Kakvu državu želimo posle izbora?
Studentski program daje odgovor koji će mnogim građanima zvučati kao povratak elementarnoj normalnosti: stručni konkursi umesto partijskog zapošljavanja, javna preduzeća kojima rukovode ljudi sa znanjem, otvoreni ugovori i tenderi, revizija trošenja javnog novca, sudovi i tužilaštva oslobođeni političkog pritiska. Zajednička nit ovih predloga jeste obećanje da će državne institucije služiti građanima i da će javna ovlašćenja ponovo podrazumevati javnu odgovornost.
U izbornoj kampanji ta obećanja lako se sažimaju u zahtev za stručnom i efikasnom državom. Posle godina partijskog kadrovanja i političke samovolje, razumljivo je očekivanje da će sposobni ljudi na odgovarajućim mestima omogućiti institucijama da konačno rade svoj posao. Ipak, između sposobnosti da se posao obavi i slobode da se obavi po zakonu postoji razlika koju smena vlasti sama po sebi neće ukloniti.
Zato je važno što studentski program, pored stručnosti i departizacije, otvara i pitanje kontrole vlasti. Upravo tu treba tražiti merilo obećane promene: hoće li institucije imati snage da zaustave zloupotrebu i kada ona dolazi od onih koji su ih „oslobodili“?
Srbija među regionalnim predvodnicima
Prema međunarodnim procenama, srpska javna uprava u pojedinim važnim oblastima spada među najbolje na Zapadnom Balkanu. Kako je to moguće u državi čije institucije smatramo zarobljenim?
Ovo nije ocena domaćih vlasti o sopstvenim uspesima. Reč je o proceni SIGMA-e, zajedničke inicijative OECD-a i Evropske unije, koja prati javnu upravu prema istim standardima u svih šest administracija Zapadnog Balkana. Prema najnovijem sveobuhvatnom izveštaju SIGMA-e, koji ocenjuje stanje javne uprave u 2024. godini, Srbija je najbolja u regionu u tri od šest oblasti: strategiji reforme javne uprave; organizaciji, odgovornosti i nadzoru; te pružanju usluga i digitalizaciji. U poslednjoj oblasti Srbija je zadržala regionalno prvenstvo. To svakako nije potvrda da imamo najbolju državu, ali jeste razlog da preispitamo predstavu o upravi koja ništa ne ume i u kojoj ništa ne funkcioniše.
Deo ovih poboljšanja građani mogu neposredno da osete. Mogućnost da se administrativni posao završi elektronski, bez obilaska nekoliko šaltera i prikupljanja dokumenata koje država već poseduje, predstavlja stvarnu korist. U upravi postoje znanje, profesionalno iskustvo i sposobnost da se složeni sistemi uspostave i održavaju. Partijska kontrola nije izbrisala sve te sposobnosti. Kada bismo svako dostignuće proglasili propagandom, ostali bismo bez objašnjenja kako takav aparat uopšte radi.
Ipak, regionalno predvodništvo ima dva važna ograničenja. Biti bolji od suseda ne znači nužno dostići zadovoljavajući standard. A ocena jedne široke oblasti može objediniti veoma različite rezultate. Upravo zato je zanimljiv relativno dobar položaj Srbije u oblasti koja u svom nazivu sadrži odgovornost i nadzor. Isti izveštaj upozorava na ozbiljne prepreke pristupu upravnoj pravdi, zavisnost rukovodećih položaja od statusa vršilaca dužnosti i izuzetke koji omogućavaju zaobilaženje procedura javnih nabavki i upravljanja investicijama. Povoljan položaj u regionalnom poređenju očigledno može da opstaje zajedno sa ozbiljnim institucionalnim slabostima.
Dve sposobnosti države
Upravo to je bilo predmet mog istraživanja za knjigu o reformama javne uprave na Balkanu, koja krajem godine izlazi u izdavačkoj kući Palgrave. Polazno pitanje bilo je kako se sposobnosti države menjaju sa promenom političkog režima. Ako demokratija slabi, da li nužno slabi i uprava? Ili neki njeni delovi mogu postajati uspešniji dok drugi gube sposobnost da zaštite javni interes?
Da bismo razumeli ovu mogućnost, potrebno je razdvojiti dve funkcije koje obično spajamo kada govorimo o državnim kapacitetima. Prva je sposobnost države da obavlja poslove: izdaje dokumente, prikuplja poreze, obrađuje zahteve, priprema propise i sprovodi projekte. Ona zavisi od znanja zaposlenih, organizacije rada, tehničke opremljenosti i koordinacije institucija. Građanin je prepoznaje kada dobije dokument bez nepotrebnog čekanja; preduzetnik kada jednostavnije registruje firmu; korisnik javne usluge kada zahtev može da podnese i prati elektronski. Takva poboljšanja imaju vrednost, bez obzira na politički karakter vlasti pod kojom su ostvarena.
Druga funkcija je sposobnost institucija da ograniče samovolju onih koji odlučuju. Ona se pokazuje kada službenik odbije nezakonit nalog, kada kontrolni organ otkrije nepravilnost i obezbedi njeno otklanjanje, kada građanin uspešno ospori odluku uprave ili kada politički uticajan akter snosi posledice zloupotrebe. Ovde je, pored stručnosti, potrebna mogućnost da se pravila primene i protiv interesa onih koji raspolažu moći.
Razlika postaje jasnija na jednostavnim primerima. Dozvola može biti izdata brzo, ali brzina nam ne govori da li su ispunjeni zakonski uslovi i da li su jednako tretirani svi podnosioci zahteva. Postupak nabavke može se odvijati na modernom elektronskom portalu, a da uslovi tendera ipak pogoduju unapred određenom ponuđaču. Revizor može sastaviti temeljno dokumentovan izveštaj, dok institucije koje bi trebalo da postupaju po njegovim nalazima ostaju pasivne. U svakom od ovih primera postoji sposobnost da se određeni posao obavi. Ono što nedostaje jeste delotvorno ograničenje zloupotrebe.
U istraživanju sam ovu razliku opisao metaforom podmazivanja zupčanika i slabljenja kočnica. Jedni delovi državnog aparata omogućavaju da se odluke sprovode lakše i brže. Drugi proveravaju da li je ono što se sprovodi zakonito, ko od toga ima korist i da li neko mora da odgovara. Kočnice, u ovom smislu, predstavljaju zaštitu od samovolje. Dobro postavljena kontrola omogućava da se posao obavi pouzdano, uz manje prostora za naknadne sporove, štetu i privilegije.
Te dve sposobnosti mogu se razvijati zajedno, ali ne moraju. Država može unaprediti informacione sisteme i pojednostaviti procedure, a istovremeno učiniti rukovodioce zavisnijim od političkih imenovanja i oslabiti posledice kršenja pravila. Sposoban službenik tada može veoma efikasno sprovesti odluku koju nije slobodan da preispita. Njegovo znanje ostaje u službi aparata, ali njegova profesionalna samostalnost postaje sve uža.
Zato je pitanje „da li imamo sposobnu upravu“ nepotpuno dok ne kažemo: sposobnu za šta? Građanima je potrebna uprava koja ume da reši njihov zahtev, ali i koja može da ih zaštiti kada vlast ugrozi njihova prava. Razdvajanje tih funkcija omogućava nam da razumemo kako tehnička modernizacija i političko zarobljavanje mogu napredovati istovremeno – i zašto bolji administrativni rezultati sami po sebi ne znače da je vlast postala odgovornija.
Modernizacija bez odgovornosti
Kada se ove dve sposobnosti razdvoje, kretanje pokazatelja za Srbiju postaje razumljivije. U istraživanju sam uporedio promene kvaliteta demokratije i državnih kapaciteta između 2001. i 2023. godine, koristeći međunarodne pokazatelje demokratije i upravljanja.
Osnovni obrazac vidljiv je već u poređenju trendova. Između 2012. i 2023. godine, indeks izborne demokratije projekta V-Dem pao je sa približno 60 na 36 poena, na skali od nula do sto. Istovremeno, Srbija je na pokazatelju efektivnosti države Svetske banke napredovala sa približno 49. na 57. percentil između 2012. i 2022. godine: njen položaj u odnosu na druge zemlje se poboljšao. Ovi pokazatelji mere različite stvari i njihove vrednosti ne treba neposredno porediti. Važno je da su se kretali u suprotnim smerovima. Slabljenje demokratije očigledno nije značilo jednako slabljenje svih sposobnosti države.
Grafikon prikazuje širu sliku: kretanje izborne demokratije i dve grupe državnih sposobnosti izdvojene u istraživanju.
Statistička analiza podržala je ovu sliku. Operativne sposobnosti uprave održavale su se ili unapređivale dok su sposobnosti ograničavanja samovolje slabile. Analiza ukazuje i na negativan pomak u kapacitetima ograničavanja samovolje povezan sa političkim prelomom 2012. godine.
Nalazi podržavaju i tumačenje da političke promene usmeravaju prilagođavanje uprave. U kratkoročnim kretanjima taj obrazac bio je najjasniji kod operativnih sposobnosti; analiza nije pronašla odgovarajuću vezu u obrnutom smeru. To dovodi u pitanje očekivanje da će tehnički unapređena uprava sama povući društvo ka većoj demokratičnosti. Modernizacija može da se odvija unutar postojećih odnosa moći i da im se prilagođava.
Još jedan nalaz važan je za razmišljanje o promeni vlasti: dva dela aparata ne prilagođavaju se istom brzinom. Operativne sposobnosti pokazale su brže prilagođavanje, dok su mehanizmi ograničavanja samovolje bili tromiji. To sugeriše da bi i obnova odgovornosti mogla biti sporija od promena koje se lakše vide na šalteru ili portalu.
Efikasnost koja ne ugrožava moć
Vlasti je funkcionalna uprava potrebna. Porezi moraju da se prikupljaju, budžetska sredstva isplaćuju, dozvole izdaju, a projekti sprovode. Bolje usluge olakšavaju život građanima i omogućavaju vlasti da pokaže rezultate. Tehnička modernizacija može doprineti njenom legitimitetu, a da pritom ne promeni odnose moći na kojima počiva.
Institucije koje delotvorno ograničavaju samovolju zadiru u te odnose. Nezavisna kontrola nabavki može ugroziti posao namenjen povezanom preduzeću. Inspekcija koja jednako primenjuje pravila može zatvoriti objekat politički zaštićenog vlasnika. Tužilaštvo koje slobodno istražuje može dovesti do odgovornosti funkcionera čiji položaj počiva na lojalnosti vladajućoj grupi. U tim slučajevima profesionalno obavljanje posla menja raspodelu koristi i povećava cenu zloupotrebe.
Tu dolazimo do pojma rente, koji zvuči stručnije nego što jeste. Reč je o koristi koju neko ostvaruje zahvaljujući obezbeđenoj privilegiji: povlašćenom pristupu javnim ugovorima, subvencijama, zemljištu ili tržištu. Kada takve koristi zavise od političkih veza, kontrola državnog aparata postaje važan izvor ekonomske moći. Oni koji raspodeljuju privilegije stiču lojalnost njihovih korisnika; korisnici zauzvrat imaju interes da očuvaju politički poredak koji im omogućava povlašćen položaj. Dosledna primena pravila ugrožava i jedne i druge.
Otuda različita sudbina reformi. Elektronska usluga može smanjiti čekanje i troškove, uz očuvanje političke kontrole nad važnim odlukama. Delotvoran nadzor zahteva da neka institucija može da preispita odluku moćnog aktera i obezbedi da utvrđene zloupotrebe budu sankcionisane. Prva promena često donosi korist i građanima i vlasti. Druga ograničava prostor u kojem se politička moć pretvara u privatnu korist.
Ovaj obrazac može nastati kroz niz pojedinačnih odluka o imenovanjima, budžetima, izuzecima i postupanju po kontrolnim nalazima. Zato stvarna profesionalna dostignuća mogu opstati uporedo sa političkom zavisnošću institucija. Službenici unapređuju procedure, dok rukovodioci određuju granice njihove primene.
I evropski standardi prolaze kroz isti filter. Novi propisi, obuke i informacioni sistemi mogu unaprediti rad uprave. Njihov domet, međutim, zavisi od mogućnosti da pravila obavežu i politički povlašćene aktere. Kada kontrolni nalaz počne da ugrožava zaštićeni posao ili položaj, reforma postaje pitanje odnosa moći. Upravo zato se odgovornost ne može obnoviti samo dodatnim znanjem i boljom organizacijom: mora se promeniti i mogućnost vlasti da bira kada će pravila važiti.
Ko će moći da kaže „ne“ novoj vlasti?
Vratimo se zato izbornoj kampanji i studentskom obećanju da će institucije služiti građanima. Predlozi za stručne konkurse i departizaciju dobijaju pun smisao kada se povežu sa transparentnošću javnih ugovora, nezavisnom kontrolom i odgovornošću funkcionera. Stručnost omogućava službeniku da prepozna problem. Profesionalna samostalnost i institucionalna zaštita omogućavaju mu da povodom tog problema nešto preduzme.
Promena vlasti otvara mogućnost za takvu reformu, ali je ne obezbeđuje sama po sebi. Nova većina nasleđuje i instrumente kojima je prethodna održavala kontrolu: zavisna imenovanja, dugotrajno zadržavanje rukovodilaca u statusu vršilaca dužnosti, izuzetke od opštih pravila i mogućnost da se neprijatni kontrolni nalazi zanemare. U iskušenju je da ih koristi za svoje ciljeve, uz obrazloženje da sada na čelu države stoje ljudi sa boljim namerama. Međutim, institucije treba da obezbede da javni interes bude zaštićen i kada namere onih koji odlučuju nisu dobre.
Zato bi u kampanji trebalo tražiti odgovore na pitanja koja sežu dalje od imena budućih ministara i direktora. Kako će službenik biti zaštićen kada odbije nezakonit nalog? Hoće li rukovodeći položaji prestati da zavise od privremenog statusa koji se produžava prema političkoj volji? Šta će se dogoditi kada revizija otkrije nepravilnost u projektu nove vlasti? Hoće li javnost moći da vidi ugovor i kada njegovo objavljivanje politički šteti onima koji su ga potpisali? Odgovori na ta pitanja pokazaće koliko su obećanja o oslobađanju institucija ozbiljna.
Obnova odgovornosti zahteva i vreme. Godinama uspostavljane zavisnosti opstaju u organizaciji rada, profesionalnim očekivanjima i iskustvu ljudi koji su naučili koliko ih protivljenje može koštati. Promena na vrhu neće odmah otkloniti strah od gubitka posla ili uverenje da je prijavljivanje nepravilnosti uzaludno. Potrebni su jasna pravila i dosledna praksa: konkursi čiji se ishodi mogu proveriti, zaštita profesionalnog postupanja i posledice utvrđenih zloupotreba. Poverenje u institucije obnoviće se kada ljudi vide da takva zaštita deluje i u politički osetljivim slučajevima.
Ovim tekstom želim i da izrazim zahvalnost službenicama i službenicima javne uprave. Njihov lik u javnosti često se svodi na karikaturu neljubazne osobe iza šaltera, suvišnog birokrate ili partijskog poslušnika. U toj slici nestaju ljudi koji rade za niske plate, pod pritiskom velikog broja predmeta, promenljivih propisa, nedovoljnih resursa i protivrečnih zahteva. Nestaje i profesionalni trud zahvaljujući kojem građani svakodnevno ostvaruju svoja prava i dobijaju potrebne usluge. Kritika političkog upravljanja državnim aparatom mora da ostavi prostor za prepoznavanje tog rada i uslova u kojima se on odvija.
Reforma zato treba da omogući tim ljudima da svoje znanje koriste bez straha i da odgovaraju za kvalitet i zakonitost rada prema jasnim merilima. Građani od takve zaštite imaju neposrednu korist: službenik koji može da se suprotstavi nezakonitom zahtevu nadređenog može pouzdanije da zaštiti i njihova prava.
Najozbiljnije obećanje buduće vlasti biće spremnost da prihvati institucije koje mogu da joj se suprotstave. Njena demokratičnost pokazaće se kada službenik, inspektor, revizor ili sudija kaže „ne“ – i zbog toga ostane slobodan da nastavi da radi svoj posao.
Peščanik.net, 22.09.2026.