Novim zakonom o policiji unapređeni su upravljanje ljudskim resursima i parlamentarna kontrola policije, ali nije izgrađen sistem njene unutrašnje kontrole. Glavni izazov u sledećih godinu dana biće donošenje više od 40 podzakonskih akata, kako bi ovaj zakon postao u potpunosti primenjiv.
Novi Zakon o policiji usvojen je 26. januara 2016. iz „petog“ pokušaja. Četiri puta je tokom 2015. najavljivano njegovo usvajanje, koje je akcionim planom za sprovođenje antikorupcijske strategije bilo planirano još za oktobar 2014. Novi zakon se primenjuje od 6. februara 2016. On je zamišljen kao okvir koji će srediti loše kadrovsko stanje u MUP-u, profesionalizovati i depolitizovati policiju, pojačati unutrašnju kontrolu, izvršiti reorganizaciju Ministarstva, omogućiti bolju saradnju sa građanima. Predviđeno je uvođenje kriminalističko-obaveštajnog rada, odnosno analitičkog procesa u kome se vrši procena prikupljenih podataka i obezbeđuje siguran pravac za sprovođenje zakona i donošenje odluka u odnosu na istragu. Ispunjenost pomenutih ambicioznih namera zavisi od primene zakona. U suprotnom, građani u Srbiji slušaće opet istu priču.
Već 15 godina se spominju slični izazovi i prioriteti u radu policije. Politizacija policije, nepostojanje učinkovite kontrole, zastarelo zakonodavstvo, centralizovano odlučivanje, bile su samo neke od nevolja policije posle petooktobarskih promena. Profesionalizacija policije, bezbednost pojedinca, zaštita ljudskih prava, borba protiv kriminala i korupcije, bili su neki od prioriteta prve demokratske vlade u Srbiji. Sve ovo je ponovljeno posle 14 godina; čak je i model rešenja isti: novi zakonski okvir za rad policije treba da reši nagomilane probleme i ubrza proces reforme policije. Istu poruku politički odlučioci su slali građanima i 2002. i 2015, u godinama kada je započeta izrada policijskih zakona.
Kao glavni problem se ispostavila primena zakona. Od 24 podzakonska akta nakon usvajanja prethodnog Zakona o policiji 2005. doneto je 11. Na primer, nikada nije usvojen propis koji bi trebalo da uredi nespojive delatnosti sa poslovima policijskog službenika, zbog čega je pokrenuto mnogo disciplinskih postupaka zbog teške povrede službene dužnosti. Policajci su se naime bavili takozvanim „crnim obezbeđenjem“ raznih imućnih ljudi. Nikada nije usvojen ni propis o oblicima i načinu vršenja unutrašnje kontrole, tako da Sektor unutrašnje kontrole, koji se bavi i suzbijanjem korupcije u policiji, već 10 godina obavlja svoje poslove bez jasnog zakonskog okvira.
Sada nas očekuje primena novog Zakona o policiji. Do 6. februara 2017. Vlada i ministar unutrašnjih poslova treba da donesu preko 40 podzakonskih propisa, kako bi zakon bio primenjiv u potpunosti. U suprotnom, građani Srbije mogu da očekuju iste probleme. Zakonodavni „optimizam“ nije izlaz iz nevolje, već samo preduslov za početak reforme policije.
| Lista propisa za koje je obavezna javna i stručna rasprava |
|
Poslovna zavrzlama
Napredak je načinjen u razdvajanju policijskih od unutrašnjih poslova, ali sadržaj zakona prevazilazi svoj naziv. Principi operativne nezavisnosti policije su deklarativno promovisani, ali unutrašnja kontrola policije nije nezavisna.
Naziv i sadržaj zakona nisu usklađeni
Naslov zakona upućuje na to da će se on baviti isključivo policijom, njenom organizacijom i poslovima. Ali uvidom u njegov sadržaj zaključuje se da nije tako, jer ovaj zakon u značajnoj meri uređuje i organizaciju i funkcionisanje MUP-a. Na primer, 73 člana od ukupno 258 uređuju upravljanje ljudskim resursima, i to ne samo u policiji, već u celom MUP-u. Ceo drugi odeljak zakona tiče se organizacije i nadležnosti Ministarstva, dok treći uređuje kako MUP sarađuje sa službama bezbednosti, organima državne uprave, građanima i kako se ostvaruje međunarodna saradnja.
Naziv zakona umnogome prevazilazi njegov sadržaj. Zbog toga je načinjena greška u definisanju pojmova unutrašnjih poslova i policijskih poslova kao skoro identičnih (član 2 i član 3). U skladu sa demokratskim principima rada policije, pružanje podrške vladavini prava i ostvarivanje poštovanja ljudskih i manjinskih prava i sloboda spadaju u domen rada policije kao javnog servisa. Ministarstvo je pre svega organ koji obavlja poslove državne uprave radi ostvarivanja i unapređenja bezbednosti. Greška je ispravljena prilikom definisanja vrsta unutrašnjih poslova i policijskih poslova.
Poboljšanje u odnosu na Zakon o policiji iz 2005. načinjeno je jasnijim razdvajanjem poslova koje obavlja Ministarstvo (unutrašnjih poslova) od onih za koje je zadužena Direkcija policija (policijskih poslova). Dodata su četiri nova policijska posla: prevencija kriminala i unapređenje bezbednosti na lokalu; izvršavanje poslova u vezi sa oružjem, privatnim obezbeđenjem i detektivskim delatnostima; međunarodna operativna policijska saradnja; bezbednosna zaštita MUP-a (član 30). Policija se ovim poslovima bavila i do sada, ali se pravno utemeljenje crplo iz drugih zakona ili članova prethodnog zakona o policiji.
Pored toga, utvrđeno je 14 poslova iz nadležnosti Ministarstva od kojih su najvažniji: utvrđivanje razvoja policije, sprovođenje unutrašnje kontrole i obezbeđivanje operativne nezavisnosti policije i uslova za rad (član 11). Problem je u tome što MUP određenim članovima zakona ugrožava upravo zadatke za koje je zadužen.
Ugrožene su operativna nezavisnost policije i unutrašnje kontrole
Principi operativne nezavisnosti policije i nezavisne unutrašnje kontrole ovim zakonom nisu u potpunosti ispunjeni. Zakonom je uređeno da ministar unutrašnjih poslova treba da propiše način obavljanja unutrašnjih poslova (član 4). Ovakvim članom nije jasno propisano da li će biti usvojen dodatan propis, te o kojoj vrsti akta je reč, niti ko će ga usvojiti i kome će biti dostupan. Ovakvu odredbu zakona moguće je tumačiti preširoko, pa ona omogućava ministru kao predstavniku izvršne vlasti upliv u operativan rad policije, što nije u skladu sa demokratskim principima rada policije. U hrvatskom zakonu na primer nema ovakve odredbe, a ministar se spominje samo u smislu obaveza prema hrvatskom Saboru. Ove odredbe nema ni u češkom ni u rumunskom zakonu o policiji.
Ministru unutrašnjih poslova ostavljena je mogućnost da naredi policiji privremeno ograničenje slobode kretanja ili nastanjivanja građana na određenom području (član 51). Ovakva odredba može da šteti zaštiti ljudskih prava građana. Ministar ne mora nužno da poseduje znanje kada je potrebno primeniti mere za obezbeđivanje javnog reda i mira, oblasti koja je u nadležnosti Direkcije policije. To bi trebalo da bude posao direktora policije, kao profesionalnog policijskog službenika, koji on obavlja na osnovu prikupljenih i analiziranih operativnih podataka. Operativna nezavisnost policije samo je deklarativno izdvojena i ne postoje nikakve garancije da će takva biti i u praksi (član 12).
U delu zakona koji uređuje unutrašnju kontrolu policije nigde nije istaknuto da je Sektor unutrašnje kontrole nezavisna organizaciona jedinica u Ministarstvu. Štaviše, ministar je taj koji Sektoru unutrašnje kontrole daje smernice, obavezna uputstva za rad, osim u radnjama preduzetim u predistražnom i istražnom postupku po zahtevu nadležnog javnog tužioca (član 233). Iako ima napretka u odnosu na prethodni Zakon oduzimanjem mogućnosti da ministar spreči istragu Sektora unutrašnje kontrole i dodeli je drugoj organizacionoj jedinice u policiji – postavlja se logično pitanje šta će Sektor učiniti ako dobije uputstvo od ministra da istragu povodom korupcije dodeli drugoj policijskoj jedinici. Time se iznova ograničava nezavisnost Sektora.
Policijsko kadriranje
Najveći napredak načinjen je zakonskim uređivanjem upravljanja ljudskim resursima čime je moguće kvalitativno izmeniti rad policije. Neophodno je osigurati posvećenost i transparentnost nastavka reforme u ovoj oblasti daljim javnim definisanjem politika, procedura i podzakonskih akata, kao i njihovim sprovođenjem u praksi.
Prioritet za koji se MUP javno zalaže već više od godinu dana je zapošljavanje i napredovanje preko konkursa i isključivo na osnovu profesionalne zasluge i ličnog integriteta. Dosadašnja loša praksa MUP-a da na ključne pozicije postavlja vršioce dužnosti bez konkursa ili neispunjeno obećanje da će konkurs za direktora policije biti raspisan odmah posle usvajanja Zakona o policiji ne ulivaju poverenje da će dalje reforme u kadriranju imati obećane efekte. Zakon o policiji daje dovoljno jasna pravila za zapošljavanje i napredovanje koje je potrebno primeniti u praksi.
Konkurs je obavezan
Novoformiran Sektor za ljudske resurse biće zadužen da sprovodi 16 poslova (član 129). Među njima su i oni „problematični“ poslovi zbog kojih je sadašnje upravljanje ljudskim resursima loše: izrada opisa poslova, sprovođenje internog i javnog konkursa, karijerno napredovanje i zdravstvena i psihološka prevencija. Predviđene funkcije Sektora najavljuju ambiciju da ne bude samo tehničko telo bez ikakvog uticaja, kao što je to slučaj sa nekadašnjom Upravom za ljudske resurse. Međutim, nova organizaciona jedinica MUP-a još ne funkcioniše. Nije imenovan načelnik koji će rukovoditi Sektorom i nisu realizovane sve organizacione promene.
Konkurs je obavezan za zasnivanje radnog odnosa u MUP-u, što nije bio slučaj u prethodnom zakonu. Od ovoga su izuzeti diplomci Kriminalističko-policijske akademije koji su zaključili ugovor za MUP-om za svaku školsku godinu i čiji su troškovi studiranja finansirani iz budžeta. To je dobro rešenje, ali je važno da Sektor za ljudske resurse, prilikom izrade kadrovskog plana, proračuna koliko je novih studenta zaista potrebno MUP-u i na kojim pozicijama.
Predviđeni su posebni uslovi za početak rada u MUP-u (članovi 137 i 138). Najvažnija uslovi su da je kandidat psihofizički sposoban, da se protiv njega ne vodi krivični postupak i da nije osuđivan na kaznu zatvora u trajanju dužem od šest meseci. Za pojedina radna mesta, koja nisu utvrđena Zakonom, obavezno je poligrafsko testiranje (član 142). To nije dobro rešenje jer nije jasno šta se dešava ako kandidat odbije poligrafsko ispitivanje, jer se radi o policijskoj tehnici koja se primenjuje na dobrovoljnoj osnovi. Takođe, budući da Zakon ne definiše koja radna mesta su podložna poligrafu, omogućava se korišćenje ove policijske tehnike za veliki broj radnih mesta, što obesmišljava njegovu upotrebu, omogućuje zloupotrebu u praksi i štetno je za ostvarivanje prava građana.
Ograničen je politički uticaj na kadriranje
U policiju su vraćeni stari policijski činovi koji su rezervisani za policijske službenike u statusu ovlašćenih službenih lica (OSL), koji imaju pravo na policijska ovlašćenja uključujući i sredstva prinude. Ostala su i nekadašnja policijska zvanja koja su sačuvana za policijske službenike u statusu lica na posebnim dužnostima (PD) koji obavljaju druge unutrašnje poslove u neposrednoj vezi sa policijskim poslovima (član 10 i član 166).
Problem je u tome što novim zakonom nije jasno utvrđeno šta su (i) lica na posebnim dužnostima i (ii) koji su to tzv. drugi unutrašnji poslovi u neposrednoj vezi sa policijskim poslovima. Pored toga, PD lica imaće status policijskih službenika, ali nisu u obavezi da imaju najmanje završenu policijsku obuku osnovnog nivoa. Postavlja se logično pitanje kako će ta lica obavljati svoje poslove koji su u dodiru sa policijskim, ako prethodno nisu dovoljno obučeni.
Dobro je što su taksativno nabrojani kriterijumi za napredovanje i što su bezbednosne provere planirane i tokom rada u policiji, a ne samo prilikom zasnivanja radnog odnosa. Štaviše, Sektor unutrašnje kontrole biće zadužen da vrši bezbednosne provere policajaca na visokim pozicijama, što je takođe dobro. Međutim, postoje problemi oko toga ko je zadužen za postavljenja i razrešenja. Nije dobro to što ministar i dalje postavlja i razrešava načelnike područnih policijskih uprava i rukovodioce organizacionih jedinica u Direkciji policije. To je način da političari utiču na operativan rad policije.
Prostor za politički uticaj prilikom izbora rukovodilaca strateškog i visokog nivoa Direkcije policije je ograničen raspisivanjem internog konkursa, ali je i dalje moguć i prisutan. Takođe, predviđanje mogućnosti da ministar traži predloge za raspoređivanje ili razrešenje rukovodilaca podrazumeva da funkcija planiranja ljudskih resursa i unapređenja na osnovu internih konkursa neće zaživeti.
Unutrašnja (ne)kontrola
Dobre novine su to što je predviđeno da Sektor unutrašnje kontrole kontroliše sve zaposlene u Ministarstvu, a uvode se i nove antikorupcijske mere. Ipak, Zakonom o policiji nisu ispunjeni međunarodni pojmovni i organizacioni standardi unutrašnje kontrole.
Nije uspostavljen sistem unutrašnje kontrole
Prema Zakonu o policiji (član 224) unutrašnju kontrolu policije i drugih zaposlenih u MUP-u obavlja Sektor unutrašnje kontrole (SUK). Zakonom je SUK-u omogućeno da se bori protiv korupcije u celom Ministarstvu, a ne samo u Direkciji policije, što je do sada bio slučaj. To je dobro rešenje. Međutim, nigde u odeljku zakona koji uređuje rad unutrašnje kontrole ne postoji stav da je Sektor samostalna i nezavisna organizaciona jedinica u Ministarstvu, što je ključno za razvoj integriteta policije i smanjenje korupcije. Pritom, predmet unutrašnje kontrole je ograničen na kontrolu zakonitosti zaposlenih u Ministarstvu i borbu protiv korupcije. Oblasti kao što su (i) procena primene profesionalnih standarda u MUP-u, (ii) poštovanje administrativnih procedura i (iii) funkcionisanje organizacije u celini, nalaze se izvan domena rada SUK-a.
U novom Zakonu o policiji ne spominje se nijedna druga organizaciona jedinica osim Sektora koja bi bila nadležna za unutrašnju kontrolu. Logično je zaključiti da će onda samo Sektor biti zadužen da obavlja zadatke unutrašnje kontrole. Međutim, u praksi je drugačije, jer postoje još četiri organizacione jedinice koje se bave istom ili sličnom problematikom, pri čemu su one formirane na osnovu podzakonskih ili internih propisa. Naime, zakonom nisu razgraničene nadležnosti Sektora unutrašnje kontrole, Odeljenja za kontrolu zakonitosti u radu u Policijskoj upravi za Beograd i u Upravi policije, te Odseka za kontrolu zakonitosti u Žandarmeriji i Biroa za pritužbe i predstavke u Kabinetu ministra. Ne postoji nijedna odredba koja uređuje koordinaciju između različitih organizacionih jedinica. Time se ne rešava problem preklapanja nadležnosti. Ostaje da se utvrdi da li će akt koji uređuje unutrašnje uređenje MUP-a urediti i ovu oblast.
Akcionim planom za sprovođenje antikorupcijske strategije predviđeno je normativno i operativno objedinjavanje kontrole zakonitosti postupanja policije i drugih organizacionih jedinica u Sektoru unutrašnje kontrole. Međutim, akti koji bi trebalo da objedine postupak unutrašnje kontrole policije nisu usvojeni. Rok za to je istekao u martu 2014. Usvajanjem tih akata bila bi ostvarena glavna institucionalna promena predviđena antikorupcijskom strategijom, koja treba da smanji korupciju u policiji. To je pripajanje Odeljenja za kontrolu zakonitosti rada Sektoru unutrašnje kontrole. Ovakva promena može delimično uticati na smanjenje korupcije u policiji, jer do sada nisu uspostavljeni mehanizmi horizontalne koordinacije između unutrašnjih kontrolora u MUP-u. Primećeno je da predstavnici SUK-a ne odobravaju objedinjavanje svih unutrašnjih kontrolora policije, jer je priroda njihovog posla različita. Štaviše, ideja o pripajanju Odeljenja za kontrolu zakonitosti Sektoru unutrašnje kontrole urađena je bez prethodne analize i bez ulaženja u sadržaj i posledice pripajanja.
Javnost rada Sektora skoro da nije ni pomenuta novim Zakonom o policiji. Građani imaju pravo da znaju šta se dešava sa korumpiranim pojedincima u MUP-u ili sa onima koji su prekoračili policijska ovlašćenja, zbog čega iz policije cure operativni podaci, koji njeni delovi su posebno rizični kada je reč o korupciji i ko je zadužen za to da kontroliše sve pripadnike MUP-a. Veću javnost u radu i bolju kontrolu SUK-a moguće je postići tako što će podaci u vezi sa radom Sektora uvek biti dostupni na njegovoj internet stranici ukoliko to nije u suprotnosti sa zakonima koji uređuju zaštitu i tajnost podataka. Potrebno je najmanje jednom godišnje objavljivati zbirni izveštaj o postupanju i rezultatima rada SUK-a, uključujući i detaljan uvid u podatke koji su posebno interesantni za kontrolore rada MUP-a: profile oštećenih i osumnjičenih. Takođe, veća javnost u radu mogla bi biti postignuta kada bi načelnik SUK-a podnosio redovne i vanredne izveštaje o radu Sektora unutrašnje kontrole direktno poslanicima Narodne skupštine. Novim Zakonom o policiji uređeno je da to čini ministar unutrašnjih poslova na zahtev Odbora za odbranu i unutrašnje poslove (član 224, stav 4).
Unapređena je parlamentarna kontrola policije
Novi zakon o policiji uvodi nova ovlašćenja nadležnog odbora za unutrašnje poslove Narodne skupštine, što u praksi može da unapredi parlamentarnu kontrolu policije. Predviđeno je da Odbor razmatra godišnje izveštaje o radu Sektora unutrašnje kontrole, te nadzire (i) zakonitost trošenja budžetskih i drugih sredstava za rad, (ii) zakonitost sprovođenja posebnih dokaznih radnji definisanih u zakoniku kojim se uređuje krivični postupak, mere ciljane potrage i test integriteta, (iii) poštovanje političke, ideološke i interesne neutralnosti u radu policije i (iv) utvrđuje činjenice o uočenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu Ministarstva i o tome donosi zaključke.
Nove antikorupcijske mere nisu dovoljno precizne
Primena testa integriteta u Zakonu o policiji propisana je isuviše opšte i izaziva najviše dilema. Celokupna materija treba da bude uređena posebnim propisom, koji ministar treba da donese u roku od godinu dana nakon stupanja na snagu Zakona o policiji. To nije dobro rešenje iz dva razloga. Nisu postavljeni zaštitni mehanizmi, koji bi trebalo da onemoguće zloupotrebe u praksi. Test integriteta treba da sprovodi telo koje poseduje nesumnjivi institucionalni integritet i nezavisnost, što nije slučaj sa SUK-om u Srbiji. Takođe, u SUK-u ne postoje tehnički kapaciteti za sprovođenje ove mere.
Test integriteta će se sprovoditi na osnovu indicija da je neki policijski službenik ili zaposleni u Ministarstvu korumpiran. Prvobitno je planirano da primena testa integriteta bude deo Zakona o krivičnom postupku, ali je za sada odlučeno da postoji opšta odredba u novom Zakonu o policiji, a da primena bude uređena podzakonskim propisom. Još nije rešena dilema da li će testiranje integriteta biti korišćeno isključivo u obaveštajne svrhe, za prikupljanje podataka, ili kao dokazno sredstvo.
Kontrola imovnog stanja i provera imovine, kao nova antikorupcijska mera, biće vezana za zaposlene u Ministarstvu koji se nalaze na rukovodećim položajima (načelnici odeljenja, uprava, službi). To je suštinski finansijska istraga zbog čega je u budućnosti potrebno pojačati kapacitete SUK-a. Planirana je izrada registra rizika od pojave korupcije u policiji, kao i odgovarajući softver. Početna tačka za izradu ovih antikorupcijskih alatki biće rumunsko iskustvo. Predstavnici SUK-a nisu zadovoljni načinom na koji se njihove preporuke o disciplinskoj odgovornosti sprovode u praksi, zbog čega će postojati obaveza (tako se planira) da rukovodioci u policiji i Ministarstvu moraju da postupaju po preporuci Sektora.
Uvedena je obaveza da SUK izrađuje analizu rizika od pojave korupcije u saradnji sa Agencijom za borbu protiv korupcije. Analiza rizika podrazumeva identifikaciju rizika od pojave korupcije, izradu registra rizika i planova preventivnih mera za njihovo otklanjanje. Nejasno je da li se analiza rizika odnosi na celo Ministarstvo ili samo na Direkciju policije. U Akcionom planu za poglavlje 23 (mera 2.2.10.24) predviđena je izrada analize rizika od pojave korupcije za svako radno mesto u policiji. Nasuprot tome, u Zakonu o policiji predviđeno je sprovođenje analize rizika u Ministarstvu. Zbog smanjenja korupcije u policiji važno je da analiza rizika podjednako vodi računa o Direkciji policije, ali i o Ministarstvu, te da bude sveobuhvatna.
Zakonom o policiji predviđeno je da će SUK moći da proverava imovinsko stanje rukovodilaca i osoba koji rade na pozicijama u Ministarstvu gde postoje visoki rizici od pojave korupcije, što će biti utvrđeno prethodnom analizom rizika od pojave korupcije. Rukovodioci su dužni da prijave promene svog imovinskog stanja nadležnoj organizacionoj jedinici. I ova antikorupcijska mera biće dodatno uređena podzakonskim aktom, što nije dobro rešenje. Nije jasno koje će podatke sadržati imovinski karton, ali ni na koji način će se koristiti ti podaci, koji mogu biti meta različitih zloupotreba. To je naročito problematično ako se podzakonskim aktom propiše da podaci neće biti u potpunosti javni ili da će biti javni samo delimično (što je takođe nepoznanica).
Novim Zakonom o policiji propisano je da će evidencije o ličnom imovinskom kartonu (član 230) biti vođene u skladu sa propisom o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova. Trenutno ne postoje indicije kada će Zakon o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova stupiti na snagu. Iako Akcionim planom za sprovođenje antikorupcijske strategije nije planirano, primećen je početak dobre prakse kada je u decembru 2015. potpisan sporazum o saradnji MUP-a i Agencije za borbu protiv korupcije. Sporazum se odnosi na razmenu podataka iz evidencija koje vode ovi državni organi.
***
Zakonske manjkavosti novog policijskog zakona moguće je ispraviti u njegovoj praktičnoj primeni. Zbog toga bi bilo važno ne ponoviti iskustvo sa prethodnim zakonom o policiji, kada više od pola podzakonskih akata nije usvojeno. U suprotnom, novi zakon će biti samo još jedna propuštena prilika za reformu policije u Srbiji. Obavezno je da ceo proces primene zakona i donošenja podzakonskih akata bude u potpunosti transparentan. Novi policijski zakon to omogućava. Jedino na taj način građani Srbije mogu da dobiju policiju koja je njihov javni servis, a ne sluga političkih interesa.
Autor je istraživač Beogradskog centra za bezbednosnu politiku.
Peščanik.net, 14.02.2016.