Predizborni radovi

Tužno podsećanje

Kada je pre više od pet godina ondašnja vlast narušila sistem javnih nabavki usvajanjem Zakona o podsticanju građevinske industrije u doba ekonomske krize, proklamovani motiv je bio da država i opštine kroz izgradnju infrastrukture, delom finansirane iz kredita, treba da pomognu opstanak te posustale privredne grane.

Ustavni sud je odbacio inicijativu Transparentnosti – Srbija (Transparency Serbia) i Koalicije za nadzor javnih finansija za ispitivanje ustavnosti ovog akta, uz obrazloženje koje se više bavilo ekonomskim nego pravnim pitanjima.¹ A radilo se o ciljanom povećanju tražnje, između ostalog kroz novo zaduženje na već postojeći deficit. Najmarkantniji primer je još uvek nedovršeno naselje „Stepa Stepanović“ na obodu Beograda, ali je bilo i egzotičnijih kapitalnih investicija – fudbalskih tribina i bazena na otvorenom, svečano puštanih u rad u zimskom periodu. Čemu je sve to služilo? U prvoj polovini 2012. održani su izbori na svim nivoima i predstavnicima vlasti je bilo potrebno što više slikanja pored „opipljivih“ rezultata.²

Krečenje

Budući da nas u prvoj polovini 2016. čekaju novi izbori, treba videti šta će sada od javnih rashoda poslužiti kao mamac za birače. Jedan od prvih „osumnjičenih“ je nedavno započeta obnova zdravstvenih ustanova. Svi bitni elementi su tu – radovi će biti završeni u doba izborne kampanje ili neposredno pre nje, objekti koji se renoviraju su raspoređeni širom Srbije, efekti uloženog novca će biti vidljivi velikom broju potencijalnih birača, ne samo preko TV ekrana, već i uživo. Najposle, „premijer je najavio da će obići svaki dom zdravlja“.

Dobra strana ove predizborne investicije jeste to što su ovi radovi zaista potrebni. Da li onda treba da budemo zadovoljni zbog toga što novac neće biti protraćen uludo? Da li treba ostaviti po strani sve sporne tačke? Nikako! Naprotiv, promociju ovih radova od strane vlasti treba iskoristiti da se ukaže na problematične tačke javnih nabavki. Ako ih u ovoj nabavci „pod reflektorima“ ima toliko, kakvo li je tek stanje po bespućima interneta gde objavljene podatke niko i ne čita!

Ko je skrivio hitnost?

Krenimo redom, što znači od planiranja. Zdravstvene ustanove moraju da se kreče i u njima treba da postoje i periodično se obnavljaju sanitarni čvorovi. Troškove takvih radova treba planirati kao redovne. Samo izuzetno (na primer u Obrenovcu nakon poplava 2014) krečenje može biti predmet vanredne hitne nabavke. Sve to lepo piše i u zakonima, od kojih je Srbija neke donela upravo u doba aktuelne vlasti. Zakon o budžetskom sistemu kaže da ministarstva do 15. marta dostavljaju Ministarstvu finansija „predloge za utvrđivanje prioritetnih oblasti finansiranja za budžetsku i naredne dve fiskalne godine“, i da od jula do početka septembra ministarstva izrađuju „predlog srednjoročnog i finansijskog plana“, koji takođe dostavljaju Ministarstvu finansija. Dakle, 1.9.2014. Ministarstvo zdravlja je trebalo da predoči Ministarstvu finansija gde u toku 2015. treba da se zamene lavaboi, vece šolje i ostalo, a gde treba da se kreči po bolnicama i domovima zdravlja. Ministar Vujović je kao čuvar državne kase tada mogao da kaže – „za ovo nema novca“, „smanjite neke druge troškove, ako hoćete krečenje“ ili nešto treće. Kako god bilo, ministar Lončar je dobro uradio svoj posao jedino ako je na vreme predočio šta je neophodno uraditi i koliko bi to moglo da košta. Kada budžet bude usvojen, pravi se i plan javnih nabavki i predviđa se kada će se nabavke tokom godine vršiti (na primer tako da se krečenje obavi u letnjim mesecima, kada su za to najbolji uslovi).

Šta se ovde dogodilo? Nesporno je da ova velika nabavka nije bila planirana u budžetu za prošlu godinu i da su sredstva za nju obezbeđena tek u novembru. To je verovatno učinjeno zaključkom Vlade – prenosom novca iz budžetske rezerve. Verovatno, zato što o zaključku imamo samo posredna saznanja, ali ga nismo pronašli na sajtu Vlade, ni u Službenom glasniku, niti ga dobili po zahtevu. Sve drugo je sporno, ili makar nepoznato. Ne zna se da li je Ministarstvo zdravlja na vreme (u leto 2014) tražilo novac za ove radove i kada je uopšte iskazalo potrebu za njima. Transparentnost – Srbija je tražila ove podatke u decembru, ali je umesto odgovora stiglo obaveštenje – zahtev je navodno „preobiman“ i na njega ne može biti odgovoreno u roku od 15 dana. Na stranu to što je Ministarstvo zdravlja i bez ičijeg zahteva deo ovih podataka trebalo da objavi (u informatoru o radu). Od Vlade Srbije (Generalni sekretarijat) nije stigao nikakav odgovor po sličnom zahtevu u zakonskom roku, što je tradicija od koje se ne odstupa već skoro čitavu deceniju.

To što ova po svemu redovna nabavka nije bila planirana pravovremeno, i što je novac za nju namenjen tek u novembru 2015, iskorišćeno je za primenu pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva. Na ovu činjenicu je krajem novembra upozorio (Vladin) Savet za borbu protiv korupcije. U njihovom saopštenju se ističe da je osnovni princip javnih nabavki otvoreni postupak (a ne neposredno pregovaranje) i da Zakon o javnim nabavkama dopušta izuzetke u hitnim slučajevima, to jest pojedinačnim slučajevima, koji su „prouzrokovani vanrednim okolnostima ili nepredviđenim događajima“. Zato se, kaže Savet, nabavka investicionog održavanja zdravstvenih ustanova ne može unapred isključiti iz primene redovnih postupaka, „a da se pri tome ne oceni koje su to vanredne okolnosti ili nepredviđeni događaji u svakom pojedinačnom slučaju doveli do neophodnosti hitnog otvorenog pregovaračkog postupka“. Savet kaže da „ovakva odluka otvara veliku mogućnost korupcije, što samo učvršćuje i onako veliku sumnju javnosti u enormnu korupciju u zdravstvu“.

Pitanje na koje smo, za sada bez uspeha, tražili odgovor, blisko je povezano sa ovim kritikama koje je uputio Savet. Zakon o javnim nabavkama kaže da se „pregovarački postupak bez objavljivanja“ može sprovesti kada je nabavka izuzetno hitna, ali samo ako su tu hitnost prouzrokovale vanredne okolnosti ili nepredviđeni događaji, čije nastupanje ni u kom slučaju ne zavisi od volje naručioca, i da usled svega toga nije bilo moguće postupiti u rokovima za otvoreni ili restriktivni postupak.³ A šta su ovde bili razlozi za hitnost? Kako se može zaključiti iz pozitivnog mišljenja Uprave za javne nabavke, jedini osnov koji se mogao naći za odobrenje takvog postupka bila je činjenica da je novac obezbeđen 5.11.2015. To je tačno, ali samo na elementarnom nivou – Ministarstvo zdravlja nije smelo da pokrene nabavku dok nije imalo novca za nju, a odluka Vlade ne zavisi od volje jednog ministra.

Na prvom sledećem nivou rezonovanja dolaze pitanja koja su bez odgovora – ko je odgovoran za to što novca za takvu nabavku nije bilo ranije, ako je zaista reč o radovima koji nipošto nisu mogli da čekaju još nekoliko nedelja, dok se ne sprovede nabavka u normalnom postupku? Za to može biti odgovorno ili Ministarstvo zdravlja (ako novac nije tražilo na vreme) ili Ministarstvo finansija (zato što predlog finansijskog plana Ministarstva zdravlja nije prihvaćen kada se pravio budžet). Može se naravno reći, i već je bilo sličnih izjava, da je reč o „budžetskim uštedama“, novca na koji se nije moglo računati unapred i koji je sada domaćinski iskorišćen. Ni to nije dovoljno dobar argument – ako su ovi radovi bili neodložni, valjda je baš njih trebalo staviti u redovan budžet, a one desetine hiljada nabavki koje su tokom 2015. naručioci širom Srbije sproveli u redovnim postupcima staviti na listu čekanja.

Dosadašnje retke medijske polemike oko odabira postupka ove javne nabavke imale su i svoje komične momente. Tako u izjavi od 25. decembra 2015. ministar Lončar kaže da „nisu tačni navodi Transparentnosti Srbije da je posao obnove zdravstvenih ustanova obavljen bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda”. A vrsta postupka koju njegovo ministarstvo sprovodi se zove upravo tako!

Posledice hitnosti – veći troškovi

Zašto je Ministarstvu uopšte bilo bitno koji će postupak biti primenjen? Pre svega, zbog rokova. U pregovaračkom postupku su ti rokovi kraći, pa je bilo moguće obezbediti da se ugovor zaključi i da se sav novac potroši (uz plaćanje avansa izvođačima radova od 100%) u tekućoj budžetskoj godini. Međutim, da bi se u toj nameri uspelo, nije dovoljno da državni organi budu efikasni – potrebni su i „kooperativni“ takmaci u javnim nabavkama – da nijedna firma ne ospori uslove i kriterijume iz konkursne dokumentacije niti da naknadno pokrene postupak zaštite prava zbog eventualne povrede procedure.

Zašto je onda hitan postupak loš? Takođe zbog kratkih rokova. Glavni problem javnih nabavki u Srbiji je mala konkurencija. Kada se skrati vreme za pripremu ponuda, pribavljanje garancija i druge radnje, onda se može očekivati da će biti još manje takmaca. Pošto, po tradiciji, „padobranci“ retko šalju ponude kada je u pitanju pregovarački postupak (misleći da je namešten), već to čine samo one firme koje su direktno pozvane, veoma je bitno znati i na koliko adresa je Ministarstvo poslalo direktan poziv i po kojem kriterijumu su odabrane. Ni na to pitanje odgovor još nije stigao.

Zašto je još loše to što je konkurencija mala? Zato što firme tada nemaju interes da ponude dobru cenu (ako su jedine) ili mogu lakše da se dogovore sa drugim takmacima, da povećaju sebi dobit umesto da državi smanje trošak.

Šta je hitnost donela u praksi?

Analiza Transparentnosti – Srbija, koja je objavljena 23.12.2015,⁴ na čije se navode resorni ministar nije osvrnuo nijednom rečju, jasno ukazuje da su javna sredstva mogla da se bolje iskoriste i da je upravo način sprovođenja postupka doneo te negativne posledice.

Ministarstvo zdravlja je planiralo posao vredan gotovo 700 miliona dinara. Radovi su nabavljani „po partijama“ (krečenje i sanacija toaleta u jednom ili više okruga je jedna partija). Nabavka po partijama je dobra stvar, jer omogućava i firmama koje su jake u samo jednom gradu da daju najbolju ponudu za taj kraj, a ujedno omogućava firmama koje imaju veće kapacitete da daju povoljnu ponudu za radove u celoj zemlji. Da li treba podsećati na stalne molbe velikih i malih građevinskih firmi u Srbiji da im država pomogne, žalbe da samo stranci dobijaju velike poslove? Treba li podsećati da u Srbiji ima na hiljade ljudi koji su kvalifikovani za izvođenje traženih radova i da su mnogi od njih slobodni u zimskom periodu? Može se podsetiti i na to da firme iz EU i CEFTA zemalja mogu da se nadmeću pod gotovo jednakim uslovima. Ko bi razuman u takvom okruženju mogao smatrati uspehom to što je za ovako veliki posao konkurisalo samo 5 (slovima pet) ponuđača? Pritom, jedna od firmi nije ispunila jedan od obaveznih uslova.

Ne samo da je konkurencija bila izrazito mala – za polovinu „partija“ stigla je samo jedna ponuda! Pored toga, ovaj posao obeležilo je nekoliko izuzetno neobičnih momenata. U nekoliko slučajeva, gde je naizgled postojalo nadmetanje, konkurenti su veoma lako “ispadali” iz posla. Naime, u pregovaračkom postupku nudili su veću cenu nego u inicijalnoj ponudi, što je bio osnov da naručilac odbije ponudu. Takođe, u nekoliko slučajeva “vidoviti” ponuđači su nudili cenu koja se u dinar poklapala ili je bila simbolično niža od procenjene vrednosti, iako procenjena vrednost nije bila objavljena u konkursnoj dokumentaciji. Za jednu partiju posao je dobila firma čija je ponuda odbijena, a u nekoliko slučajeva ponuđači su u pregovaračkom postupku spuštali prvobitnu ponudu za 60, pa čak i 75%.

Na primer, za partiju 1 (Borski okrug) procenjena vrednost bila je 20.833.333 dinara; Tončev gradnja iz Surdulice je ponudila 20.800.000, a Roofs dvostruko više (42.044.495) te je prihvaćena ponuda firme iz Surdulice. Za Kolubarski okrug procenjena vrednost je 18.416.667; jedini ponuđač Roofs nudi gotovo baš tu cenu 18.391.478,90 dinara i dobija posao. Slično je i za Mačvanski okrug – procenjena vrednost je 21.583.333, Roofs nudi 21.430.000 i kao jedini ponuđač dobija posao.

Zanimljivi su slučajevi gde je jedini ponuđač u pregovorima povećavao svoju prvobitnu ponudu (!?), što je bio osnov da se eliminiše. Tako je za radove na zdravstvenim ustanovama u Zlatiborskom orugu Roofs ponudila 20,867 miliona, upola manje nego što je procenjena vrednost (40,5 miliona). Roofs potom praktično eliminiše sam sebe povećavajući ponudu u pregovaračkom postupku na 40,150 miliona, a u ponovljenom postupku posao dobija Jadran ad (kao jedini ponuđač) za 40,5 miliona.

I za radove u Moravičkom okrugu, procenjena vrednost je 18.416.667, Roofs nudi manje od 15 miliona, u pregovaračkom postupku povećava cenu na 18,3, a u ponovljenom postupku dobija posao kao jedini ponuđač sa cenom od 18,4 miliona. Interesantno je da se u odluci o dodeli ugovora u ponovljenom postupku (od 14. decembra), umesto Moravičkog navode Šumadijski i Podunavski okrug, iako je taj posao još u prvom krugu dodeljen firmi Roofs. Ispravan naziv stoji u obaveštenju o zaključenom ugovoru, objavljenom 22. decembra.

I za radove u Braničevskom okrugu, firma Roofs ponudila je cenu od 17,5 miliona, što bi za državu značilo solidnu uštedu jer je procenjena vrednost bila 25,750 miliona. Međutim, tokom pregovaračkog postupka Roofs povećava ponudu na 24,5 miliona, pa je to bio osnov da se njihova ponuda, iako jedina, odbije. U ponovljenom postupku, ponudu podnosi samo Tončev gradnja, i ona je malo viša nego konačna (povećana) ponuda Roofsa – 25,725 miliona. Gotovo tačno koliko je bila i prvobitno procenjena vrednost.

To znači da su u tri partije u kojima je Roofs bio jedini ponuđač u prvom postupku i ponudio daleko nižu cenu od procenjene, na kraju ponude odbijene jer je tokom pregovaračkog postupka Roofs tražio višu cenu od prvobitne. Nakon što su postupci ponovljeni, ta tri okruga su podelili Jadran, Roofs i Tončev, ovoga puta sa cenama koje su bile identične procenjenim vrednostima radova.

Velika nelogičnost, ako ne i nepravilnost, nalazi se u Odluci Ministarstva zdravlja o dodeli ugovora (404-02-279-16/2015-15 od 14. decembra), u delu koji se odnosi na partiju 14 – zdravstvene ustanove u Raškom okrugu. Na prvoj stranici Odluke navodi se da je poslove za tu partiju dobila firma Roofs, a na 15. stranici da ju je dobila Tončev gradnja. Istovremeno, u delu gde se nalaze razlozi za odbijanje ponuda (stranica 8) navodi se da su obe ponude odbijene – ponuda Roofsa jer je tokom pregovaračkog postupka sa inicijalnih 11,5 miliona udvostručila cenu na 21 milion, što je malo iznad procenjene vrednosti (20.833.333), a ponuda Tončev gradnje (prvobitno 23.192.000, u pregovaračkom postupku snižena na 20,5 miliona), jer ta firma nije podnela dokaz finansijskog obezbeđenja realizacije ugovora. Međutim, u Obaveštenju o zaključenom ugovoru stoji da je posao dobila firma Roofs za 21 milion. To znači da je posao dobila firma koja je prvobitno ponudila cenu od 11,5 miliona a u pregovaračkom postupku podigla cenu na dvostruko više – 21 milion.

Izuzetno je neobičan slučaj dve najvrednije partije: za radove u institutima i klinikama u Beogradu ponudu od gotovo 422 miliona dinara podnela je samo firma Jadran ad (zajedno sa Dijagonalom i Bohor doo). U pregovaračkom postupku, ponuđač je međutim dao konačnu cenu koja je 62% manja – 162.166.667, što je bila i procenjena vrednost radova. Za radove u beogradskim domovima zdravlja jedini ponuđač je ponovo bio Jadran. Procenjena vrednost bila je 64.666.667 dinara, što je na kraju Jadran prihvatio, iako je prvobitna ponuda bila 263.876.873 dinara. Znači, konačna cena je 75,5% manja od cene iz prvobitne ponude. Ovako velika razlika u ceni logično pobuđuje sumnju u to da će radovi biti izvedeni u svemu kako je planirano (ako je prvobitna procena troškova bila ispravna), ili da je ponuđač bio u potpunosti siguran da se nijedna druga od mnogobrojnih firmi koje mogu da izvrše ovaj posao neće javiti.

Možda najneobičnija je nabavka radova za Nišavski i Jablanički okrug. Procenjena vrednost je nešto iznad 41 milion, Tončev gradnja nudi 40,9 miliona, a Roofs 98,3. U pregovaračkom postupku Tončev spušta ponudu na 10,5 miliona, a Roofs na 40,1. Ponuda Tončev gradnje je odbijena iz nepoznatih razloga (u odluci o dodeli ugovora nema obrazloženja za odbijanje) i prihvaćena je ponuda Roofsa.

Šta dalje?

Bez sumnje, šta god mislili o sprovođenju ove nabavke, najvažnije je da se za novac koji je već dat, sada dobije ono što je ugovoreno. Garancija za to bi trebalo da bude, kao što i zakon kaže, stručni nadzor, a svakako ne to što će, prema rečima ministra, „premijer lično nadgledati radove“, bez obzira na dobru volju i uloženi trud predsednika Vlade. Pored stručnog nadzora, tu su i interna i spoljna revizija (Državna revizorska institucija), koji treba da daju sud o tome da li je sve bilo u redu ili ne.

Posla ima i za druge organe – za Komisiju za zaštitu konkurencije, u slučaju da je došlo do nedozvoljenih dogovora među ponuđačima; za Upravu za javne nabavke, ako se naknadno ispostavi da nisu bili poštovani svi uslovi za sprovođenje hitne nabavke. Prvo pitanje koje će se tu postaviti već je formulisano u onom istom zahtevu na koji Ministarstvo još nije odgovorilo – šta je učinjeno da se u uslovima hitne nabavke i pregovaračkog postupka obezbedi veća konkurencija i zaštita javnih sredstava kroz postizanje „uporedive tržišne cene“?⁵

Ako zaista dođe do nekih predizbornih promocija, onda bi i Agencija za borbu protiv korupcije tu imala šta da kaže, jer postoji dužnost javnih funkcionera da razgraniče svoje partijske i državničke delatnosti. Međutim, to će biti praktično nemoguće ako se istog dana zapute (državnim ili partijskim kolima, ne mogu u oba automobila istovremeno) na primer u Vranje ili Zrenjanin, na prepodnevni obilazak zdravstvenih ustanova i popodnevni susret sa biračima.

I na kraju, šta god da bude urađeno u vezi sa ovom nabavkom i njenom promocijom, treba imati na umu da niti je ona jedina, niti su ovo jedini izbori koji su pred nama. Zato se vredi potruditi da se uspostave bolja pravila igre.

Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija.

Peščanik.net, 15.01.2016.

Srodni link: Zlatko Minić – Nova komisija?

1. Da problem bude veći, ni ekonomsko rezonovanje Ustavnog suda nije bilo utemeljeno ni na čemu drugom osim na tvrdnjama Vlade kao predlagača zakona i ondašnjeg Ministarstva prostornog planiranja i zaštite životne sredine: http://www.transparentnost.org.rs/images/stories/inicijativeianalize/Pismo%20Ustavnom%20sudu%20april%202013.doc
2. Transparentnost – Srbija (TS) je pratila izbornu kampanju 2012. i 2014. i na oba primera dokazala izrazito povećanje navodno neutralnih promotivnih aktivnosti političkih funkcionera u odnosu na neizborni period. Vidi na primer: http://www.transparentnost.org.rs/images/stories/materijali/13062014/Aktivnosti%20javnih%20funkcionera%20tokom%20kampanje%20za%20izbore%202014,%2013.06.2014.pdf. Konkretni predlozi TS da se izborno zakonodavstvo izmeni tako da se ove zloupotrebe spreče, do sada nisu razmatrani.
3. Zakon o javnim nabavkama, član 36. st. 1. t. 3.(Sl. glasnik RS 124/12, 14/15, 68/15).
4. http://www.transparentnost.org.rs/index.php/sr/aktivnosti-2/pod-lupom/8125-neobicna-nabavka-za-obnovu-zdravstvenih-ustanova. Izveštaj na osnovu te analize, iz koga su preuzeti delovi za ovaj tekst, napisao je Zlatko Minić.
5. Naručioci koji sprovode nabavku u pregovaračkom postupku su u zakonskoj obavezi da obezbede da dobijena cena ne bude viša od „uporedive tržišne cene“ i na to je Uprava za javne nabavke skrenula pažnju u pozitivnom mišljenju.