Komentar GRECO izveštaja za Srbiju

Šta je „globalno nezadovoljavajuće“ a gde je GRECO progledao srpskim vlastima kroz prste

I pored toga što je GRECO Vladi Srbije ponovo dao najlošiju moguću ocenu o ispunjavanju svojih preporuka iz 2015, najnoviji izveštaj ovog tela Saveta Evrope sadrži i neke pozitivne ocene o potezima vlasti za koje nije bilo osnova.

Javnost zakonodavnog postupka

To je, u najvećoj meri, slučaj sa ocenama u vezi sa navodnim povećanjem transparentnosti zakonodavnog postupka. Naime, Narodna skupština, u vezi sa predlozima zakona i raspravi o njima, ne objavljuje ništa više informacija nego što je objavljivala pre pet godina, u doba kada je GRECO dao preporuke. Između ostalog, javnost i dalje nema mogućnost uvida u tekst podnetih amandmana i mišljenja predlagača povodom tih amandmana, već samo informaciju da li je amandman nekog predlagača usvojen.

GRECO je konstatovao da su javne rasprave održane za 22 od 28 nacrta zakona u periodu od decembra 2018. do decembra 2019. Međutim, kao što je Transparentnost Srbija već ukazala, u tom periodu javne rasprave nisu bile održane u svim situacijama kada je postojala zakonska obaveza, između ostalog, o predlogu zakona o „Moravskom koridoru“, kao i o naročito kontroverznom zakonu koji se odnosi na stambene kredite indeksirane u francima. Pored toga, manje od polovine izveštaja sa javnih rasprava sadrži informacije o dobijenim predlozima i razlozima za (ne)prihvatanje.

O odsustvu bilo kakvog napretka u ovoj oblasti još rečitije govori činjenica da na državnom portalu e-Uprava, gde ministarstva moraju da objavljuju informacije o svim javnim raspravama od februara do novembra 2020. nije bila oglašena nijedna, a da je Vlada u novembru uputila Skupštini 11 predloga novih zakona ili izmene postojećih. Među njima je set zakona koji su u vezi sa novim budžetom, kao i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, koji je izazvao brojne kontroverze. Štaviše, već nekoliko dana deo portala e-Uprava koji se odnosi na javne rasprave je u potpunosti nedostupan, pa su dokazi o ovom nečinjenju trenutno skriveni.

Povoljne ocene su date i zbog početka primene Zakona o lobiranju, što je očekivano, jer je donošenje ovog zakona, na čemu se godinama nije radilo ništa, ubrzano upravo zbog kritičkih ocena GRECO-a. Međutim, ocene o primeni i efektima ovog zakona su preuranjene. Tako se navodi da „delotvornu primenu zakona potkrepljuje set donetih podzakonskih akata i drugih propisa, kao i obuka i podizanje svesti lica koji obavljaju navedene delatnosti“. Iako su te aktivnosti nesumnjivo sprovedene, još relevantniji pokazatelj primene bio bi to da su aktivnosti registrovanih ili neregistrovanih lobista postale dostupne javnosti. Međutim, kako je TS već istakla, u prvim mesecima primene zakona nijedno od ministarstava, niti bilo ko od narodnih poslanika, navodno nije imao takve kontakte.

Ocene Zakona o sprečavanju korupcije

Najvažnije novosti koje smo saznali iz novog izveštaja GRECO-a odnose se na Zakon o sprečavanju korupcije koji je donet 21.5.2019, a počeo da se primenjuje od 1.9.2020. U vezi sa preporukom broj 12, GRECO navodi da ovaj zakon sadrži nedostatke koji mogu ugroziti njegovu primenu. „Na primer: zakon ne propisuje jasne kriterijume za izdavanje saglasnosti ili ograničavanje javnih funkcionera da obavljaju druge poslovne aktivnosti ili delatnosti; javni funkcioneri i dalje imaju puno diskreciono pravo da prijavljuju, odnosno ne prijavljuju delove svoje imovine i prihoda; imovina i prihodi nekoliko kategorija javnih funkcionera nije javno dostupna; maksimalne novčane kazne za kršenje zakona (prekršaji) i dalje su niske; neprijavljivanje prihoda ili davanje lažnih informacija o prihodima javnih funkcionera ne predstavlja krivično delo. Kao rezultat, GRECO ne može da zaključi da su zahtevi preporuke u potpunosti ispunjeni.“

Ocena o tome da Zakon o sprečavanju korupcije sadrži nedostatke je veoma bitna, pre svega kada se uzme u obzir način njegove izrade. Naime, potreba za izmenama ranijeg Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije uočena je još 2013, u Nacionalnoj antikorupcijskoj strategiji. Sama Agencija je predložila model novog zakona na osnovu iskustava iz prakse sledeće godine. Rad na novom zakonu je trajao dugo, da bi Ministarstvo pravde 30.9.2016. objavilo prvi nacrt, a dve godine kasnije (12.7.2018) i drugi nacrt, sada pod novim nazivom (Zakon o sprečavanju korupcije). Pošto su se u međuvremenu pojavile preporuke GRECO-a, postalo je vidljivo da će predlagač zakona težiti da kroz odredbe novog zakona pre svega zadovolji preporuke GRECO-a, radi dobijanja pozitivne ocene. Najsvežija ilustracija je saopštenje Ministarstva pravde od 1.9.2020. u kojem se kaže da je tog dana počela primena Zakona o sprečavanju korupcije „koji je usaglašen sa preporukama država za borbu protiv korupcije Saveta Evrope – GRECO“. Tek iz najnovijeg izveštaja GRECO-a postalo je jasno da to nije slučaj. Inače, GRECO nije izlistao sve bitne propuste na koje je Transparentnost Srbija ukazivala tokom javne rasprave i kada se predlog našao u Skupštini, o čemu sam ovde već pisao.

S druge strane, u vezi sa istim Zakonom, GRECO je zaključio da „novi Zakon o sprečavanju korupcije pruža odgovarajuće garancije za obezbeđenje nezavisnosti Agencije“. U tom smislu, istaknuta su pojedina proširena ovlašćenja.¹ Međutim, GRECO nije ni na koji način komentarisao izmenjeni način izbora direktora i članova Veća (ranije Odbora) Agencije. Novi način izbora zaista povećava šansu da se u Veće izaberu lica koja imaju odgovarajuću stručnost za taj posao. Međutim, ne može se govoriti o povećanju nezavisnosti, jer će narodni poslanici birati kandidate (među onima koji poseduju minimalni nivo stručnosti) po volji većine u parlamentu, bez dodatnih merila. Ranije zakonsko rešenje je predviđalo da makar deo kandidata za ovaj položaj bude predložen od strane institucija koje ne vode predstavnici političkih stranaka (Vrhovni kasacioni sud, DRI, Zaštitnik građana, Poverenik za informacije, Advokatska komora, novinarska udruženja), kao i to da direktora na konkursu bira Odbor Agencije, a ne Narodna skupština. U praksi ni to nije bilo dovoljno da obezbedi nezavisnost Agencije od onih koje bi trebalo da kontroliše (pre svega, političke stranke i funkcioneri koji su izabrani na njihov predlog), a sada će biti moguće još manje.

Pravosuđe

U vezi sa brojnim preporukama koje se odnose na pravosuđe, novi izveštaj ne sadrži mnogo novina u odnosu na prethodni. Najveći deo preporuka je povezan sa izmenama Ustava, gde je GRECO „kritički izrazio zabrinutost zbog prilično teškog okruženja u kom se vodi proces konsultacija, pri čemu su se razne nevladine organizacije, uključujući i Društvo sudija i Udruženje tužilaca Srbije povukli iz procesa, kao i zbog kritika ne samo ovih organizacija već i Konsultativnog veća evropskih sudija na neke aspekte nacrta amandmana na Ustav“. Vrlo je zanimljiva greška u srpskom prevodu ovog izveštaja gde je navedeno da se iz postupka povuklo „Udruženje sudija i tužilaca“, jer je pod tim nazivom pre dve godine formirana organizacija koja podržava aktuelne ustavne reforme, iako je u stvari reč o dva druga udruženja – Društvu sudija Srbije i Udruženju javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije.

Iako se GRECO uzdržao od toga da oceni da li bi ustavni amandmani doveli do ispunjenja preporuka iz 2015, očigledno je da bi ocena morala biti negativna, ukoliko se budu doslovno držali svojih preporuka. Naime, GRECO je još 2015. izričito zatražio „isključivanje Narodne skupštine iz izbornog procesa“, kako za članove VSS, tako i za članove DVT, a pored toga i isključenje članova izvršne vlasti po službenoj dužnosti iz DVT. S druge strane, do sada izloženi nacrti ustavnih amandmana predviđaju izbor značajnog dela članova ovih tela u Skupštini Srbije, kao i zadržavanje predstavnika izvršne vlasti u DVT.

Šta dalje?

Pošto je velika većina preporuka i dalje delimično sprovedena, GRECO ističe da „nema izbora već da situaciju smatra „globalno nezadovoljavajućom“ u smislu člana 31. stav 8.3 svog Poslovnika o radu“. Stoga je ova organizacija pozvala šefa delegacije Republike Srbije da dostavi izveštaj o napretku u sprovođenju preostalih preporuka I, II i od IV do XII najkasnije do 31. oktobra 2021. Imajući u vidu dosadašnja iskustva, nova ocena se može očekivati tek krajem 2022.

GRECO je takođe pozvao Srbiju da odobri objavljivanje ovog izveštaja, što je i učinjeno. Inače, na istoj sednici su usvojeni izveštaji za 7 zemalja, a pored ovog za Srbiju objavljeni su i izveštaji za Luksemburg i Kipar, pa se može reći da je u pogledu transparentnosti kod deljenja neprijatnih nalaza sa domaćom publikom, Srbija ovaj put pretekla Letoniju, Slovačku, Tursku i Azerbejdžan.

Autor je programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.

Peščanik.net, 27.11.2020.

1. Neposredan i neometan pristup službenim evidencijama i dokumentima kod državnih organa i da su finansijske institucije dužne da dostavljaju podatke o svim računima javnih funkcionera; da se obaveza Agencije da postupa po predstavkama proširuje i na anonimne prijave i da po službenoj dužnosti preduzima mere za otkrivanje koruptivnog ponašanja, da podnosi krivične prijave, zahteve za pokretanje prekršajnog postupka i inicijative za pokretanje disciplinskog postupka.