Šta sve valja menjati u Ustavu – Lični stav
Nedavno je predsednik Republike najavio promenu Ustava radi regionalizacije Srbije i redukcije sastava Narodne skupštine.
Za regionalizaciju države postoji osnov u odredbi člana 182. stav 3. Ustava, koja predviđa osnivanje novih autonomnih pokrajina. Njihovim nastankom Srbija bi postala regionalna država poput Španije, Italije ili Nemačke, što bi imalo za posledicu decentralizaciju vlasti kako u državi tako i u njenim pokrajinama.
Redukcija sastava Narodne skupštine trebalo bi da broj poslanika smanji sa 250 na 150, što uglavnom zavisi od veličine teritorije i broja stanovnika zemlje. Tako, Crna Gora ima 81, Makedonija 120, Albanija 120, Slovenija 130, Hrvatska 152, Austrija 183, Bugarska 240, a Mađarska 386 poslanika.
Ideja o promeni Ustava je dobra. Ali, valjalo bi da posluži i za otklanjanje već uočenih mana najvišeg opšteg pravnog akta zemlje.
Neke mane bile su vidljive „na prvi pogled“, pa su uočene još u momentu stupanja na snagu Ustava. One se odnose na: 1) preformiranost pritvora i položaja okrivljenog u krivičnom postupku (čl. 29, 30, 31, 33. i 34); 2) neopozivo stavljanje mandata narodnog poslanika na raspolaganje političkoj stranci (član 102. stav 2); 3) plebiscitarni izbor i parlamentarno razrešenje predsednika Republike (član 114. stav 1. i član 118. stav 1); 4) ovlašćenja raspuštene Narodne skupštine (član 109. stav 7); 5) razlike u imunitetu nosilaca političke i sudske vlasti (član 103. stav 3, član 119. stav 1, član 134. i član 151. stav 2); 6) odsustvo odredaba o karakteru i položaju Vrhovnog kasacionog suda;
7) prepuštanje utvrđivanja razloga za razrešenje sudija zakonu (član 153. stav 2); 8) izbor članova Visokog saveta sudstva od strane Narodne skupštine (član 153. stav 3); 9) uticaj izvršne vlasti na vršenje javnotužilačke funkcije (član 158. stav 2, član 159. stav 2 i član 161. stav 2);
10) odsustvo odredaba o svojinskoj restituciji.
Neke mane uočene su kasnije, tokom primene Ustava. One se odnose na: 1) odsustvo odredaba o zabrani ekstradicije naših državljana stranim državama; 2) odsustvo odredaba o pravu na javnu kritiku nosilaca vlasti; 3) ignorisanje svojine udruženja građana (član 86. stav 1); 4) antinomiju u regulisanju odlučivanja o imunitetu člana Vlade (član 105. stav 2. tačka 7 i član 134. stav 2);
5) antinomiju u tretmanu opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava, kao osnova za donošenje sudskih odluka (član 142. stav 2. i član 145. stav 2); 6) odsustvo eksplicitne odredbe o odnosu Ustava i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava; 7) upotreba različitih padeža u istovrsnim iskazima o razrešenju predsednika Vrhovnog kasacionog suda i Republičkog javnog tužioca (član 144. stav 4. i član 158 stav 5); 8) jezičku nezgrapnost u iskazu o potrebnoj većini glasova za odlučivanje o određenim pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine (član 105. – uvodna rečenica i tačka 7); 9) neusklađenost veličine početnih slova u rečima „predsednik Republike“, „Republički javni tužilac“ i „Zaštitnik građana“, koje označavaju inokosne državne organe; 10) prazninu u regulisanju nadzora nad radom gradskih opština, naročito u pogledu raspuštanja skupštine i imenovanja privremenog organa.
Osim ovih, postoje i drugi razlozi za promenu Ustava, ali još nisu primećeni. Čim se pojave i njih treba uzeti u obzir. A kako se to Ustav menja?
Prema članu 203. Ustava, predlog za promenu najvišeg opšteg pravnog akta zemlje može podneti najmanje jedna trećina ukupnog broja narodnih poslanika, predsednik Republike ili najmanje 150.000 birača. Ako taj predlog bude usvojen – a usvaja se opet dvotrećinskom većinom ukupnog broja narodnih poslanika – Narodna skupština pristupa izradi, a potom i razmatranju akta o promeni Ustava. I za njegovo izglasavanje potrebna je dvotrećinska većina ukupnog broja narodnih poslanika. Kada akt o promeni Ustava bude izglasan, dalji postupak zavisi od toga da li će ga Narodna skupština staviti na republički referendum ili neće. Dužna je da ga stavi ako se promena Ustava odnosi na preambulu, načela, ljudska i manjinska prava i slobode, uređivanje vlasti, proglašenje vanrednog i ratnog stanja, odstupanje od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju, ili postupak za promenu Ustava. U ostalim slučajevima, Narodna skupština može ali i ne mora izglasati akt o promeni Ustava staviti na republički referendum. Kad se referendum odredi, mora biti sproveden najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja akta o promeni Ustava. U tom slučaju, promena Ustava je usvojena ako se za promenu izjasni većina izašlih birača. Referendumski usvojen akt o promeni Ustava stupa na snagu kad ga Narodna skupština proglasi. Kad se akt o promeni Ustava ne stavi na referendum, uzima se da je usvojen izglasavanjem, a stupa na snagu kad ga Narodna skupština proglasi.
Ove odredbe omogućuju da se za svaki od navedenih razloga utvrdi procedura promene Ustava. Nedoumica postoji samo za regionalizaciju, jer uvođenje novih autonomnih pokrajina po jednima mora, a po drugima ne mora biti praćeno promenom Ustava. Pripadam onima koji misle da mora, a evo i zašto. Prema već pomenutoj odredbi člana 182. stav 3. Ustava, predlog za osnivanje novih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, dok se samo osnivanje vrši po postupku za promenu Ustava. Referendum radi utvrđivanja tog predloga sprovodi se na nivou teritorije koja pretenduje da postane pokrajina. Ako predlog, u skladu sa zakonom koji uređuje ovaj oblik ličnog izjašnjavanja građana, bude usvojen, sledi procedura promene Ustava kako bi se nove pokrajine našle u njegovoj normativnoj strukturi zajedno sa postojećim autonomnim pokrajinama. Pošto pokrajinska autonomija spada u korpus ustavnih načela (član 12. Ustava), postupak osnivanja novih pokrajina morao bi imati i fazu skupštinskog izglasavanja i fazu republičkog referenduma. Obe ove faze pogotovo bi morale biti zastupljene ako bi regionalizacija podrazumevala i uvođenje teritorijalnih jedinica koje Srbija dosad nije imala.
PS: Kažu da kriza nije pravo vreme za ustavne promene. Naprotiv, krizu treba iskoristiti za što bolji početak postkrizne budućnosti. A ona zavisi i od kvaliteta Ustava.
Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union
Danas, 25.05.2009.
Peščanik.net, 27.05.2009.