Treba li da budemo srećni zato što će za izgradnju jednog od autoputeva iz najavljenog ciklusa investicija od pet do deset milijardi biti sproveden postupak za odabir izvođača? Ili zato što predlog koji je Vlada uputila Skupštini ovoga puta ne sadrži i naziv firme koja će raditi taj posao? Teško. Zato što sada već sigurno idemo „kvazi-leks-specijalnom“ stazom koju su prokrčili promoteri nesuđenog Južnog toka i utabali nosioci Beograda na vodi, u čemu ih nije sprečio Ustavni sud.
Akt koji se donosi radi izgradnje „Moravskog koridora“ zadaće još jedan udarac jedinstvu pravnog poretka, a naročito sistemu javnih nabavki u Republici Srbiji. Predlog ovog zakona, o kojem je Skupština počela da raspravlja 25.6.2019, uređuje pitanja koja su već regulisana zakonima Republike Srbije o eksproprijaciji, javnim nabavkama, javno-privatnom partnerstvu, projektovanju, porezima i carinama. U čemu je problem? Pre svega u tome što je zakon, već po svojoj definiciji, opšti pravni akt, koji se donosi na neograničeni broj budućih situacija. Zakon koji uređuje samo jedan projekat, čak i kada ga usvaja Skupština većinom glasova, može biti zakon samo po nazivu, ali ne i po suštini. To nije čak ni „lex specialis“, jer odredbe „posebnog zakona“ su one koje takođe propisuju opšta pravila, ali u jednom delu pravnog sistema, kao što to na primer čini Zakon o javnim nabavkama u odnosu na opšte odredbe Zakona o budžetskom sistemu.
Zato je nelogično, a može biti i opasno da Vlada, koja je uostalom sama predlagala propise u vezi sa eksproprijacijom, javnim nabavkama, projektovanju, izgradnji i drugim oblastima – sada isključuje njihovu primenu ili predlaže posebna pravila koja će važiti samo za jedan slučaj. Ako nešto u zakonima ne valja (na primer ako se eksproprijacija u opštem interesu ne može izvršiti dovoljno efikasno), onda Vlada treba da predloži izmene i dopune u opštim propisima, a ne da stvara posebna pravila.
U celoj priči, izvan svake sumnje je jedino argument Vlade Srbije da je izgradnja autoputa koji će povezati Kruševac i Čačak preko potrebna, kako za gradove uz Zapadnu Moravu, tako i za horizontalno povezivanje čitave zemlje, te da je reč o složenom projektu. Takvi projekti mogu se raditi kroz javne nabavke radova (kada država tačno zna šta želi i ima novca da to finansira), ili kroz neki vid javno-privatnog partnerstva (na primer kada se od ponuđača traže i tehnološka rešenja ili kada se ujedno traži sufinansijer za projekat). U Srbiji postoji Zakon o javnim nabavkama (ZJN, 2012), kao i Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (JPP, 2011), koje bi ovde trebalo primeniti.
S druge strane, u samim odredbama najspornije je to što predlog predviđa da se na izbor „strateškog partnera i zaključenja ugovora o projektovanju i izgradnji, kao i prilikom izbora stručnog nadzora nad izvođenjem radova, ne primenjuju propisi kojima se uređuje postupak javnih nabavki“. To ujedno znači da se ne primenjuje ni Zakon o JPP, budući da se on u proceduri odabira privatnog partnera naslanja na ZJN. Kriterijumi i način izbora bi bili uređeni isključivo podzakonskim aktom koji će Vlada doneti za 30 dana od dana donošenja „posebnog zakona“.
U vezi s tim, neobično je da se u obrazloženju predloga zakona navodi da se odabir strateškog partnera „vrši na način koji garantuje pravnu sigurnost“ kroz metod „koji je pravno efikasan, u potpunosti transparentan“, „poštujući Ustav i procedure“ i da bi to „trebalo da ima pozitivan uticaj na razne međunarodne indekse demokratičnosti i transparentnosti“. Nejasno je na čemu se temelji ovaj optimizam, kada se ima u vidu da će postupak izbora strateškog partnera biti uređen podzakonskim aktom Vlade, čiji je sadržaj još nepoznat, a da je izričito isključena primena postojećeg Zakona o javnim nabavkama, koji bi inače obezbedio transparentnost, nediskriminaciju i pravnu zaštitu.
Jedino što se ovom posebnom zakonu može navesti u prilog jeste to da će narušavanje pravnog sistema biti nešto manje nego kod zaključivanja direktnih međudržavnih sporazuma o kreditu, kod kojih se istovremeno ugovara i izvođač radova. Na taj način su inače pre samo mesec dana u Skupštini odobreni zajmovi za izgradnju pruge Novi Sad-Kelebija i autoputa od Preljine do Požege. Ti poslovi, vredni 1.686 miliona američkih dolara, istovremeno su dodeljeni unapred imenovanim firmama iz NR Kine, čija banka finansira taj posao. Kod tih infrastrukturnih projekata osnov za isključenje primene domaćih zakona o nadmetanju bio je međudržavni sporazum. Slični ugovori, kojih je iz godine u godinu sve više, predstavljaju glavnu prepreku za napredak u pregovorima u okviru Poglavlja 5 između Srbije i EU, a dobili su značajno mesto i u ovogodišnjem izveštaju EK. EU na stranu, kod takvih aranžmana građani Srbije ostaju trajno uskraćeni za informaciju o tome da li je moglo da se potroši manje njihovog novca, da je bilo nadmetanja.
Kada je reč o „Moravskom koridoru“, čija je vrednost procenjena na 800 miliona evra, Vlada je već zaključila „Memorandum o saradnji na projektu izgradnje“ sa firmama „Behtel“ i „Enka“ iz SAD, odnosno Turske, koji još uvek ne predstavlja pravnu obavezu da se posao dodeli upravo ovim firmama. Ostaje da se vidi hoće li ta činjenica na neki način obeshrabriti potencijalne konkurente da konkurišu za dobijanje posla, jednom kada Vlada otvori nadmetanje u postupku na osnovu pomenutog budućeg podzakonskog akta. Vredi podsetiti da je u Srbiji konkurencija za dobijanje poslova javnih nabavki i javno-privatnih partnerstava izrazito mala (retko se javlja više od dva učesnika), što zbog slabosti domaće privrede, što zbog manjka poverenja potencijalnih takmaca van zemlje.
Sa stanovišta međunarodnih obaveza Srbije u oblasti javnih nabavki i javno-privatnih partnerstava, a naročito Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom, mogle bi biti sporne i odredbe člana 2 „posebnog zakona“, prema kojima će prilikom izgradnje biti „korišćeni domaći materijali i oprema i angažovani domaći izvođači u odnosu koji će biti određen ugovorom o projektovanju i izvođenju radova“. Naime, na osnovu tog sporazuma, preferencijali za domaće ponuđače su ukinuti još u novembru 2018. Istina, pošto minimalni udeo domaće robe i izvođača nije preciziran u samom „zakonu“, već ostaje da se sve uredi budućim ugovorom, možda je u pitanju želja da se „oraspolože“ domaće građevinske firme i sa njima povezani donosioci odluka, a da pregovori o njihovim udelima u ovom poslu tek slede.
Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija.
Peščanik.net, 26.06.2019.