Globalna pošast
Kontraverzna odluka slovenačkog Gorenja da, umesto u Valjevu, novu fabriku aparata za domaćinstvo izgradi u Zaječaru ponovo je vratila interes javnosti na pitanje državnih subvencija za investicione projekte. Bilo da se radi o glamuroznom slikanju za medije sa presrećnim dobitnicima novčane pomoći ili o srceparajućim izjavama razočaranih radnika u propalim fabrikama, subvencije izazivaju mnogo pohvala i kritika u isto vreme. Ono što im je zajedničko jeste površan i nekritički pristup, tako da ostaje nejasno kako su one uopšte nastale, čemu sve služe i kakve pozitivne i negativne efekte proizvode. Zato ova i neka druga važna pitanja zaslužuju definisanje i argumentovanje ključnih teza povodom ove tek polovično prezentovane teme.
1. Državne subvencije za investicione projekte trebalo bi da služe kao instrument promocije investicija i strategije privrednog i regionalnog razvoja
Finansijska pomoć za investitore jedan je od faktora koji utiču na odluku o izboru lokacije na kojoj će biti realizovan neki projekat. U međunarodnoj praksi promocije investicija, subvencije su počele masovno da se koriste od polovine ’80-ih godina, kao deo mera koje su nacionalne i lokalne vlade širom sveta primenjivale kako bi privukle nove investicione projekte.1 Ovde se misli i na direktne i na indirektne oblike pomoći. Direktne subvencije podrazumevaju bespovratna sredstva za projekte, najčešće u određenom iznosu po zaposlenom ili u procentu od ukupne vrednosti ulaganja, dok indirektne subvencije obuhvataju državno finansiranje izgradnje infrastrukture na konkretnoj lokaciji, pokrivanje troškova obuke zaposlenih i slične vrste podsticaja.
Kako se promocija investicija, bez obzira na to da li se radi o stranim ili domaćim, vrši i na nacionalnom i na subnacionalnom nivou, ovakvi finansijski podsticaji služe kao instrument konkurentske politike ne samo među državama, nego i na nivou regiona i gradova. Kao element strategije privlačenja investicija, subvencije mogu istovremeno da budu integrisane i u šire strategije privrednog, industrijskog i regionalnog razvoja. Prilikom planiranja privrednog razvoja, subvencije se stavljaju u funkciju kanalisanja investicija u delatnosti i grane kojima se daje prioritetni značaj. Tako su poslednjih godina najveći korisnici finansijske pomoći kompanije iz tehnološki-intenzivnih sektora, poput automobilske ili elektronske industrije, kao i one koje su bazirane na sofisticiranom know how-u, kao, na primer, istraživačko-razvojni projekti. Isti princip važi i za strategije regionalnog razvoja, pa se za ulaganja u nerazvijene i manje razvijene regione predviđaju veći iznosi bespovratnih sredstava i obrnuto.
Paradoks u vezi sa subvencijama sastoji se u tome da njihov relativni značaj za investitore, po pravilu, nije velik, ali, u nekim slučajevima, one mogu da budu i presudne. U brojnim anketama multinacionalnih kompanija na temu glavnih razloga za ulaganje na određenoj lokaciji, finansijski, kao i poreski, podsticaji rangirani su pri dnu, daleko iza političke i makroekonomske stabilnosti, pravne sigurnosti, veličine tržišta, kvaliteta transportne i telekomunikacione infrastrukture, kvalifikacione strukture radne snage, raspoloživosti prirodnih resursa i drugih faktora. U svom istraživanju globalnih perspektiva za strana ulaganja u periodu 2009-2011, UNCTAD, organizacija Ujedinjenih nacija koja se bavi praćenjem tokova stranih investicija u celom svetu, objavila je listu ključnih faktora za sva tri privredna sektora: poljoprivredu, industriju i usluge. Kod industrije i usluga, podsticaji za investitore zauzeli su pretposlednje mesto po važnosti, a kod poljoprivrede – poslednje.
Međutim, kada jedna kompanija analizira širu ili užu listu lokacija za svoj investicioni projekat, iznos subvencija može bitno da opredeli konačnu odluku. Ovo je naročito slučaj kada su razlike među konkurentskim lokacijama male po drugim parametrima, pa visina državne ili lokalne pomoći ima veliki uticaj na finansijske kalkulacije. Nije retkost ni da neke lokacije, svesne da su hendikepirane u važnim elementima privrednog ambijenta, nude potencijalnim investitorima ogroman novac. Jedan od spektakularnih primera takve politike predstavlja potez britanske Vlade kada je 1996. kompaniji Hyundai isplaćeno čitavih 190.000 dolara po jednom zaposlenom da bi izgradila fabriku poluprovodnika vrednu 5,7 milijardi dolara.
2. Subvencije se koriste u velikom broju zemalja bez obzira na nivo razvijenosti
Praksa da se privatni investitori subvencionišu u delu vrednosti projekata nije karakteristična samo za ekonomije u razvoju i tranziciji. U Zapadnoj Evropi, gotovo sve zemlje primenjuju neke mehanizme novčane pomoći. Nemačka, na primer, nudi za projekte u najmanje razvijenim regionima, uglavnom u bivšoj Istočnoj Nemačkoj, bespovratna sredstva u iznosu do 30% vrednosti ulaganja za velike kompanije, do 40% za srednje i do 50% za male. Subvencije stoje na raspolaganju i investitorima u nekim zapadnim regionima i to do 15%, 25% i 35% ulaganja zavisno od veličine kompanije.2 Od članica Evropske unije iz Istočne Evrope, jedan od najrazvijenijih programa ima Slovačka koja nudi subvencije za ulaganja u oblasti industrije, tehnoloških centara, poslovnih usluga i turizma. Za industrijske projekte, iznos pomoći varira od 0% vrednosti investicije u regionu Bratislave, 40% u zapadnoj Slovačkoj, i po 50% u centralnim i istočnim delovima zemlje, s tim da se u slučaju srednjih i malih kompanija, subvencije uvećavaju za 10, odnosno 20 odsto.3 Inače, u Evropskoj uniji su iznosi subvencija regulisani Smernicama o nacionalnoj pomoći na nivou regiona za period 2007-2013. Smernice sadrže mape regiona koji ostvaruju pravo na pomoć, kao i maksimalne iznose subvencija za velike kompanije, s tim da u ovu kategoriju regiona uglavnom ulaze oni kod kojih je nivo BDP-a niži od 75% proseka Unije. Jedna od ključnih karakteristika ovih programa je da su oni finansirani iz budžeta Unije namenjenog regionalnom razvoju; drugim rečima, zemlje članice za ove namene ne moraju da troše sopstvena budžetska sredstva.
Upotreba subvencija u cilju privlačenja stranih direktnih investicija posebno je raširena među zemljama u tranziciji. Razlog je sasvim očigledan – SDI su najefikasniji, a ponekad, i jedini način za prevazilaženje nagomilanih ekonomskih problema, od nedostatka kapitala i menadžerskih znanja i veština, preko ograničenog pristupa međunarodnom tržištu, do anahrone privredne strukture. Takve zemlje se, međutim, masovno suočavaju sa situacijom koja podseća na „začarani krug“: za uspeh tranzicije, strana ulaganja su neophodna, a njih nema dovoljno zbog toga što institucionalni, pravni i ekonomski ambijent nije izgrađen u dovoljnoj meri, pa se investitori izlažu povećanom riziku u poslovanju. Izlaz se onda traži upravo u kompenzovanju višeg rizika (samim tim, i troškova) kroz kreiranje raznih vrsta subvencija. Bilo bi logično da se njihov značaj smanjuje kako se približava kraj tranzicije i unapređuje poslovno okruženje, ali je, isto tako, moguće da se one koriste i u kasnijim fazama, što se objašnjava time da su za početak tranzicije tipične strane investicije motivisane zauzimanjem lokalnog tržišta (na primer, privatizacija najatraktivnijih kompanija), da bi, vremenom, počeli da dominiraju projekti bazirani na većoj efikasnosti, poput izvozno-orijentisanih ulaganja, koji su mnogo više „osetljivi“ na subvencije. Za ova dva modela subvencionisanja inače se koriste termini: tranziciona hipoteza i konkurentska hipoteza.4
Iako bi se možda očekivalo suprotno, relevantna istraživanja pokazuju da su tranzicione zemlje Centralne i Istočne Evrope postepeno povećavale podsticaje za investitore, uključujući i bespovratna sredstva. Prema analizi iz 2007. godine, od petnaest zemalja u tranziciji iz regiona Centralne i Istočne Evrope, njih 60% koristilo je direktne finansijske podsticaje, dok je nivo ukupnih podsticaja, u koje su ušle i poreske olakšice, u periodu 1995-2003. porastao sa 2,0 na 3,2 na skali od 1 do 4.
3. Srpski model subvencija favorizuje radno-intenzivne sektore i najmanje razvijene regione
Aktuelna šema subvencija u Srbiji nastala je modifikacijom programa iz 2006, kreiranog prema slovenačkom modelu i kasnije dopunjenog specijalnim podsticajima za tri prioritetna sektora: automoblisku, elektronsku i IT industriju. Za sve tri verzije programa tipično je da se visina subvencija izračunava prema broju zaposlenih, pri čemu je cenzus za ulaganja postavljen vrlo nisko i u sadašnjem modelu iznosi 0,5-1 milion evra za proizvodne i 0,5 miliona evra za uslužne projekte.5 U praksi, to znači da subvencije imaju daleko veći značaj za radno-intenzivne nego za kapitalno-intenzivne projekte, što se ne uklapa u proklamovanu orijentaciju ka privredi koja bi trebalo da bude zasnovana na modernim tehnologijama i visokokvalifikovanoj radnoj snazi. Ovakav pristup može, međutim, da bude shvaćen i kao pokušaj „gašenja požara“, gde se najpre rešava gorući problem velike nezaposlenosti, a onda se razmišlja o „sređivanju kuće“ stvaranjem uslova za tehnološki kompleksnije projekte i bolje plaćene poslove. S tim u vezi, nije bez značaja ni to što je iz najnovije Vladine Uredbe koja reguliše subvencije izostavljena pomoć za istraživačko-razvojne projekte, inače predviđena ranijim verzijama, budući da za takve investicije gotovo da nije bilo nikakvog interesovanja.
Sledeća novina u sadašnjem modelu subvencija odnosi se na proširivanje pojma projekata od posebnog značaja. Kako osim Fiat-a do sada nije bilo kompanija spremnih da ulože više od 200 miliona evra i zaposle najmanje 1.000 radnika, a kojima bi država finansirala do 1/4 investicije, uvedena je nova kategorija ulaganja. Za projekte iz svih sektora, kod kojih donje granice iznose 50 miliona evra i 300 zaposlenih, državna podrška se kreće do 1/5 vrednosti investicije.
Ipak, kao najinteresantniji aspekt novog modela subvencija pojavljuje se njegova regionalna komponenta. Ispostavilo se da je primena ovog programa po prvi put pokrenula glasnije reakcije tek nakon što je Vladinom Uredbom iz 2010. godine eksplicitno navedeno četrdeset devastiranih područja i četiri područja od posebnog državnog interesa koja mogu da dobiju znatno veću pomoć za investicione projekte. Do prošle godine, nivo razvijenosti opština i gradova meren je u okviru Uredbe isključivo zvaničnom stopom nezaposlenosti, a ona nije imala uticaja na iznos subvencija po zaposlenom radniku, već samo na minimalnu vrednost ulaganja, po principu: viša stopa nezaposlenosti, niži cenzus za ulaganja i obrnuto. Zbog toga nije ni bilo mnogo prostora da se subvencije upotrebljavaju kao „šargarepa“ koja će potencijalnog investitora usmeriti u jedan grad umesto u drugi, a izbor lokacija je uglavnom zavisio od faktora, kao što su raspoloživost građevinskog zemljišta i komunalne infrastrukture, geografski položaj, broj i kvalifikaciona struktura zaposlenih i nezaposlenih ili efikasnost rada lokalne administracije. Međutim, od pre nekoliko meseci, investitori u pomenutim područjima mogu da računaju na neuporedivo jaču finansijsku injekciju od države. Ako se odluče da pokrenu projekat u nekoj od devastiranih opština ili u jednom od gradova od posebnog interesa, postoji mogućnost da po zaposlenom dobiju od 4.000-10.000 evra, dok je za kompanije iz automobilske, elektronske i IT industrije koje ulažu u Kraljevu, Nišu, Novom Pazaru i Zaječaru rezervisano najmanje 5.000, a najviše 10.000 evra. Tu se, inače, ne računaju dodatni podsticaji, poput refundiranja troškova za prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju radnika, koji, kao u slučaju Zaječara, mogu da dignu subvencije i na više od 10.000 evra. Za razliku od njih, u ostalim delovima zemlje, pomoć je ograničena na iznos od 2.000 do 5.000 evra u proizvodnji, odnosno do 10.000 kad je reč o uslugama, kakve predstavljaju regionalne centrale kompanija, logistički i distributivni centri i slični projekti.
Na spisak devastiranih područja teško da bi mogla da se uputi ozbiljnija primedba; u ovu grupu upale su opštine sa stepenom razvijenosti ispod 50% državnog proseka i niko ne može da ospori da su Kuršumlija, Merošina ili Trgovište, na primer, devastirani u svakom smislu. Naravno, i u ovom slučaju verovatno će biti nezadovoljnih tamo gde su zbog razlike od nekoliko stotina dinara ostali izvan ove kategorije, ali granica je negde morala da bude povučena. Niko razuman se, isto tako, neće buniti u Beogradu ili Novom Sadu zato što neka kompanija u Žabarima ili Plandištu dobija duplo više novca nego kod njih. Kod područja od posebnog interesa situacija je, međutim, složenija i ima mnogo veze sa sledećom bitnom karakteristikom subvencija – definisanjem i tumačenjem kriterijuma za raspodelu novca.
4. Precizno određivanje i dosledno tumačenje kriterijuma za dodelu novca ključni su za kredibilitet modela
Kao i uvek kada se radi o trošenju novca poreskih obveznika, glavno pitanje glasi: da li su budžetska sredstva pravično raspodeljena? Stručna i šira javnost imaju pravo da znaju ko sve dobija novac, pod kakvim uslovima i u kom iznosu. Ovde se postavljaju dva pitanja: 1) kako su definisani uslovi za dodelu subvencija? i 2) na koji način se ti uslovi tumače u pojedinačnim slučajevima?
Uredba iz 2010. na više mesta nije dovoljno precizna u svojim odredbama. Recimo, nije jasno kako su konkretno Kraljevo, Niš, Novi Pazar i Zaječar izabrani za područja od posebnog interesa. U tekstu Uredbe stoji da su u pitanju „gradovi koji predstavljaju velike industrijske centre i čiji ubrzan privredni razvoj ima poseban značaj za Republiku Srbiju, posebno u cilju ravnomernog regionalnog razvoja i smanjenja stope nezaposlenosti“. U kontekstu aktuelne polemike oko Gorenja, nema sumnje da je Zaječar nekada bio industrijski centar i da, uz Bor, ima ključni značaj za razvoj istočne Srbije, ali zar ne važi isto za Valjevo ili Loznicu u zapadnoj Srbiji, pa i za Kruševac u centralnoj? Naravno da novca u budžetu, kao ni novih investitora, nema dovoljno za apetite svih industrijski ruiniranih gradova, ali razumna pitanja u vezi sa kriterijumima za pravljenje spiska ovih područja zaslužuju odgovor.
Još jedan problematičan deo Uredbe odnosi se na kriterijume koje zainteresovane kompanije treba da ispune da bi dobile novac. Tu se navodi ukupno 10 kriterijuma, bez navođenja podkriterijuma i načina bodovanja projekata prema stepenu ispunjenosti svakog od njih. Interesantno je da su raniji propisi koji su regulisali subvencije bili vrlo detaljni u tom delu, pa su predviđali veliki broj podkriterijuma, kao i sistem ocenjivanja projekata, tako da je visina subvencija bila određena brojem bodova na skali. Ako te skale sada nema, znatiželjni bi mogli da se upitaju na osnovu čega se odlučuje koliko će ko novca da dobije.
Uprskos masovnoj primeni raznih modela subvencija u svetu, pravi je apsurd da i dalje nema definitivnog odgovora na glavno pitanje: da li se one, zapravo, isplate i kakvi su neto efekti ovakve politike? U ekonomiji bi svaka odluka, a pogotovo ona koja podrazumeva izdvajanje značajnih iznosa budžetskog novca, morala da bude predmet detaljne cost-benefit analize. Zbog svoje kompleksnosti, ova tema zahteva mnogo prostora i posebnu analizu.
Članak je originalno objavljen u časopisu Agenda, u izdanju PALGO Centra.
Peščanik.net, 28.02.2011.
Srodni link: Dragan Pejčić – Subvencionisanje investicija (2)
________________
- Incentive Bidding for Mobile Investment: Economic Consequences and Potential Responses, Andrew Charlton, 2003
- Germany Trade and Invest: www.gtai.com
- Slovak Investment and Trade Development Agency: www.sario.sk
- Attracting FDI to Transition Countries, Fergus Cass, 2007
- Uredba o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija, Službeni glasnik RS, br. 34/2010 i 41/2010