosti navodi stalno stanovništvo, definisanu teritoriju, vladu i sposobnost stupanja u odnose sa drugim državama. Iako je reč o regionalnom ugovoru sa veoma malim brojem strana ugovornica, mnogi smatraju da Konvencija odražava stanje običajnog međunarodnog prava po ovom pitanju. Često se navedenim uslovima dodaje i uslov (načelnog) poštovanja međunarodnog prava, pa se tako entiteti kao što je „Islamska država“ ne bi mogli smatrati državama bez obzira na to da li ispunjavaju objektivne kriterijume.
2. Ipak postoje slučajevi kada je priznanje bez sumnje konstitutivne prirode. Kada je reč o entitetima koji svakako ne poseduju atribute državnosti, njihovo priznanje kao subjekata međunarodnog prava od strane drugih država uspostavlja mogućnost preuzimanja prava i obaveza isključivo u odnosu na te države. Dobar primer ove grupe je Malteški viteški red.
3. Ukrajini je od 1945. godine omogućeno da bude članica Ujedinjenih nacija iako je tada bila deo Sovjetskog saveza.
4. Član II (2) Ustava UNESCO-a.