Subvencije – da, ali…

Kada se slavodobitno negde objavi da je za subvencije privatnim investitorima odvojeno X evra budžetskog novca (domaćeg, evropskog ili nekog drugog, manje je važno), a da je ta pomoć dovela do toga da bude privučeno 10X evra ulaganja, da bude zaposleno Y novih radnika i da se kroz nove poslove u isti taj budžet vrati Z novca, ko bi mogao da pomisli da ovo nije spasonosna ekonomska formula za koju bi njen autor morao da dobije najmanje Nobelovu nagradu za ekonomiju, a zašto da ne i medalju zaslužnog građanina, pa i spomenik na glavnom trgu u prestonici? Računajući na poslovičnu nesposobnost ekonomski nepismene, ali i dela one pismene, javnosti da, pod baražnom vatrom ogromnog broja vesti i informacija kojom je zasipaju svakog sata, učini napor i kritički razmisli o motivima i efektima ekonomskih poteza, političari na svim nivoima širom sveta jednostavno obožavaju da se hvale čudesnim rezultatima subvencija. Ako im ankete pokažu da je biračko telo najviše zainteresovano za „trivijalne“ teme, poput životnog standarda, novih radnih mesta ili privrednog razvoja, umesto često patetičnih nacionalnih pitanja, onda su solidne šanse da im ovakva samopromocija donese nešto famoznih političkih poena.

Istina, nije da ponekad u tome nisu i u pravu.

Čuven je primer američkog Intela i njegove odluke iz 1996. godine da svoju novu fabriku poluprovodnika, vrednu 300 miliona dolara, gradi u Kostariki. U to vreme, država čiji je BDP bio tri puta manji od Intelovog godišnjeg prihoda, morala je da se takmiči za projekat sa više od deset drugih zemalja, uključujući i mnogo veće i moćnije ekonomije Argentine, Brazila i Kine. Ciljani pristup američkom softverskom gigantu, kao potencijalnom investitoru, započet je pune tri godine pre konačne odluke, a da bi Kostarika bila definitivno izabrana, država je, osim što je ponudila brojne olakšice za poslovanje u slobodnim zonama, uložila ogromna sredstva u poboljšanje distribucije električne energije, izgradnju novog teretnog terminala na međunarodnom aerodromu, izmenu nastavnih programa u srednjim školama i uvođenje novih dvojezičnih kurseva na engleskom i španskom. Za ovaj projekat zauzela se kompletna kostarikanska vlada koja američkoj kompaniji nije dala nikakve specifične subvencije, ali je delovala vrlo kooperativno, profesionalno i transparentno, predvođena nekim od ključnih ministara koji su bili na čelu projektnog tima.[1]

Poenta ove priče je sledeća – bez ovako uspešnog pristupa vlade, top menadžment Intela bi izabrao neku drugu lokaciju. A, kada se sabere koliko je latinoameričku državu koštao ovaj poduhvat i šta je dobila zauzvrat do danas, bilans bi sigurno bio u velikom plusu.


Subvencije mogu imati veliki uticaj na privlačenje investicija od strateškog značaja…

I mi u Srbiji imamo svoj Intel – zajedničko ulaganje države i Fijata. Iako se razlikuju po vrednosti projekata i tipu investicije, ova dva posla imaju više zajedničkih elemenata: male i slabo izvozno-orijentisane privrede, nizak nivo tehnološkog razvoja, projekti iz proizvodnih sektora visokih tehnologija, skoro 100 odsto namenjeni izvozu i snažna državna podrška upakovana u „ponudu koje se ne odbija“. Rezultat posla sa Fijatom, prema najnovijim informacijama, trebalo bi da bude izvoz od 500 miliona evra u 2012. i 1,3 milijarde evra u 2013, sa proizvodnjom koja angažuje tačno 2433 radnika u sklapanju novih modela i oko 7000-8000 u pogonima Fijatovih dobavljača.[2] U potencijalno pozitivne efekte sada već trogodišnjeg projekta koji se završava hepiendom, mogli bi da se ubroje i fiskalni prihodi od PDV-a i doprinosa za zaposlene, takozvani spillover uticaj kroz aktiviranje drugih proizvodnih i uslužnih sektora vezanih za ovu investiciju, pa, na kraju krajeva, i podizanje stepena poverenja koje druge multinacionalne kompanije imaju prema mogućnosti da prošire svoj biznis na jednu, iz njihove vizure, nepoznatu, malu i rizičnu zemlju.

Fijat je vrlo specifičan i komplikovan primer upotrebe subvencija i jedini slučaj primene podsticaja za tzv. ulaganja od posebnog značaja, veća od 200 miliona evra sa preko 1000 zaposlenih, kojima država pokriva do ¼ vrednosti investicije. Ključni aspekt celog projekta jeste, međutim, nešto što ni Serđo Markione ni naši ministri nikada nisu otvoreno rekli, ali se može pretpostaviti sa velikom verovatnoćom – Kragujevac ne bi video Fijat, a naša auto industrija bi već morala da okonča svoju agoniju da nije bilo državne pomoći bez presedana. Štaviše, možda danas ne bismo svi kukali kako nam je industrija propala i kako ovde ne proizvodimo ništa da je bilo više pameti i novca da se, kroz ovaj ili neki sličan model, na vreme revitalizuju delovi nekada velikih sistema.

Osim ovog kapitalnog ulova, na državnu udicu subvencija upecalo se do sada još mnogo manjih riba. Za nešto više od četiri i po godine primene ovog programa, u dvanaest krugova dodele pomoći, bilo ih je tačno 151, a sa sobom donose 692,6 miliona evra planiranih investicija i skoro 23.000 novih radnih mesta, za šta je iz budžeta odobreno 84,7 miliona evra.[3]

Brojke deluju zaista impresivno. Ako oduzmemo odobrene subvencije od najavljenih investicija, pa još kada na tu razliku dodamo poreske prihode i indirektne efekte ovih projekata, dobijamo fantastičan rezultat. Ko bi onda mogao da ima bilo kakvu primedbu na ovu čarobnu meru ekonomske politike, osim zlonamernih političkih protivnika njenih autora? Jedini problem sa ovom matematikom je taj što je isuviše pojednostavljena.


…ali se često dodeljuju i kompanijama kojima objektivno nisu potrebne

Pre svega, u novoj formuli moraju da se nađu uporedive kategorije. Ako subvencije predstavljaju rashod državnog budžeta, onda i na strani potencijalnih koristi od subvencionisanja treba da budu samo prihodi budžeta, državnog i lokalnog – dakle, prilivi od naplate poreza, doprinosa i raznih naknada i taksi. Drugim rečima, iz formule u levoj koloni tabele ispadaju vrednost investicija i efekti na razvoj povezanih sektora, osim dodatnih poreskih priliva od povećanih aktivnosti u onim delovima privrede koji su direktno vezani za subvencionisane projekte.

Izračunavanje koristi u cost-benefit analizi subvencija na prvi pogled deluje krajnje jednostavno. Dovoljno je uzeti neki period posmatranja fiskalnih prihoda, recimo 10 godina, i napraviti procenu naplate svih poreza i doprinosa od subvencionisanih kompanija za to vreme. S tim u vezi, značajan je multiplikativni efekat investicija koji su naše lokalne samouprave od nedavno počele da prate, a sastoji se, ukratko, u merenju koliko 1 evro ulaganja donese lokalnom budžetu kroz povećanu naplatu gradskih prihoda, poput naknade za zakup, uređenje, i korišćenje građevinskog zemljišta ili poreza na imovinu. Međutim, ako se u kalkulaciju uključe i oportunitetni troškovi,[4] što bi bio ispravan teorijski pristup, onda analiza postaje znatno složenija. Recimo, šta bi bilo da je država, umesto što je 85 miliona evra dala za subvencije, taj novac uložila u reformu poslovnih propisa i administracije ili u kampanju brendiranja zemlje, kao lokacije za međunarodne investitore? Možda bi u ovom scenariju ona uspela da privuče više investicija, pa bi i budžetski prihodi bili veći nego u slučaju davanja subvencija, a možda i ne bi. Ovo je pitanje slobodne procene, ali ako se vratimo na ranije pominjane faktore izbora lokacije za investicione projekte, gde su poreski i finansijski podsticaji rangirani na samom dnu, logična je pretpostavka da bi ulaganje u poboljšanje drugih, važnijih faktora donelo i bolje rezultate, bar na srednji i dugi rok.

Kalkulacija tek postaje komplikovana kada se pređe na troškovne elemente. Ukupno izdvajanje novca iz budžeta za subvencije izgleda kao jedini trošak, ali problem, zapravo, treba posmatrati na sledeći način – koliko bi investitora kojima je pomoć odobrena započelo svoje projekte ovde i bez subvencija? U idealnom slučaju, vlada bi trebalo tačno da zna za koliko je realizacija projekta kod nas skuplja za neku kompaniju nego na konkurentskim lokacijama i da joj onda ponudi upravo onaj iznos subvencija koji je dovoljan da kompenzuje tu razliku i učini nas najpovoljnjim izborom za investitora. Međutim, u praksi, retko koji investitor će biti spreman da otkrije tu informaciju (štaviše, često u procesu odlučivanja nisu poznate ne samo troškovne stavke, nego čak ni druge lokacije koje se nalaze u igri), posebno ako je svestan da će novac svakako i dobiti na kraju. Po teoriji verovatnoće, od 56 subvencionisanih projekata, čiji investitori dolaze iz inostranstva, neki bi sigurno bili realizovani bez pomoći države, a u nekim slučajevima, kada su subvencije bile presudan faktor u odlučivanju, ta pomoć je bila veća od potreba investitora. Upravo su ova dva elementa: 1) subvencije koje su nepotrebno odobrene i 2) višak pomoći iznad potreba investitora, ključna u analizi troškova subvencionisanja.

Ako se pretpostavi da, sa aspekta budžeta, direktne subvencije imaju isti efekat kao i poreske olakšice, pri čemu jedne uvećavaju rashode, a druge umanjuju prihode, onda bi ispravan pristup kalkulaciji troškova obuhvatio sledeće parametre: t – poreska stopa (recimo, na profit kompanija), P – neto profit od ulaganja, R – procenat investitora kojima su subvencije nepotrebno dodeljene, N – broj godina u kojima važi oslobađanje od plaćanja poreza i I – ukupna vrednost stranih investicija. Na bazi ovih veličina, ukupan iznos poreza kojeg se država odrekla bez potrebe dobija se kao proizvod: R x I x P x t x N.

S druge strane, vrednost stranih investicija koje su privučene zahvaljujući subvencijama, tzv. inkrementalnih investicija, bila bi: (1 – R) x I. Konačno, odnos između nepotrebno nenaplaćenih poreza (odnosno, isplaćenih subvencija) i investicija privučenih zahvaljujući subvencijama dobija se kao:

R x I x P x t x N / (1 – R) x I, tj. R x (P x t x N) / 1 – R[5]

Na primeru subvencija, formula bi bila malo modifikovana, pa bi se, umesto proizvoda P x t x N koji daje nenaplaćeni porez, pojavila samo veličina S koja označava odobrene ili isplaćene subvencije. Naravno, što je u ovoj formuli R veće, to je i količnik subvencija u odnosu na inkrementalne investicije veći i obrnuto.

U praksi su stvarni troškovi subvencionisanja i veći i to za pomenutu razliku između iznosa sredstava koja su dodeljena investitorima, a presudno su uticala na njihove odluke o ulaganju, i objektivno potrebnih subvencija u takvim slučajevima. Drugim rečima, ako bi projekat kod nas bio skuplji nego u drugim zemljama (recimo, zbog većih troškova finansiranja iz komercijalnih kredita) za 0,5x, a država odobri investitoru bespovratnu pomoć od 1x, onda je tačno polovina subvencija, takođe, nepotreban izdatak državnog budžeta.

Sa ovako izloženom metodologijom obračuna efekata subvencija, postaje jasnije zašto je posao sa Fijatom za državu povoljan, ili bar ima izgleda da bude povoljan, prema onome što se sada zna, odnosno zbog čega ima smisla preispitati dosadašnju politiku subvencionisanja manjih projekata. Uz sve rezerve zbog nedostatka insajderskih informacija, moguće je da je izdašna državna pomoć u ovom slučaju bila opravdana i, štaviše, da je, tokom dugih pregovora, definisan iznos subvencija koji je zadovoljio interese i jedne i druge strane. Dakle, ovde je u analizi isplativosti dovoljno uzeti celokupnu direktnu i indirektnu pomoć države, na jednoj strani, i procenjene fiskalne prihode na drugoj.


Subvencije ima smisla zadržati, ali u ograničenom periodu i pod promenjenim uslovima

Da li to znači da praksa dodeljivanja bespovratne pomoći treba da bude svedena samo na pojedinačne slučajeve, od strateškog privrednog značaja, kada država ad hoc odlučuje o tome koga i koliko treba da subvencioniše? Izgleda da se ovakvo rešenje pojavljuje kao jedino opravdano, jer, teoretski, eliminiše poklanjanje novca poreskih obveznika privatnim kompanijama. Međutim, iskustva drugih zemalja (recimo, posebna Uredba o dodeljivanju subvencija izabranim projektima u Indoneziji ’90-ih godina ili slična politika u nizu američkih saveznih država) pokazala su da ovaj pristup nije funkcionalan, jer, takođe, dovodi do nepotrebnog finansiranja privatnih projekata iz državne kase. Razlozi su sasvim jasni – bilo kakva arbitrarnost i netransparentnost u pregovorima predstavnicima države nudi idealnu prilku za dilove „ispod stola“, a top menadžerima kompanija mogućnost da, kroz direktne pogodbe, iznude pomoć koja im, možda, uopšte nije neophodna ili je, u boljem slučaju za državu, znatno veća od realnih potreba.

S druge strane, pravno uređivanje postupka i kriterijuma dodele novca neizbežno daje isti tretman svim potencijalnim investitorima i stvara problem neopravdane isplate subvencija. Očigledno je da savršen pristup ne postoji i da se, zbog toga, logično pojavljuju dva potencijalna rešenja: 1) potpuno ukidanje subvencija i 2) formulisanje prelazne, treće opcije za subvencionisanje kojom bi bili delimično neutralisani nedostaci prva dva pristupa.

Ako bi se uzeli u obzir ukupni rizici ovog oblika državne podrške investicionim projektima, kao i empirijski podaci o relativno slabom uticaju podsticaja na proces donošenja odluka o izboru lokacija, prestanak svakog subvencionisanja nametnuo bi se kao optimalno rešenje. Međutim, sa izvlačenjem ovakvog zaključka treba biti oprezan; nesporna činjenica da poreski i finansijski podsticaji generalno ne predstavljaju značajan faktor u privlačenju investicija ne znači da oni ne utiču na odluke određenih kompanija i to u nekim situacijama. Prema ranijim istraživanjima, podsticaji igraju važniju ulogu u kasnijim fazama odlučivanja o izboru investicione lokacije, kada se neka kompanija već opredeli za ulaganje u okviru jednog regiona i onda treba da izvrši procenu pojedinih zemalja i gradova u tom regionu. Takođe, literatura nudi dokaze o tome da poreske olakšice imaju veći uticaj na izvozno-orijentisane kompanije nego na one koje posluju isključivo na domaćem tržištu.[6] Konačno, nije zanemarljiv ni rastući pritisak konkurencije u privlačenju projekata, pri čemu ako veći broj zemalja imaju slične karakteristike poslovnog okruženja, razlike u visini poreskih stopa ili subvencija mogu bitno da opredele izbor lokacije.

Po karakteristikama svog poslovnog okruženja i politike promocije investicija, Srbija se potpuno uklapa u ovaj profil. Mi smo deo šireg regiona Jugoistočne Evrope, kojeg međunarodni investitori percipiraju kao celinu, u mnogim elementima smo slični susednim zemljama i privlačenje proizvodnih projekata, pretežno namenjenih izvozu, postavili smo kao jedan od prioriteta ekonomske politike. Konačno, sviđalo se to nama ili ne, svoju nacionalnu konkurentnost trenutno zasnivamo na relativno niskim troškovima poslovanja, u šta, praktično, spadaju i subvencije, tako da se značajan broj stranih kompanija opredeljuje za ulaganje kod nas upravo inspirisan troškovnim motivima. Naravno da bi bilo bolje, i za domaća preduzeća, kada bismo, umesto subvencija, mogli kao svoje prednosti da ponudimo efikasnu administraciju, stabilniji makroekonomski ambijent ili modernu infrastrukturu, ali ispunjavanje ovih ciljeva traži vreme i suštinske reforme, a dotle smo prinuđeni da koristimo ono što imamo na raspolaganju. Ako bismo i odlučili da jednostrano odbacimo subvencije, bez šireg dogovora, recimo, sa zemljama regiona, izvesno je da naši susedi ne bi postupili na isti način i da bismo neko vreme zbog toga bili na gubitku.

Kao najbolja varijanta pojavljuje se, dakle, nastavak subvencionisanja, ali pod određenim uslovima: 1) da budu striktno pravno regulisane, što podrazumeva precizno definisanje kriterijuma za ocenjivanje projekata i dodelu novca, kao i za određivanje prioritetnih gradova i opština; 2) da se izvrši ponderisanje kriterijuma, tako da se više subvencionišu projekti u privrednim granama od strateškog značaja koji su izvozno-orijentisani i u većoj meri angažuju lokalne dobavljače; 3) da se dodeljivanje subvencija ograniči na određeni vremenski period, tokom kojeg će biti sprovedene neophodne reforme poslovnog okruženja i 4) da se ozbiljno razmotri uvođenje modela u kojem bi država, kroz dodelu subvencija, istovremeno sticala udeo u vlasništvu i dobiti kompanija-korisnica.

Ako prihvatimo nedostatke privrednog ambijenta i veliku zavisnost od stranih investicija kao našu realnost, onda se čini da bi potpuno napuštanje prakse subvencionisanja, za šta se zalaže nemali deo akademske javnosti, donelo više štete nego koristi, posebno u periodu inače slabog ekonomskog rasta. Ni ovakvim, kompromisnim pristupom ne bi bilo izbegnuto poklanjanje novca poreskih obveznika nekim kompanijama, ali bi gubici za državu, svakako, bili umanjeni, a subvencije bi bile više stavljene u funkciju realizacije strategije privlačenja investicija i privrednog razvoja uopšte.

 
Članak je originalno objavljen u časopisu Agenda, u izdanju PALGO Centra

Peščanik.net, 30.04.2011.

Srodni link:

———–    

  1. The Impact of Intel in Costa Rica, World Bank Group, Multilateral Investment Guarantee Agency, 2006
  2.  Izvozićemo i auto-delove za Fijat, Politika, 24. mart 2011.
  3. Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza
  4.  Prilikom odlučivanja o upotrebi resursa u alternativnim opcijama, oportunitetni trošak predstavlja ukupnu novčanu vrednost koja bi mogla da bude dobijena od neke alternative koje smo se odrekli u korist izabrane opcije.
  5. Using Tax Incentives to Compete for Foreign Investment, Louis T. Wells, Jr., Nancy J. Allen, Jacques Morisset, Neda Pirnia, 2001
  6.  Istraživanja koja su sproveli Forsajt (1972.), Rojber (1975.) i Gujzinger i ostali (1985.).