…ili o obaveznim uputstvima za nepostupanje
Izlaganje na godišnjoj konferenciji Udruženja tužilaca „Šta možemo da očekujemo od novih tužilačkih zakona?“ održanoj u Beogradu 4. novembra 2022.
I Udruženje tužilaca Srbije i CEPRIS, čiji sam član, su davno pre iniciranja promena Ustava upozoravali da se najvažnije strateške promene u organizaciji tužilaštava u Srbiji tiču normativnog i efektivnog osnaživanja tužilačke samostalnosti, što je istovremeno značilo i napuštanje nasleđenog sovjetskog modela prokurature. Istovremeno, GONGO Udruženje sudija i tužilaca (UST) je grčevito branilo takav model, pa je, recimo, nakon javnog slušanja o izmenama Ustava u Narodnoj skupštini saopštilo da „predložena reforma tužilaštva nije nužna, iz razloga što izaziva bezbednosne rizike u trenutku kada se Srbija suočava sa ozbiljnom borbom protiv organizovanog kriminala“. To, međutim, nije sprečilo predsednika te organizacije da par nedelja kasnije poruči građanima da „treba da izađu u što većem broju na referendum… i podrže Akt o promeni Ustava“, jer ona, između ostalog, donosi „veću samostalnost javnih tužilaca, ali i veću ličnu odgovornost za svaki predmet u kom postupaju.“
Sada, kada je potrebno usvojiti set javnotužilačkih zakona, koji treba da operacionalizuju usvojena ustavnopravna rešenja, predsednik pomenute organizacije, koji je u međuvremenu avanzovao na mesto Višeg javnog tužioca, u intervjuu s početka oktobra iznosi brojne zamerke na radne verzije nacrta zakona o javnim tužilaštvima. Čini se da su u fokusu njegove kritike upravo ona rešenja koja potkopavaju monolitni odnos javnotužilačke hijerarhije. Između ostalog, poručio je „da treba brisati predloženo rešenje prema kojem je onemogućeno upućivanje javnih tužilaca iz nižih u viša javna tužilaštva, odnosno tužilaštvo posebne nadležnosti“; usprotivio se ograničenju mandata glavnih javnih tužilaca, posebno naglašavajući da je „nelogična… odredba koja ne dozvoljava jednoj grupi tužilaca ponovni izbor ukoliko su izabrani za javne tužioce posle stupanja na snagu Akta o promeni Ustava (30.11.2021)“; naposletku, na pitanje šta je sporno kod rešenja koje se odnosi na prigovor na obavezno uputstvo neposredno višeg javnog tužioca, on odgovara da UST smatra da predloženo zakonsko rešenje ne oslikava verno evropske standarde u ovoj oblasti, te da je usmereno na dalju razgradnju hijerarhije javnog tužilaštva.
U pokušaju da se odgovori na pitanje šta princip hijerarhije, generalno, čini poželjnim, valja preduzeti kratku jezičko-filozofsku analizu pojma hijerarhije. U jednom eseju na tu temu, Auerel Kolnai, najpre, primećuje da „sa vrlo iznijansiranim razlikama, svi (evropski) jezici koriste izraze kao što su ’viši’ ili ’niži’, ’visoki’, ’višeg nivoa’ itd. u identičnom smislu“. Otuda je „pozivanje na vertikalnost čvrsto, stabilno i neumitno ugrađeno u samu našu misao“.1 Iako Kolnai nalazi 6 mogućih značenja pozivanja na vertikalnost, on primećuje da se „klasični lokus hijerarhije, koji bi neki zaista bez oklevanja smatrali primarnim izvorom koncepta, tiče društvene superordinacije i subordinacije: korelacije između komande, vođstva, vlade… s jedne strane, i poslušnosti i služenja vlasti, s druge strane“.2 Kolnai se, međutim, pita „zašto mi tako samorazumljivo, uglavnom nesvesni da uopšte koristimo metaforu, označavamo komandne položaje kao ’visoke’ ili ’superiorne’, a položaje poslušnosti ili instrumentalne (službe) kao ’niže’ ili ’inferiorne’?“ Njegov odgovor je da je „društvena hijerarhija komandovanja i poslušnosti, ili neformalnije rečeno, vođstvo i sledbeništvo, izgleda povezana sa kontrastom između mentalnog (voljnog) usmerenja i instrumentalnog (apsolutno ili relativno fizičkog) izvršenja: ona dočarava vekovnu analogiju odnosa između glave i udova“.3 Nije, međutim, samorazumljivo kako se u ovom odnosu doživljava „glava“, tj. onaj koji se nalazi na čelu hijerarhije – da li u monarhijskom ključu, kao neko nedodirljiv, u odnosu na koga se trajno određuju sva niže pozicionirana mesta; ili pre u meritokratskom ključu, kao u načelu otvorena pozicija na koju se zbog zasluga, znanja i kompetencija svako može uspeti.4
Mi živimo u vremenu prožetom ideologijom egalitarizma. To, ipak, ne znači da je „pozivanje na vertikalnost“ iščezlo. Štaviše, prema jednoj kognitivno-psihološkoj studiji, učesnici u eksperimentalnom istraživanju su brže pamtili apstraktni dijagram koji predstavlja hijerarhiju nego onaj koji predstavlja jednakost, a brža obrada navela je učesnike da preferiraju dijagram hijerarhije. Pomenuta studija je takođe pokazala da kada je teško naučiti društvene odnose, povećava se preferencija ljudi prema hijerarhiji. Uzeti zajedno, ovi rezultati sugerišu jedan razlog zašto bi ljudi mogli da vole hijerarhije – one se lakše mentalno procesuiraju.5
Zašto je, međutim, hijerarhija poželjna? Vang Pej, koautor skorašnje studije Just Hierarchy,6 tvrdi da je to zbog njene efikasnosti – „Efikasnost hijerarhije može pomoći da se objasni zašto nam se one sviđaju na nesvesnom nivou… Bez obzira na negativna osećanja prema hijerarhiji na nivou diskursa, čini se da nas efikasnost hijerarhije u našoj evolucionoj istoriji i praktičnom iskustvu često podstiče da je zavolimo“. Ali, dodaje on, „efikasnost sama po sebi nije moralno opravdana. Zavisi od ciljeva koji se žele. Nacisti su izgradili super efikasne koncentracione logore, ali su oni korišćeni u čudovišne svrhe“.7 Dakle, samo moralno opravdan cilj efikasnog delanja može opravdati i hijerarhiju kao organizaciono načelo.
Oni kojima su u Srbiji puna usta hijerarhije stalno naglašavaju da je to princip rada javnih tužilaštava u celoj Evropi. I u tome su apsolutno u pravu. Čak i oni, poput mene, koji se zalažu za to da samostalnost tužioca mora biti što je moguće više upodobljena nezavisnosti sudije, spremno će primetiti da se „sadržaj nezavisnosti tužilaštava razlikuje od nezavisnosti pravosuđa jer su ona, po opštem pravilu, hijerarhijske institucije koje odgovaraju pretpostavljenima“.8 Na kraju krajeva, hijerarhiju prepoznaje i srpski ustavotvorac u čl. 155, st. 7, kada kaže da „Vrhovni javni tužilac i glavni javni tužilac u rukovođenju javnim tužilaštvima imaju hijerarhijska ovlašćenja“ u odnosu na postupanje nižih tužilaca.
Na ovom mestu se napred navedena analizu opšteg pojma hijerarhije mora dovesti u vezu sa specifičnim ciljevima javnotužilačkog delanja. Oni su sadržani u ustavnim definicijama javnog tužilaštva kao državnog organa (čl. 155, st. 1 Ustava), kao i obaveznog uputstva, koje predstavlja jedan od operativnih instrumenata javnotužilačke hijerarhije. Čl. 157 kaže da „Vrhovni javni tužilac izdaje opšta obavezna uputstva za postupanje svih glavnih javnih tužilaca radi postizanja zakonitosti, delotvornosti i jednoobraznosti u postupanju“, dok „neposredno viši glavni javni tužilac može izdati nižem glavnom javnom tužiocu obavezno uputstvo za postupanje u pojedinom predmetu ako postoji sumnja u efikasnost ili zakonitost njegovog postupanja“. Jasno je, dakle, da je hijerarhija u javnotužilačkom delanju u funkciji njenog ustavnog cilja: gonjenja učionica krivičnih i drugih kažnjivih dela i zaštite javnog interesa. Nadležnost za izdavanje obaveznih uputstava je ustanovljena zarad još konkretnijih ciljeva: postizanja zakonitosti, delotvornosti i jednoobraznosti u postupanju, odnosno zarad sprečavanja neefikasnog ili nezakonitog postupanja. Iz perspektive zahteva za valjano uređenom, pravnom državom, svi navedeni ciljevi javnotužilačkog delanja su moralno opravdani i poželjni. Budući takvi, oni opravdavaju i hijerarhiju kao organizaciono načelo javnog tužilaštva, jer ona, pak, omogućava efikasno javnotužilačko delanje.
Šta se, međutim, dešava ako postupanje javnog tužilaštva nije usmereno na ustavom proklamovane, moralno opravdane ciljeve? Šta ako se stvara uverenje da ono ne dela u skladu sa zakonom proklamovanim načelima vršenja javnotužilačke funkcije, a to je „da stručno, savesno, nepristrasno, pravično i bez nepotrebnog odlaganja vrši svoju funkciju“ (čl. 10a Zakona o javnom tužilaštvu)? Taj utisak se u javnosti stiče prvenstveno u vezi sa odnosom tužilaštva prema onim slučajevima u kojima su potencijalno involvirani nosioci političke vlasti u Srbiji.
Poslednji slučaj takve vrste je potpuno ignorisanje navoda koje na suđenju iznosi Veljko Belivuk u vezi sa rušenjem Savamale. Tim povodom su slična saopštenja izdali i Prvo osnovno tužilaštvo i Više tužilaštvo. U ovom potonjem se kaže: „Više javno tužilaštvo u Beogradu podseća medije i javnost da optuženi prema Zakoniku o krivičnom postupku ima, između ostalog, pravo da slobodno iznese svoju odbranu i da se izjasni o svim činjenicama i dokazima koji ga terete, kao i da iznosi činjenice i dokaze u svoju korist, pri čemu nije u obavezi da govori istinu. Imajući u vidu napred navedeno, odbrana okrivljenog Belivuka, kao i bilo kog drugog okrivljenog, ne povlači automatski reakcije državnih organa, naročito ukoliko se radi o optužbama koje nisu potkrepljene materijalnim dokazima, odnosno koje okrivljeni može da iznosi bez ikakvih ograničenja, a sve u sklopu strategije odbrane i procesne pozicije u kojoj se okrivljeni nalazi“.
Uporedimo ove reči sa izjavom portparolke Višeg tužilaštva, u slučaju proveravanja navoda koje je protiv tadašnjeg predsednika opštine Stari grad Marka Bastaća izneo njegov kum, optužujući ga za zloupotrebe u vezi sa nelegalnom gradnjom: „Mi proveravamo ono što je neko izneo u javnost. To je sistem rada javnog tužilaštva kome su ti navodi orijentir za dalje postupanje. Prikupljamo podatke, činjenice i dokaze da bismo proverili istinitost tih tvrdnji“. Da se pomenuti „sistem rada“ selektivno primenjuje pokazuje i to što tužilaštvo, otprilike u isto to vreme, nije proveravalo navode Aleksandra Obradovića iz „Krušika“, koji je tvrdio da je otac ministra Stefanovića bio umešan u trgovinu oružjem.
Ilustrativan je i primer Osnovnog javnog tužilaštva u Nišu, koje je reagovalo na medijske izveštaje da na snimku saobraćajne nesreće na naplatnoj rampi Doljevac, u kojoj je poginula Stanika Gligorijević, nedostaju dva minuta ključna za postupak, navodeći da se radi o dva minuta tokom kojih se ništa ne dešava, iako je prethodno, u odgovoru Insajderu, opisalo da je „događaj od značaja za vođenje postupka pred OJT u Nišu zabeležen baš u periodu koji na snimku nedostaje“. Iz nadležnog tužilaštva je izostala i bilo kakva reakcija na tvrdnje novinarke Jelene Zorić da je šef BIA i novi ministar policije bio u dužem vremenskom kontaktu sa prvooptuženim u slučaju Jovanjica – Predragom Koluvijom. I tako dalje…
Postavlja se pitanje – ko u javnom tužilaštvu u Srbiji okleva sa istragama najviših nosilaca vlasti, potvrđujući onu nezvaničnu poslovicu, koju se kolega Goran Ilić usudio da javno obznani, „da svaki predmet ima svoje vreme“? Nema sumnje da to mogu biti samo oni koji čine javnotužilačku „glavu“, a koji se nalaze na vrhu hijerarhijske lestvice javnog tužilaštva, zaključno sa Republičkom javnom tužiteljkom. Na takav zaključak, uostalom, posredno upućuje i ustavnopravno regulisanje instituta obaveznog uputstva. Kao što se ispravno primećuje u najnovijoj studiji CEPRIS-a Polazne osnove za usvajanje Zakona o javnom tužilaštvu, „izdavanje obaveznih uputstava ne predstavlja materie constitutionis već je to, naprotiv, jedno par excellence organizaciono pitanje i način rada u javnim tužilaštvima, koje se inače reguliše zakonom“. Povod za ustavnopravno normiranje tog pitanja „najverovatnije leži u našoj aktuelnoj društvenoj stvarnosti“. Tačnije, „stiče se utisak da je radna grupa koja je radila na izmenama Ustava bila dobro upoznata sa prilikama u javnotužilačkom sistemu, a u kome postoji sveprisutna i latentna mogućnost da se obavezna uputstva izdata usmenim ili pisanim putem mogu lako zloupotrebiti“.
Hijerarhija i njen instrument – obavezno uputstvo – nisu u Srbiji, dakle, uvek u službi efikasnog i nepristrasnog progona svih učinilaca krivičnih dela. Naprotiv, oni se koriste kao poluge za nepostupanje i zataškavanje potencijalnih krivičnih dela nosilaca vlasti. Ne mogu da se otmem utisku da je jedino u tom ključu moguće čitati najnovije povike za očuvanjem što rigidnijeg oblika tog organizacionog načela u srpskom javnom tužilaštvu. Iza njih po svoj prilici ne stoje moralno opravdani i ustavom propisani ciljevi javnotužilačkog delanja, već zalaganje za režim krivičnopravne neodgovornosti i nekažnjivosti vladajuće političke vrhuške. A takav režim je po svojoj prirodi negacija ideje pravne države. Uveren sam da najveći broj pripadnika javnotužilačke organizacije nema ni najmanju sumnju čemu od ta dva treba dati prednost.
Autor je redovni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu.
Peščanik.net, 09.11.2022.
REFORMA PRAVOSUĐA________________
- Aurel Kolnai, ‘The Concept of Hierarchy’ (1971) 46 Philosophy 177: 205.
- Ibid, 206.
- Ibid, 207.
- Kolnai, u ovom drugom slučaju, govori o „aristokratskom“ ključu. Ibid, 207-208.
- Emily M. Zitek and Larissa Z. Tiedens, ‘The Fluency of Social Hierarchy: The Ease With Which Hierarchical Relationships Are Seen, Remembered, Learned, and Liked’ (2012) 102 Journal of Personality and Social Psychology 1: 98-115.
- Daniel A. Bell and Wang Pei, Just Hierarchy: Why Social Hierarchies Matter in China and the Rest of the World (Princeton: Princeton University Press, 2020).
- Wang Pei, ‘The Case for Hierarchy’, Princeton University Press, 20.4.2020.
- Anna Fiodorova, ‘Independence of the Prosecution Service: European Approaches’ (2020) 25 Białostockie Studia Prawnicze 3: 89.