Lokalna javna preduzeća posle promene vlasti
Kada je 25. oktobra 2026. Studentska lista osvojila apsolutnu većinu u Narodnoj skupštini, u direktorskim kancelarijama javnih preduzeća širom Srbije zavladala je tišina. Odluke su odložene, potpisi su čekali, a telefoni prema „centrali“ su utihnuli. Strah koji je zavladao u lokalnim javnim preduzećima posle izbora neće trajati. Kako vreme bude prolazilo bez konkretnih mera, strah će slabiti, stara praksa će se vraćati, a sa približavanjem lokalnih izbora zloupotrebe će rasti i preći u otvorenu sabotažu nove, republičke vlasti. Svaki korak ove teze opisan je u literaturi iz organizacione psihologije, kriminologije i političke ekonomije, a iz te literature mogu se izvesti i okvirni rokovi u kojima bi se pojedine faze mogle očekivati.
Problem: dva kalendara i jedna kasa
Prema podacima Ministarstva privrede, u Srbiji posluje 727 javnih preduzeća. Samo 36 osniva Republika, dok je osnivač preostalih 691 jedinica lokalne samouprave ili autonomna pokrajina. To su vodovodi, toplane, gradska saobraćajna preduzeća, „čistoće“, direkcije za izgradnju i parking servisi, dakle sistemi kroz koje svakodnevno prolazi novac građana i od kojih zavisi da li će iz česme poteći voda, a radijator biti topao.
Po Zakonu o javnim preduzećima osnivačka prava nad ovim preduzećima vrši skupština grada ili opštine. Ona imenuje direktora i tročlani nadzorni odbor, usvaja program poslovanja i odlučuje o subvencijama. Promena republičke vlasti zato ne menja ništa u lancu odgovornosti lokalnih javnih preduzeća. Direktor je postavljen od lokalne većine i njoj polaže račune.
Lokalne većine, međutim, ostaju na vlasti još dugo. Najveći broj gradova i opština izabrao je svoje skupštine na izborima 17.12.2023. i 2.6.2024. godine, kada se glasalo u 89 gradova i opština, uključujući Beograd, Novi Sad i Niš. Ako se izbori ne raspišu ranije, redovni lokalni izbori za većinu lokalnih samouprava biće održani krajem 2027. i sredinom 2028. godine. Između republičke i lokalne promene vlasti otvara se, dakle, period od 13 do 19 meseci u kome nova vlast ima legitimitet, ali nema direktnu kontrolu nad 691 preduzećem.
Finansijsko stanje u koje ulazi taj period ne ostavlja prostor za greške. Prema Godišnjem izveštaju Agencije za privredne registre za 2025. godinu, javna preduzeća su završila godinu sa neto gubitkom od 11,7 milijardi dinara, što je 30 odsto više nego godinu ranije. Ono što je zanimljivo je da su ista ta preduzeća u osnovnoj delatnosti ostvarila dobitak od 5,5 milijardi dinara. Ceo gubitak, i više od toga, nastao je u stavci „ostale aktivnosti“, gde je zabeležen minus od 13,3 milijarde dinara. To je stavka u kojoj se knjiže otpisi, obezvređenja i sve ono što je godinama gurano pod tepih. Kumulirani gubitak javnih preduzeća dostigao je 352 milijarde dinara, od čega 70,8 milijardi prevazilazi vrednost njihovog kapitala. Neto obrtni kapital je negativan i iznosi 214 milijardi dinara, što znači da kratkoročne obaveze ovih preduzeća premašuju sve što mogu brzo da unovče. U njima je krajem 2025. radilo 86.881 zaposlenih, dve i po hiljade manje nego godinu ranije. APR ove podatke objavljuje zbirno za javna preduzeća svih nivoa vlasti, ali je slika lokalnog nivoa poznata iz analiza Fiskalnog saveta: lokalna javna preduzeća iz budžeta gradova i opština godišnje dobijaju oko 200 miliona evra subvencija, a taj novac umesto u investicije odlazi najvećim delom na pokrivanje njihovih gubitaka.
Centralizovani sistem javnih finansija u Srbiji podrazumeva da lokalne samouprave, u slučaju potrebe, finansijski pomažu javna preduzeća u svojoj nadležnosti, a sve jedinice lokalne samouprave dobijaju sredstva iz republičkog budžeta. Ne postoji u Srbiji ni jedna lokalna samouprava koja može samostalno funkcionisati bez transfera sa republičkog nivoa. Drugim rečima, partijski kadrovi SNS-a postavljeni na rukovodeće pozicije u javnim preduzećima mogu značajno sabotirati nameru nove vlasti da se popravi kvalitet života građana.
Hronologija
Prva faza već je za nama. U prve dve do tri nedelje posle izbora, od kraja oktobra do sredine novembra 2026, organizacije reaguju na ono što psiholozi nazivaju „rigidnost pod pretnjom“ (Staw, Sandelands i Dutton, 1981). Kada je opstanak neizvestan, odlučivanje se centralizuje, pažnja se sužava, a ljudi se drže proverenih rutina i čekaju signal odozgo. Tišina u direktorskim kancelarijama posle 25.10.2026. udžbenički je primer tog stanja.
Druga faza, od novembra 2026. do januara 2027, je faza učenja. Teorija redukcije neizvesnosti (Berger i Calabrese, 1975) objašnjava da strah opada kako ljudi saznaju kako se novi akter ponaša. Kriminologija tome dodaje ključan detalj: ponašanje mnogo više zavisi od izvesnosti i brzine sankcije nego od njene strogoće, a odvraćajući efekat najavljene akcije naglo raste i zatim brzo opada ako sankcije izostanu (Sherman, 1990; Nagin, 2013). Svaka nedelja bez revizije, razrešenja ili krivične prijave spušta procenjenu verovatnoću kazne. Kod lokalnih preduzeća taj pad je brži nego u republičkoj upravi, jer njihov stvarni „principal“, lokalna skupština, ostaje isti (Moe, 1989). Dok se nova vlada formira, izostanak mera je posledica procedure, ali službenik u lokalnom vodovodu tu razliku ne pravi: za njega je signal isti. Ova faza ima i dva datuma koja treba pratiti. U decembru se usvajaju lokalni budžeti i programi poslovanja javnih preduzeća za 2027. godinu, čime se preuzimaju obaveze za celu narednu godinu. A 31.12.2026. ističe zakonsko ograničenje zapošljavanja u javnom sektoru, koje je izmenama Zakona o budžetskom sistemu produženo samo do kraja ove godine.
Treća faza, od februara do leta 2027, je faza povratka. Persson, Rothstein i Teorell (2013) pokazali su da se sistemska korupcija ponaša kao problem kolektivne akcije, na koji kontrola nadređenog nad podređenim slabo deluje: pojedinac postupa prema tome šta očekuje da će raditi drugi. Kada nekoliko preduzeća vrati staru praksu u javnim nabavkama i angažovanju ljudi i prođe bez posledica, prag za sve ostale se pomera, a ponašanje se širi kaskadno (Granovetter, 1978). U ovoj fazi treba očekivati rast obaveza prema dobavljačima, nove anekse ugovora i ubrzano trošenje subvencija iz budžeta za 2027. godinu.
Četvrta faza, od jeseni 2027. do lokalnih izbora krajem 2027. i sredinom 2028, je faza ukopavanja i sabotaže. Teorija političke neizvesnosti (Moe, 1989; de Figueiredo, 2002) objašnjava da akteri koji očekuju gubitak vlasti nastoje da zacementiraju svoje ljude i rešenja tako da ih naslednik teško menja. Pretvaranje honorarnih i privremenih angažmana u stalne radne odnose, višegodišnji ugovori i kolektivni ugovori sa skupim pravima tipični su oblici tog ponašanja, a već ih vidimo. Istovremeno deluje i ono što teorija igara naziva efektom kraja igre: kada se horizont saradnje skraćuje, nestaje „senka budućnosti“ i raste podsticaj da se uzme što se može i prikriju tragovi. Na kraju, Brehm i Gates (1997) i O’Leary (2006) opisuju kako službenici koji ne prihvataju ciljeve nove politike biraju između rada, izbegavanja posla i sabotaže, a sabotaža postaje verovatnija kada nadzor slabi. U lokalnom javnom preduzeću ona ne mora biti glasna. Dovoljno je da se nalozi ne izvršavaju, da podaci zastaju, da se nagomilaju dugovi koje će platiti nova lokalna vlast ili da se usluga obustavi baš u trenutku kada se kvar može pripisati novima. Navedeni rokovi su okvirni i izvedeni su iz teorije, ali redosled faza nije. Što duže traje druga faza, to brže stižu treća i četvrta.
Rešenje
Literatura koja opisuje problem nudi i odgovor. Balcerowicz (1994) govori o kratkom periodu „vanredne politike“ posle velikih promena, u kome je otpor starih struktura najslabiji, a Rothstein (2011) pokazuje da se sistemska korupcija pobeđuje brzom, širokom i vidljivom promenom pravila koja menja očekivanja svih učesnika odjednom, dok se postepene mere po pravilu gube. Prozor za 691 lokalno javno preduzeće otvoren je sada, u drugoj fazi. Nova vlast ne mora da čeka da promeni lokalne direktore da bi vratila izvesnost sankcije. Za to već postoje institucije i zakoni.
Prvi i najvažniji instrument je Državna revizorska institucija. U program revizije za 2027. godinu treba uvrstiti najveća lokalna javna preduzeća i ona koja primaju najveće subvencije, sa posebnim fokusom na pravilnost zapošljavanja i javnih nabavki posle 25.10.2026. Sama najava takvog programa, ako je javna i konkretna, deluje na očekivanja pre nego što prvi revizor uđe u preduzeće. Uz DRI, budžetska inspekcija Ministarstva finansija može da kontroliše namensko trošenje subvencija iz lokalnih budžeta, a Republika može da uslovi transfere i garancije redovnim i potpunim objavljivanjem podataka o poslovanju lokalnih preduzeća.
Drugi instrument su prijave. Tamo gde postoje osnovi sumnje, krivične prijave za zloupotrebu službenog položaja i nesavestan rad u službi treba podnositi odmah, jer je za odvraćanje presudna brzina. Agencija za sprečavanje korupcije ima nadležnost za sukob interesa i korišćenje javnih resursa, a Zakon o zaštiti uzbunjivača daje zaštitu zaposlenima koji prijave nezakonitosti. U preduzećima u kojima je strah tek počeo da slabi upravo zaposleni koji znaju šta se dešava predstavljaju najvredniji izvor informacija, ali samo ako veruju da će biti zaštićeni.
Treći instrument je zapošljavanje. Ograničenje zapošljavanja u javnom sektoru treba produžiti posle 31.12.2026, a svaki prijem u lokalnim javnim preduzećima posle izbora proveriti sa stanovišta zakonitosti i stvarne potrebe. Četvrti instrument je transparentnost. Zakon o javnim preduzećima već obavezuje preduzeća da objavljuju programe poslovanja i tromesečne izveštaje, uključujući broj zaposlenih i angažovanih. Odbornici, novinari i građani mogu taj podatak da traže putem zahteva za pristup informacijama od javnog značaja, a odbijeni zahtevi su i sami signal. Konačno, službenu dokumentaciju lokalnih javnih preduzeća treba zaštititi pre nego što počne da nestaje, jer bez nje ni revizija ni tužilaštvo nemaju na čemu da rade.
Sve ove mere imaju zajedničko ograničenje. One moraju ostati u okvirima zakona i ciljati pravila i odgovornost pojedinaca za konkretna dela. Masovne smene i novo partijsko zapošljavanje samo bi reprodukovali isti problem kolektivne akcije sa novim igračima.
Autor je profesor na Fakultetu tehničkih nauka Univerziteta u Novom Sadu i član Anketne komisije za ispitivanje odgovornosti za urušavanje nadstrešnice na Železničkoj stanici u Novom Sadu.
Peščanik.net, 03.11.2026.