U petak 6. marta 2015. u Narodnu skupštinu je stigao Predlog Zakona o utvrđivanju javnog interesa i posebnim postupcima eksproprijacije i izdavanja građevinske dozvole radi realizacije projekta izgradnje „Beograd na vodi”. U sredu 11. marta Zaštitnik građana zatražio je da se o Zakonu ne raspravlja po hitnoj proceduri. U petak 13. marta gradonačelnik Beograda Siniša Mali je najavio da u ponedeljak 16. marta počinje prodaja stanova u kulama Beograda na vodi.
Analizom predloženog teksta dolazi se do zaključka da je Predlog Zakona usmeren na izmene Zakona o eksproprijaciji, Zakona o planiranju i izgradnji, i Zakona o opštem upravnom postupku. Pre upuštanja u pravnu analizu, postavlja se logično pitanje: Da li premijer i vlada znaju da su poslednje izmene Zakona o planiranju i izgradnji izvršene krajem 2014, kada se već uveliko znalo za projekat Beograd na vodi?
Predlog lex specialisa uređuje prava i obaveze korisnika zemljišta koje je predmet eksproprijacije. Na samom početku teksta ograničava se dejstvo člana 102. stav 9. Zakona o planiranju i izgradnji, kojim su kao predmet eksproprijacije isključeni svi oni objekti i zemljišta koji su regulisani Zakonom o privatizaciji, Zakonom o stečaju, Zakonom o izvršenju i obezbeđenju, i Aneksom sporazuma o pitanjima sukcesije. To znači da su za potrebe realizacije projekta Beograd na vodi svi ti objekti i zemljišta opet uključeni u proces eksproprijacije.
Dalje je zanimljiva odredba koja reguliše procenu vrednosti predmeta eksproprijacije. U članu 8. stav 1. se navodi: „Za eksproprisanu nepokretnost vlasnik ima pravo na naknadu koja ne može biti niža od tržišne vrednosti nepokretnosti“, da bi se kasnije u procesnim normama Predloga u članu 9. stav 8. decidno navelo da državni organ ima slobodnu volju da tu vrednost proceni: “Ako u toku postupka nadležni organ naiđe na činjenice za koje smatra da je potrebno izvesti dodatne dokaze, može zakazati usmenu raspravu u roku od tri dana od dana dobijanja predloga za eksproprijaciju“. Takođe, član 11. Predloga u stavovima 1. i 2. predviđa mogućnost sporazumnog određivanja naknade za eksproprisanu nepokretnost. Što u prevodu znači: ako se vlasnik ne dogovori sa državom, kuća mu ide na doboš.
Gotovo je uzaludno objašnjavati zašto izgradnja 1.000.000 kvadrata stambenog i 750.000 kvadrata poslovnog prostora ne može biti razlog za proglašenje javnog interesa. U članu 20. Zakona o eksproprijaciji jasno piše kada je to moguće:
“Vlada može utvrditi javni interes za eksproprijaciju ako je eksproprijacija nepokretnosti neophodna za izgradnju objekata u oblasti: obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite, kulture, vodoprivrede, sporta, saobraćajne, energetske i komunalne infrastrukture, objekata za potrebe državnih organa i organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, objekata za potrebe odbrane zemlje, kao i za izgradnju stanova kojima se rešavaju stambene potrebe socijalno ugroženih lica.
Vlada može utvrditi javni interes i u slučaju kad je eksproprijacija nepokretnosti neophodna za eksploataciju mineralnih sirovina, za obezbeđenje zaštite životne sredine i zaštite od elementarnih nepogoda, uključujući i izgradnju objekata i izvođenje radova za ove potrebe, kao i za pribavljanje neizgrađenog zemljišta potrebnog radi raseljavanja naselja ili dela naselja, ako je na području tog naselja ili dela naselja utvrđen javni interes za eksproprijaciju nepokretnosti radi eksploatacije mineralnih sirovina, kao i u drugim slučajevima predviđenim zakonom.”
Svrha ovog nesrećnog lex specialisa nije da omogući izgradnju objekata iz bilo koje oblasti koja je izrekom navedena u Zakonu. Ne, radi se o izgradnji stambenog i poslovnog prostora. Ako se i izgradi neki objekat iz oblasti zdravstva i obrazovanja, to će biti samo posledica namere da se na ovom prostoru podignu stambeni i poslovni objekti. Zakon o eksproprijaciji upravo služi tome da se ovakve radnje ne dešavaju, jer bi u protivnom imao samo jedan član: „Vlada proglašava javni interes kada to nađe za shodno“.
Rokovi postupanja predviđeni ovim Predlogom menjaju rokove predviđene Zakonom o opštem upravom postupku i najkraći su u istoriji upravnog postupka u Srbiji. Vidljiva je još jedna specifičnost: takse se ne plaćaju. Članovi 15. i 16. oslobađaju investitora plaćanja u korist budžeta Republike Srbije i Grada Beograda, na šta ukazuje član 15. stav 5: “… priznaju (investitoru) kao izmirene ukupne obaveze na ime doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta”.
Posebno je zanimljivo da se investitor kao stranka u postupku – ne spominje. Ali se zato na kraju Predloga, pre prelaznih i završnih odredaba, on vešto uvodi, pa se tako ceo član 14. posvećuje investitoru, koji se definiše kao neka vrsta sukcesora prava korišćenja eksproprisane nepokretnosti. Zbog čega ovaj Predlog podseća na neki oblik Ugovora u korist trećeg lica, kao kada roditelji zaključe ugovor o osiguranju sa osiguravajućom kućom u korist svog deteta.
Valja napomenuti da u Srbiji postoji i Zakon o stranim ulaganjima, koji u članu 2. stav 1. u tačkama 1, 2, i 3. definiše ko je strani ulagač:
„1. strano pravno lice sa sedištem u inostranstvu;
2. strano fizičko lice;
3. jugoslovenski državljanin sa prebivalištem odnosno boravištem u inostranstvu dužim od godinu dana.“
U sredu 11. marta tekuće godine Zaštitinik građana je uputio poziv da lex specialis o Beogradu na vodi ne bude razmatran u hitnoj već u redovnoj proceduri. Zaštitnik građana je zaključio da „ni iz formalnih ni iz suštinskih razloga“ ovaj Zakon ne bi trebalo da bude razmatran u hitnoj proceduri. Inicijativa Zaštitnika građana je uticala na Vladu te je najavljeno da će ovaj predlog zakona biti razmatran za dve nedelje. Međutim, ove okolnosti ne ispravljaju nameru predlagača zakona da kroz lex specialis o Beogradu na vodi izmeni ustavni i pravni poredak Srbije.
Hitna zakonodavna procedura, koju autori lex specialisa smatraju neprijatnim izuzetkom, u Republici Srbiji je postala redovna praksa. U slučaju Zakona o Beogradu na vodi obrazloženje hitnosti postupka je takvo da u njega teško može da poveruje i onaj ko ga je napisao. Naime, razlog donošenja zakona po hitnom postupku je „rok za završetak projekta Beograd na vodi“. Još se tvrdi da je obrazloženje saglasno sa čl. 167. Poslovnika Narodne skupštine. Hitnost završetka ovog projekta očigledno je sprečila pisca obrazloženja da pročita Poslovnik Narodne skupštine (što nije iznenađenje, jer on očigledno nije stigao da pročita ni sistemske zakone koje ovaj lex specialis obesmišljava).
Naime, u Poslovniku Narodne skupštine stoji da „po hitnom postupku može da se donese zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usled okolnosti koje nisu mogle da se predvide“. Budući da je projekat Beograd na vodi bio jedan od ključnih predizbornih aduta Srpske napredne stranke, da je najavljivan i hvaljen mesecima pre nego što je Zakon ušao u skupštinsku proceduru – nejasno je koje su to okolnosti koje nisu mogle da se predvide. Možda je to okolnost da Zakon o eksproprijaciji ne dopušta eksproprijaciju u svrhu izgradnje poslovnih i ugostiteljskih objekata.
Drugi razlog za hitnu proceduru je situacija kada bi „nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija“. Ovde je situacija malo jasnija. Nedonošenje zakona po hitnoj proceduri moglo bi da ugrozi zdravlje premijera, jer je poznato da on veoma brine za javni interes i sveopšti napredak. Prevelika briga bi mogla da ugrozi njegovo zdravlje. A kako je on čovek, iako premijer, onda je jasno da je njegovo zdravlje dovoljan razlog za hitnost usvajanja zakona.
Postoji još jedan, omiljeni razlog za hitnu zakonodavnu proceduru – ispunjenje međunarodnih obaveza i usklađivanje propisa s propisima Evropske unije. U ovom slučaju nikakvog usklađivanja sa propisima EU nema, što i sam predlagač objašnjava naglasivši da “ne postoje propisi EU sa kojima je potrebno obezbediti usklađenost”.
Jedini razlog za usvajanje Zakona po hitnoj proceduri je „rok za završetak Projekta Beograd na vodi”.
Važno je ukazati i na još jedan detalj. Odbor za finansije Narodne skupštine većinom glasova je usvojio Predlog lex specialisa o Beogradu na vodi. Hitnost postupka je i članove Odbora sprečila da pročitaju Poslovnik.
Bez obzira što je rasprava u Skupštini odložena, jasno je da stručna i zainteresovana javnost neće imati priliku da se izjasni o formalno-pravnim aspektima ovog sumnjivog akta, niti o suštinskim društvenim promenama koje nas očekuju nakon što ovaj zakon postane deo pravnog poretka Republike Srbije. Naravno, kada pravna država postane država prava, odnosno kada politička volja trijumfuje nad pravom, moguće je da rok za završetak projekta Beograd na vodi postane sasvim legitiman razlog za usvajanje zakona po hitnoj proceduri.
Zlonamernici i protivnici svakog napretka često se pozivaju na prevaziđeno pravo javnosti da učestvuje u procesu usvajanja propisa. Ali vlast je ipak odlučila da omogući građanima da saznaju sve. O čemu? O svemu. Ujutro 11. marta tekuće godine građani opštine Savski Venac su putem letka pozvani na sastanak gde će razgovarati „o svemu što ih interesuje“ sa dr. Nebojšom Stefanovićem, Sinišom Malim, Goranom Vesićem i brojnim drugim akterima i kreatorima društveno-političke zbilje. Baš tako, o svemu što ih interesuje. Ima li Boga? Hoće li ipak biti izgrađen Južni tok? Da li je istina da je Osama bin Laden i dalje živ? Da li je Josip Broz Tito bio agent Kominterne?
Nismo sigurni da su ovi neosporni akademski i politički autoriteti bili u stanju da odgovore na sva ova pitanja, ali letak je zaista pozivao na razgovor „o svemu što vas zanima“. Letak nije potpisan, nema pečat, ali ga niko nije proglasio nevažećim. Neobično je to da je sastanak zakazan baš u vreme kada je lex specialis otišao u Skupštinu. Budući zauzeti ovim opakim poslom urušavanja projekta koji će nam zauvek promeniti sudbinu, nismo uspeli da odemo na sastanak i saznamo sve o svemu što nas zanima. Ali jedno smo saznali: kako vladajuća stranka zamišlja javnu debatu o važnim problemima koji se tiču svih građana. Dakle, letak se zalepi na vrata vaše zgrade, ko vidi video je, pa dođite da se kao ljudi ispričamo. Manimo se forme, Poslovnika Vlade, zakona i Ustava. Mi smo vaša, narodna vlast – nema boljeg načina da saznate sve nego da sa nama kao sa komšijama porazgovarate. Pa kome ćete da verujete ako ne nama? A ko ne veruje neka pogleda sliku poziva u prilogu.
Najavu da u ponedeljak 16. marta počinje prodaja stanova koji će biti izgrađeni tamo gde u ovom trenutku postoji utvrđeno pravo vlasništva ljudi koji neće biti vlasnici stanova koji se prodaju – ne treba ni komentarisati.
A sada i potpuna utopija. Procedura za usvajanje Predloga Zakona o Beogradu na vodi u suprotnosti je sa Zakonom o potvrđivanju Arhuske konvencije, čl. 8 – učešće javnosti tokom pripreme izvršnih propisa i/ili opšteprimenjivih zakonski obavezujućih normativnih instrumenata.
Uopšte ne sumnjamo u to da dobra većina onih koji su ovaj lex specialis pisali ni ne zna da postoji Arhuska konvencija, niti im je uopšte palo na pamet da projekat Beograd na vodi može da utiče na životnu sredinu. Ipak, intervencija na rečnom toku, buka, emisija gasova u saobraćaju, pa i izgradnja parka jesu aktivnosti koje utiču na životnu sredinu.
Čl. 8. Arhuske konvencije glasi:
„Svaka strana će nastojati da promoviše efektivno učešće javnosti u odgovarajućoj fazi postupka, kada su opcije još uvek otvorene, tokom pripreme izvršnih propisa od strane organa javne vlasti i drugih opšte primenjivih zakonski obavezujućih pravila koja mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu. U tom cilju treba preduzeti naredne korake:
(a) Potrebno je utvrditi dovoljne vremenske rokove za efikasno učešće javnosti;
(b) Potrebno je objaviti ili na drugi način staviti na raspolaganje javnosti nacrt pravila; i
(c) Potrebno je dati javnosti mogućnost da učestvuje u raspravi direktno ili preko predstavničkih konsultativnih tela.
Rezultat učešća javnosti biće uzet u obzir u najvećoj mogućoj meri.“
Jasno je da niti jedan od navedenih koraka nije preduzet.
Kako stoji u obrazloženju razloga za hitan postupak usvajanja ovog Zakona, Grad Beograd ima oko 200 km obale. Predloženi projekat podrazumeva aktivnosti u priobalnom pojasu, izgradnju mostova i drugih objekata na obali i rečnom toku reke Save koja predstavlja međunarodni plovni put. Kako se dalje navodi u obrazloženju, ovim projektom predviđeno je ojačanje obaloutvrda kao preventive u slučaju poplava, te unapređenje saobraćajne infrastrukture. Na kraju, izgradnja 1.000.000 m2 stambenog prostora te 750.000 m2 poslovnog prostora neminovno dovodi do značajne promene prirodnog okruženja (buka, otpadne vode, emisija štetnih gasova), što bez sumnje ukazuje da se radi o aktivnostima koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu, što je osnov za ostvarenje prava javnosti na učešće u procesu usvajanja pomenutog normativnog akta u skladu sa čl. 8. Konvencije.
Kako je Predlog Zakona upućen Narodnoj skupštini po hitnom postupku, javnost nije imala mogućnost da u odgovarajućoj fazi postupka, kada su opcije još uvek otvorene, učestvuje u procesu donošenja odluke. Član 8. Arhuske konvencije suštinski se odnosi upravo na proceduru izrade normativnog akta od strane organa javne vlasti zaduženog za pripremu akta – u ovom slučaju Vlade Srbije.
Predlog da se ovaj Zakon usvoji po hitnoj proceduri, uz obrazloženje da se radi o neophodnosti završetka projekta Beograd na vodi, ukazuje da Vlada Srbije uopšte nije svesna međunarodnih obaveza koje je preuzela Republika Srbija, a koje je obavezna da ispunjava u skladu sa Ustavom i zakonom.
Ko je izdržao i pročitao ovaj tekst do kraja, sam će izvući zaključak. Savest i građanska svest nam je nalagala da ukažemo na proceduralne i formalno-pravne probleme vezane za usvajanja ovog zakona po hitnoj proceduri. Uvereni smo da će njegovo usvajanje utvrditi sasvim novu praksu u vođenju javnih poslova – utemeljenje države prava i trijumf političke volje nad pravnom državom.
Analiza Predloga zakona i pratećih propisa – Strahinja Mavrenski; analiza poslovnika Narodne skupštine, procedura javne rasprave i Arhuske konvencije – Mirko Popović
Peščanik.net, 15.03.2015.
BEOGRAD NA VODI