U nedavnim izlaganjima na Pešanikovoj tribini Da li je završena jedna epoha? (Beograd, CZKD, 26.11.2012) Dubravka Stojanović i Dejan Ilić osvrnuli su se i na “ustavno pitanje” u Srbiji. Znaci navoda možda i nisu potrebni. Dubravka nam je pokazala da je doista reč o jednom pitanju na koje Srbija kao da kontinuirano traži odgovor. Izgleda da su i način postavljanja pitanja i odgovori uglavnom pogrešni, pa se hroničaru srpske konstitucionalne istorije verovatno čini da je zagledan u večno vraćanje istog. Dejan nam je predložio da pokušamo da nađemo izlaz iz tog začaranog kruga. Uočićemo međutim da je Dubravka govorila o srpskim ustavima, odnosno o najvišim pravnim aktima ove države u periodu od 19. veka do danas. S druge strane, Dejan predlaže da se bavimo “ustavom”. On bi voleo da “mi” napišemo jedan ustavni model, koji bi pokazao da smo u stanju ne samo da ukazujemo na slabosti postojećeg stanja, već i da formulišemo ustavnu demokratiju kao pozitivnu vrednosno-institucionalnu alternativu onome što se doima kao loša beskonačnost.
Nije nepoznata praksa, ni u uporednom iskustvu ni u Srbiji, da pojedinci ili grupe koji su udaljeni od vlasti, a koji su nezadovoljni postojećim ustavnim dizajnom ili stanjem u društvu, napišu tekst koji izgleda kao ustav.1 Ovakav tekst se najčešće naziva modelom ustava, kako bi se naglasio njegov ne-autoritativni, ili ne-pravni karakter. To ga razlikuje od tekstova koji se nazivaju “nacrtom” ili “predlogom ustava”, a koje razumemo kao korake u pravnoj proceduri pripreme i donošenja najvišeg pravnog akta. Za tako pripremljen model ustava ponekad se koristi i pomalo podrugljiv termin “kuhinjski ustav”, što upućuje na razliku između privatnog i javnog: mi možemo verovati da znamo kako treba da izgleda dobar ustav, možemo te ideje uobličiti u tekst koji će izgledati kao ustav, i možemo ga ponuditi javnosti. Međutim, mi nemamo kapacitet da taj tekst prevedemo u političku opciju koja bi imala autoritet oficijelnog nacrta ili predloga. Često nismo sigurni ni da li će javnost kojoj se obraćamo uzeti ozbiljno taj naš spis.
Kuhinjska metafora kao oznaka za civilnu inicijativu lišenu političkog uticaja ipak nije do kraja empirijski pouzdana: metafora se ponekad koristi sa potpuno suprotnim značenjem, da identifikuje ustavotvorni postupak iz koga političke elite isključuju javnost ili drugačija politička mišljenja. Ponekad vladajuća stranka ili koalicija koriste ustavnu reviziju kao instrument za davanje najveće pravne snage, odnosno garantovanje posebne pravne zaštite njihovim parcijalnim interesima ili posebnim pogledima na svet. Ponekad ćemo videti većinsku stranku ili koaliciju koja uzurpira pravo da govori u ime posebnog dobra pred-političke većinske grupe, pretvarajući na primer u ustavnu normu sopstvenu ideološku verziju “nacionalnog interesa”. Politička opcija koja u datom trenutku ima većinu dovoljnu za ustavnu reviziju ustavno uobličava svoje preference efektivno ignorišući one političke snage i segmente društva koji se ne slažu sa predloženim rešenjem, ili one koje predloženo rešenje isključuje iz zajednice ravnopravnih građana.2
Zato pomenuta metafora, ma koliko stilski jeftino izgledala, upućuje na važnu lekciju: većinsko odlučivanje, sve iako je demokratski-proceduralno korektno, odnosno čak i ako ne dobija razmere nelegitimnog nametanja političke volje oponentima ili manjinskim grupama, nije pouzdano pravilo za ustavnu reviziju. Najjednostavnije, ustavotvorna procedura treba da bude inkluzivna zato što će ustav važiti za sve. Naravno, uvek se može primetiti da i zakoni i druga pravila usvojena procedurom većinskog odlučivanja važe za sve koji se nađu u situaciji definisanoj normom. Međutim, logika ustavnog važenja različita je od logike važenja drugih obavezujućih normi. Pri tom, nije reč samo o tome da je ustav najviši pravni akt. Ustav je i utemeljujući akt. Šta to znači? Ustav definiše zajednicu i položaj pojedinca u njoj prevodeći u pozitivno pravo: 1) apstraktne moralne zahteve koje građani mogu legitimno ispostaviti jedni drugima (osnovna prava), 2) apstraktne moralne zahteve koje građani mogu legitimno ispostaviti državi (zaštita osnovnih prava, pravna sigurnost, socijalna pravda, poštovanje načela neutralnosti u aktivnostima državnih organa, pravo građana da zahtevaju od države opravdanje bilo kog njenog akta, itd), 3) cenu koju građani moraju da plate za ispunjenje zahteva pod 1) i 2), upravo cenu koju oni moraju da plate tek ukoliko su zahtevi pod 1) i 2) ispunjeni, to jest ukoliko vlast zadovoljava kriterijume legitimiteta. Ovu cenu koja egzistira samo u kondicionalu nazvaćemo političkom obligacijom, ili obavezom na lojalnost političkoj vlasti.
Iz ovakvih utemeljujućih svojstava ustava sledi da bi ustavotvorna politika trebala biti usmerena ka dosezanju ustavnog konsenzusa, odnosno ka formulisanju ustava kao vrednosnog, institucionalnog i pravnog okvira koji bi bio podjednako prihvatljiv za sve građane i grupe koje sačinjavaju političku zajednicu, bez obzira da li su trenutno u manjini ili većini, te bez obzira da li u jednoj pred-politički složenoj zajednici – u multikulturnom društvu – pripadaju teško promenljivoj strukturnoj većini ili manjini. Društvo koje je u političkom pogledu pluralističko i u kulturno-identitetskom pogledu heterogeno, potrebuje ustav koji će formalno-pravno institucionalizovati vrednosti kao što su jednaka sloboda za sve i socijalna pravda. Ove vrednosti pretpostavljaju zaštitu manjinske autonomije od većinske volje – to je bît ustavne demokratije.3
Sve se ovo može smatrati izvodom jedne idealne teorije ustavne demokratije. Alternativno, ovo se može videti i kao izvod istorijskog iskustva, odnosno kao zalaganje da se prekine višedecenijski kontinuitet (zlo)upotrebe ustava u Srbiji i Jugoslaviji, gde je najviši pravni akt shvatan i korišćen kao pravno slabo obavezujuća maska iza koje se krila ili metafizički suverena komunistička partija, ili privatizovana uzurpacija države, prava, ekonomije i kulture u ime ‘nacionalnog interesa’. Jedna istorijska verzija potonjeg na snazi je i danas, onako kako je oktroisana 2006. godine. Pripremljen gotovo u potaji i usvojen na brzinu, aktuelni Ustav Srbije konstitucionalizuje kosovski mit, pripisujući državljanima lažni konsenzus oko pravno nevešto formalizovanog argumenta da je mitska prošlost obavezujući orijentir demokratskog političkog poretka. Oni među nama koji ustav i pravo uzimaju ozbiljno videće da živimo zarobljeni u pravnoj fikciji, koju najbolje oličava zlosrećni interpretativni oksimoron: “I Kosovo i Evropa!” Pozivanjem na Ustav, odnosno na našu vezanost ustavnom odredbom o “sastavnom delu”, današnje Kosovo (sa stvarnim ljudima koji tamo žive svoje stvarne živote) dobija mitski status. Decenijama vežbajući život u mitskoj prošlosti koje nikad nije bilo, Srbija je danas stigla dotle da joj za mitologizaciju politike prošlost gotovo više uopšte nije potrebna – njenim je elitama dovoljno da upru prstom na Kosovo, onakvo kakvo je ono danas. I neka ne bude zabune: onima koji nas danas sa vladavinskih pozicija legalistički podsećaju kako su im ruke vezane formulacijom preambule, Kosovo uopšte nije važno. Oni su barem toliko racionalni da znaju kako pravno i politički (i ekonomski, i kulturno) Kosovo više nije deo države koja se zove Srbija; oni znaju i da vojna intervencija ne bi bila pametna strategija sprovođenja Ustava. Ustavom okamenjena mitologizacija realnosti tek je instrumentalno-racionalna strategija koja vladajućima omogućava da gotovo nesmetano biraju za njih najpovoljnije tumačenje bilo kog pitanja koje se nađe na dnevnom redu (što uključuje i proizvodnju pitanja).4 Ovaj mitski interpretativni legalizam nalazimo u rasponu od sudskog tretmana proto-fašističkih organizacija, preko orkestriranja buke i besa protiv Haškog tribunala, do odnosa sa Evropskom zajednicom. Ukratko, ustav je u današnjoj Srbiji važan ne kao povelja slobode i temeljni akt pravno ograničene države, već kao pravno zaštićen ideološki diktat o jedinom ispravnom, legitimnom i dozvoljenom načinu razumevanja “srpskog nacionalnog interesa”.
Naše iskustvo moglo bi biti instruktivno za svakog ko želi da razume kompleksnost ustavotvornog procesa. Sasvim uporedivo sa iskustvima drugih zemalja, ono nas uči koja pitanja treba uzeti u obzir kad se piše ustav, dajući nam i neke kriterijume za razlikovanje nužnih i mogućih, te ispravnih i pogrešnih odgovora na ta pitanja. Pitanja se tiču razloga (zašto treba doneti ustav), vremena (kada, u kom istorijskom trenutku je moguće ili neophodno doneti ustav), aktera (ko će biti ustavotvorac), procedure (kako će, po kojim pravilima, ustav biti donet), i sadržine ustava (šta će biti predmet ustavne regulacije i kako će taj predmet biti formulisan).
Sva ta pitanja prelamaju se kroz nekoliko tematskih sklopova koji su od interesa i za nas u Srbiji. Prvo, kako razumeti i kako u ustavnom tekstu definisati odnos između univerzalnog i kontekstualno-specifičnog, a naročito: kako balansirati univerzalne moralne vrednosti ustavne demokratije i posebne etičke vrednosti našeg društva; kako balansirati univerzalne institucionalne imperative ustavne demokratije (primat osnovnih prava, pravna država, podela vlasti) i institucionalne preference političkih aktera i društvenih grupa (manjinska prava, socijalna prava, politička decentralizacija, izborni sistem, parlamentarni ili predsednički režim, organizacija sudstva)? Drugo, kako balansirati na liniji prošlost – sadašnjost – budućnost? Napetost između univerzalnog i posebnog ovde se pojavljuje u specifičnom obliku odnosa prema prošlosti. Ako gledajući unapred izražavamo preferencu za život u pristojnom društvu i zajednici koje identifikujemo kao ustavnu demokratiju, u ustavnom tekstu moramo da uspostavimo odnos prema nasleđenim vrednosnim i strukturnim preprekama toj demokratiji, kao i da normiramo puteve njihovog prevazilaženja.5
Govoreći o ovim i drugim pitanjima koja se tiču konteksta, želim da naglasim važnost sledećeg izvoda: ustavotvorstvo u procesu demokratske tranzicije uvek predstavlja proces kreiranja novog vrednosnog i institucionalnog sistema. Ipak, ma koliko nam kreativne mogućnosti izgledale velike, valja stalno imati na umu kontekstualna ograničenja. Pri tom, nije reč naprosto o tome da nam praktična mudrost nalaže da se krećemo u okvirima mogućeg. Kontekst je možda zadat, ali ne radi se o objektivnoj datosti koja samim svojim prisustvom definiše polje mogućeg. Reč je pre o tome da proces pisanja i usvajanja ustava treba da se zasniva na refleksiji o karakteru “situacionih datosti”: uporedno ustavno iskustvo nam pokazuje da se elementi istorijskog, političkog i kulturnog konteksta ne mogu jednostavno prevesti u ustavni tekst. Aktuelni Ustav Srbije svedoči o pogrešnosti mehaničke strategije koja bi da pravno preformuliše određeno dominantno čitanje istorije i kulturne tradicije. Neophodno je zato uočiti razliku između kategorija kulturnog i ustavnog identiteta. Ove dve kategorije nisu izvedene jedna iz druge, niti se mogu utopiti jedna u drugu. Refleksija o kulturi i nasleđima prošlosti informacija je o mogućnostima i zadacima ustavnog izbora, a ne izvor ustavnog determinizma.
Kad govorim o “mogućnostima i zadacima” ustavnog izbora u datom kontekstu, imam u vidu različite opcije odnosa prema prošlosti iskušane u uporednoj praksi ustavotvorstva. Evo jedne nepotpune liste (analizu ovih opcija, kao i pitanje o tome koja bi strategija, ili njihova kombinacija, najviše odgovarala Srbiji, ostavljam za neku drugu priliku).
Prvo, strategija izbegavanja: građani, društvene grupe i politički akteri saglašavaju se u procesu donošenja ustava da u društvu postoje duboki konflikti, i da nisu u stanju da pronađu ustavnu formulu upravljanja tim konfliktima. Teška pitanja zato se jednostavno ostavljaju ustavno netematizovanim. Klasičan primer je netematizovanje institucije ropstva u originalnom tekstu američkog Ustava.
Drugo, strategija ustavnog delegitimiranja određenih pitanja (“klauzula večnosti”): ustavotvorci jednu vrednost, instituciju, ili preferencu koju smatraju posebno važnom definišu ne naprosto kao najvišu pravnu – dakle ustavnu – normu. Oni je definišu kao nepomenljivu normu, zabranjujući sadašnjim i budućim generacijama njenu ustavnu reviziju. Jedan primer je pomenuti status Kosova u Ustavu Srbije. Drugi primer je nemački Osnovni Zakon, koji identifikuje ustavna načela i institucionalne aranžmane koji ne mogu biti predmet ustavne revizije (federalno ustrojstvo države, participacija država članica u saveznom zakonodavstvu, ljudsko dostojanstvo, te ustavna definicija političkog i socijalnog uređenja).
Treća strategija zalaže se za otvoreno ustavno konfrontiranje sa elementima dominantne kulture ili sa elementima nasleđa prošlosti za koje se smatra da su nelegitimni u perspektivi univerzalnih vrednosti, ili da su nespojivi sa ciljem institucionalne afirmacije demokratije. Jedan primer je prosvetiteljsko konstitucionalno razdvajanje crkve od države. Drugi primer je opet nemački: nakon godina masovnog zločina i terora koje je proizveo režim podržan od strane velikog broja Nemaca, ustavotvorci su odlučili da ustavni sistem ne zasnuju ni na načelu narodne suverenosti ni na nacionalnom identitetu. Ovi klasični osnovi ustavnog identiteta političke zajednice odbačeni su zato što ih je nacizam kompromitovao. Kao alternativni osnov ustavnog identiteta uveden je princip nepovredivosti ljudskog dostojanstva. Ovaj princip definisan je kao dužnost svih i svakog da afirmišu neotuđivost i nepovredivost ljudskih prava. Ustavna egzegeza pokazuje da stanovnici Nemačke postaju ”nemački narod” tek kroz prihvatanje ove moralne dužnosti.
Vraćajući se na kraju Srbiji u perspektivi pomenutih ustavotvornih pitanja (zašto, kada, ko, kako, šta) i ostavljajući po strani njihovu ozbiljnu analizu,6 želim samo da još jednom ukažem na par problema koje su pokrenuli Dubravka i Dejan u njihovim izlaganjima. Prvo, pitanja zašto i kada idu zajedno. Na primer, pretpostavimo da mi koji smo okupljeni oko Peščanika smatramo da postoji potreba da napišemo jedan model ustava. Možemo reći da ta potreba postoji danas, zato što je društvo u krizi koja zahteva odgovore, što bi uključujivalo i ustavnu reformu. Ili, možemo reći da potreba za novim ustavom postoji danas, zato što smo se složili da je „završena jedna epoha”, te da je neophodno pravno definisati koordinate nove epohe. Bitno je međutim uočiti da „kriza” i „kraj epohe” nisu sinonimi, odnosno da svaka ustavotvorna intencija zahteva jasnu dijagnozu. Ustavi se gotovo uvek pišu pod pritiskom izvanrednih okolnosti. Ovo se ne može izbeći, ali važno je da se složimo oko identifikacije karaktera problema, te naročito oko toga kako ćemo integrisati naše univerzalističke moralne i političke preference sa refleksijom na datost.
Drugo pitanje tiče se aktera i procesa ustavotvorstva. Mi se možemo složiti da bi bilo dobro da pripremimo jedan model ustava (ovaj je autor već jednom učestvovao u takvom preduzeću i rado bi se opet na takvom poslu udružio sa ljudima oko Peščanika), ali moramo biti svesni ograničenja takve vežbe. Drugim rečima, neophodna je svest o jazu između (eventualnog) autoriteta našeg znanja, s jedne strane, te socijalnog i pravno-političkog autoriteta ustavne inicijative. U meri u kojoj legitimno ustavotvorstvo zahteva da težimo ka „preklapajućem konsenzusu” u društvu, odnosno u meri u kojoj nema legitimnog ustava bez inkluzivnog procesa njegove pripreme, kvalitet naše eventualne inicijative ne zavisi samo, ni prvenstveno, od kvaliteta rešenja koje smo sposobni da ponudimo. Kritično je važno da li ćemo naći partnere za razgovor.
Peščanik.net, 06.12.2012.
KRAJ EPOHEUSTAV SRBIJE
________________
- Vidi na primer: Andras Sajo, A Model Constitution (Budapest: Institute for Legal and Administrative Sciences of the Hungarian Academy of Sciences, 1993); Bernd Guggenberger, Ulrich Preuß, Wolfgang Ullmann (ur.), Eine Verfassung für Deutschland. Manifest, Text, Plädoyers (München: Carl Hanser Verlag, 1991); Zoran Lutovac (ur.), Predlozi za novi ustav Srbije (Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, 2004).
- Klasični primer je kanadski “Kuhinjski sporazum” (Kitchen Accord) od 1981. godine, manevar kojim su – nakon serije teških ustavnih konflikata između kanadskih provincija praćenih nizom kontroverznih sudskih odluka – zagovornici jake centralne vlasti uspeli da nametnu “patrijaciju” kanadskog ustava. Za našu temu važno je uočiti da se radilo o “Pirovoj pobedi”, pošto je uspeh ovog Sporazuma umnogome obesmišljen odbijanjem Kvebeka da ga potpiše, te propašću Mič Lejk Sporazuma 1987. godine – ustavno-pravno, status Kvebeka u okvirima Kanade od tada do danas ostaje u najmanju ruku sporan. Još jedan primer su aktuelni (novembar-decembar 2012) protesti u Kairu, usmereni protiv režimskog nametanja novog ustava, kojeg liberali, levičari i hrišćani vide kao većinski napad na pravnu državu, ljudska prava i manjinsku autonomiju: “Al-Girjani /predsednik Ustavotvorne skupštine – N.D./ skuvao je ustav u kuhinji Muslimanske braće”, pisalo je na jednom od transparenata. – “Egypt Draft Constitution Sparks Mass Protest”.
- O važnosti konsenzusa u ustavotvornom postupku opširno sam pisao na drugom mestu (Ustavna demokratija shvaćena kontekstualno, Beograd, Fabrika knjiga, 2007, str. 56, 72, 197). Ovde navodim samo izvode te argumentacije.
- Naravno, konstatacija o mogućnosti “gotovo nesmetanog biranja” nije do kraja pravedna prema složenosti situacije, čije aporije ponekad na neprijatan način ograničavaju naše državnike, provocirajući i neobične ustavne refleksije: “Mi Kosovo imamo u Ustavu. Ustavni sud neka vrati Kosovo u ustavni okvir. Je li to moguće? – Nije.” – Izjava premijera Srbije Ivice Dačića pre treće runde razgovora sa premijerom Kosova Hašimom Tačijem, 4.12.2012.
- Nije, naravno, reč o tome da bi dobro napisan ustav bio “čarobni štapić” čije bi usvajanje i puko postojanje garantovalo ostvarenje naših demokratskih ideala. Reč je samo o tome da je demokratski ustav neophodan element procesa koji konvencionalno nazivamo demokratskom tranzicijom.
- Ovim pitanjima bavio sam se u Ustavna demokratija… str. 195. i dalje.