Saopštenje kanadske vlade da se i formalno povlači iz Kjoto protokola zadao je nenadani udarac dogovoru koji je postignut samo dva dana ranije na koferenciji UN o klimatskim promenama održanoj u Durbanu u Južnoafričkoj republici. Tamo je postignut neočekivani uspeh – 194 zemlje (uključujući Kanadu) obavezalo se da će raditi zajedno na novom sporazumu koji bi nasledio Kjoto. Naknadno saopštenje kanadske vlade palo je kao hladan tuš na durbanske dogovore.
Realno, odluka Kanade nije nikakvo iznenađenje i neće previše uticati na ono što je postignuto u Durbanu. Od potpisivanja sporazuma u Kjotu 1997. godine, Kanada nije učinila skoro ništa kako bi dostigla skromno smanjenje emisije (6% nivoa iz 1990. do 2012), već je na putu da postigne povećanje od oko 30%. Povlačenje iz Kjoto sporazuma, godinu dana pre nego što je trebalo postići dogovorene ciljeve, omogućiće Kanadi da izbegne sankcije koje slede zemljama koje nisu poštovale dogovoreni sporazum – mada se sankcije pre svega odnose na prihvatanje još rigoroznijih mera za postizanje ambicioznijih ciljeva, što bi verovatno imalo neznatne posledice po zemlju koja je otvoreno rekla da neće ulaziti u narednu rundu pregovora.
Odluka je, dakle, principijelno značajna jer demonstrira svu ograničenost međunarodnog prava: šta god da je dogovoreno u smislu sprovođenja sporazuma, veoma je teško primenjivo ukoliko zemlja potpisnik sporazuma odluči da ga napusti. Ovo je otrežnjenje za sve koji su slavili sporazum iz Durbana kao veliki korak napred – ako sila zakona znači tako malo, da li onda uopšte vredi toliko investirati u pregovore u vezi sa novim protokolom?
Međutim, ovo nije suština onoga što se dogodilo u Južnoj Africi. Mere sprovođenja su oduvek predstavljale najslabiju kariku u međunarodnim ugovorima, i tek nekolicina je poverovala da bi SAD, Kina ili Indija potpisale bilo šta što bi potencijalno podrazumevalo i ozbiljne sankcije za nepridržavanje sporazuma. Značaj dogovora u Durbanu je dalekosežniji: ove moćne zemlje su konačno prihvatile opšti princip zasnovan na zakonima koji bi važili i za njih same.
Konferencije UN koje se tiču klimatskih promena funkcionišu po principu konsenzusa, što je jedinstven način rada u odnosu na ostala međunarodna zakonodavna tela. Moralni aspekt ovih pregovora, a to je priznanje da je problem uzrokovan od strane najbogatijih zemalja i da cenu plaćaju pre svega najsiromašnije zemlje, daje do sada neviđen uticaj siromašnim, ali brojnim zemljama u razvoju koje su “žrtve” klimatskih promena. Ni na jednom drugom globalnom forumu nije viđeno da Gambija (sa 1,7 million stanovnika, predsedavajuća zemlja grupe najnerazvijenijih) i Grenada (sa 108.000 stanovnika, na čelu asocijacije malih ostrvskih zemalja) sede za istim pregovaračkim stolom, ravnopravne sa SAD, EU i Kinom.
U prošlosti, ovo u praksi nije značilo mnogo, jer su sve zemlje u razvoju pristupale pregovorima u vidu jedinstvenog bloka, “G77 i Kina”, gde su neminovno dominirale najveće među njima. Međutim, u Kopenhagenu su se četiri najveće zemlje u razvoju odvojile od ostatka, što je dovelo do velikih promena u dotadašnjim pregovaračkim odnosima. Sa jedne strane, Brazil, Južna Afrika, Indija i Kina (Osnovna grupa) su izgradile snažan zajednički identitet kao ekonomije u razvoju i političke sile koje su sposobne da deluju kao protivteža SAD i Evropi. Sa druge strane, pojavila se potpuno nova grupa zemalja sa velikim ambicijama u domenu klimatskih promena, takozvana Kartagena dijalog, koja obuhvata i zemlje u razvoju i one razvijene.
U Durbanu, ova alijansa je usmeravala pregovore. Kroz sjajno sprovedenu strategiju, EU, mala ostrva i najnerazvijenije zemlje, uz podršku progresivnih saveznika poput Kolumbije i Kostarike, usaglasile su zajedničke pozicije sa namerom da ostvare zajednički cilj – nastavak Kjoto sporazuma i završetak pregovora putem sporazuma koji bi zakonski obavezivao sve strane. Na vrhuncu pregovora, 120 zemalja je zajednički objavilo da podržava ovakav sporazum, što je akt bez presedana. Ovakvim postupkom postalo je jasno ko je “opozicija” – one zemlje koje nisu želele sporazum koji bi bio zakonski obavezujući, kao što su SAD i Osnovna grupa. Kako su obe suprotstavljene strane bile sastavljene od razvijenih zemalja i onih u razvoju, tradicionalna podela koja je uobičajeno bivala prisutna tokom pregovora, na manje i više razvijene zemlje, je nestala.
Za Osnovnu grupu ovo je bila neugodna situacija. Skoro istovremeno su se pokazale podele unutar ovog bloka – Južna Afrika i Brazil bili su spremni da potpišu sporazum uz obavezujuće zakonske posledice posle 2020, dok je Kina bila uslovno protiv, a Indija duboko suprotstavljena, čime su stavljene u isti sramni koš sa SAD, njihovim tradicionalnim oponentom u pregovorima i crnom ovcom svih pregovora o klimatskim promenama.
U konačnom obračunu, pritisak je bio isuviše veliki. Kina i Indija su prihvatile da se u sporazumu nađe vrlo neubedljivo sročen deo o tome da cilj pregovora treba da bude “pravni ishod” kao protokol i pravni instrument. EU, ostrvske države i najnerazvijenije zemlje su tvrdile da ovo neće podržati i da će napustiti pregovore u slučaju da se nastavi ovim putem. Ministarka ekologije Indije, Jayanthi Natarajan, je održala žustri govor odbacujući tvrdnje da njena zemlja stoji na putu donošenja sporazuma, uz žaljenje što u tekstu nema reference o jednakosti između bogatih i siromašnih zemalja ili različitih obaveza koje one imaju, rekavši da Indija neće biti prisiljavana da potpisuje zakonske obaveze. Predsedavajući iz Južne Afrike je zamolio EU i Indiju da razmotre mogućnost kompromisa. I onda, u neverovatnoj atmosferi, započeti su direktni pregovori između indijske ministarke i komesara EU, Connie Hedegaard, uz učešće predstavnika SAD, Kine, Brazila, Gambije i drugih, u prisustvu ostalih delegata i novinara koji su škljocali aparatima i pokušavali da shvate šta se zapravo dešava. Pola sata kasnije, posle rukovanje i zajedničkih fotografija, bilo je jasno da je sporazum postignut.
Ali ovo nije bio kompromis. Natarajan je naprosto pod pritiskom prihvatila “dogovoreni ishod sa zakonskom snagom”, pri čemu nije uspela da u ugovor doda napomene o obavezama razvijenih i zemalja u razvoju. Ovo je bilo prihvatljivo za EU (oni su zapravo ovo već ponudili), ali su SAD rekle ne, a Kina i Brazil nisu priskočile u pomoć Indiji.
Tako je postignuto ono što se činilo malo verovatnim na početku pregovora. Konferencijom u Durbanu ponovo je uspostavljen princip po kome rešavanje pitanja klimatskih promena treba da bude rukovođeno međunarodnim pravom, kroz pokušaj očuvanja tog principa kroz podršku Kjoto protokolu. Novi režim treba usaglasiti do 2015, kako bi stupio na snagu 2015.
Kina je bila iznenađenje. Jedan od najupečatljivijih aspekata pregovora u Durbanu je bila njena dalekovidost – paradirajući sa ambicioznom nacionalnom politikom u vezi sa klimatskim promenama, kroz seriju sastanaka sa strane, pa tvrdeći na ranije sazvanoj konferenciji za novinare da je spremna da preuzmu pravne obaveze, opšti utisak je da su kineski predstavnici činili sve kako bi izbegli bilo kakvu odgovornost ukoliko do dogovora ne dođe. Prihvatanje međunarodnih pravnih ograničenja na emisiju gasova je neverovatan preokret od strane Kine, ne samo po pitanju klimatskih promena, već generalno na planu međunarodnih odnosa.
Značajno je napomenuti da je i SAD, i pored vidnog otpora tokom konferencije, takođe prihvatila princip međunarodnog pravnog instrumenta. Međutim, ratifikacija senata može stići tek krajem 2016, pa se očigledno išlo na to da ovo bude problem nekog sledećeg predsednika SAD.
To, naravno, nije izgovoreno, da bi se sačuvao značaj dogovora postignutog u Durbanu. Kako su zelene NVO skrenule pažnju, pregovori nisu doprineli tome da zemlje same sebi zacrtaju ciljeve kojima bi smanjile količinu emitovanih gasova, koja će, ako se nastavi postojeći trend, dovesti do podizanja temperature za četiri stepena do kraja ovoga veka.
Ipak, došlo je do izvesnog pomaka. I ovoga puta, kao posledica pritiska od strane razvijenih država i EU, zemlje učesnice su bile primorane da priznaju da njihova trenutna obavezivanja nisu dovoljna kako bi se postigao zacrtani cilj u vidu povećanja temperature od samo dva stepena, na šta su se sve obavezale. Konstatovano je da će na ovome morati više da se radi, i to ne samo posle 2020, već ako je sudeći po onome što nauka tvrdi, i pre. Kako se približava kritični datum pregovora 2015, pomaljaju se obrisi novih sukoba.
Autor je gostujući profesor na Istraživačkom institutu za klimatske promene i ekologiju Grantham u London School of Economics.
Delovi teksta, Michael Jacobs, Inside Story, 14.12.2011.
Peščanik.net, 22.12.2011.
EKOLOGIJA