Godinu dana posle – kako reformisati reformisano pravosuđe

Danas 16. decembra 2010. godine navršava se godinu dana od prvog objavljivanja spiskova reizabranih (ili, ako se tako više voli: na opštem izboru izabranih) starih-novih sudija i tužilaca.

Brojne kontroverze i političke trzavice pratile su aktere ovog procesa. Nije jednostavno izdvojiti ključne odlučujuće činjenice koje su dovele do toga da reformski proces (započet donošenjem Ustava iz 2006. godine, potom brojnih pravosudnih organizacionih zakona, nastavljen reizborom koji je izvršio Visoki savet sudstva, prvim izborom Narodne skupštine, osporavan u javnosti, pa i u odluci Ustavnog suda, oštro kritikovan u izveštaju Evropske komisije), rezultira potpunim neuspehom, sa svih pravno relevantnih stanovišta.

Upravo danas, godinu dana posle, zaseda Venecijanska komisija sa ciljem reformisanja ove takozvane reforme.

Osnovni uzroci kraha tek započetog reformskog procesa leže u političkoj aroganciji i u teško shvatljivom neznanju koje su ispoljili bitni i u javnosti vidljivi akteri ovog procesa: Ministarstvo pravde, Visoki savet sudstva, Odbor za pravosuđe Narodne skupštine, a donekle i Ustavni sud.

Uz rizik svakog pokušaja da se bliže objasne i pokažu temelji ovog neuspeha, valja kao bitne slabe tačke izdvojiti: proizvoljno određivanje broja, stepena i nadležnosti sudova u Srbiji (tzv. mreža sudova); način određivanja potrebnog broja sudija; celokupnu proceduru i rezultate reizbora i prvog izbora sudija i najzad, najvažnije – uticaj svih ovih slabih tačaka na rašireno nepoverenje prema pravosuđu i njegovu izrazitu neefikasnost.

Mreža sudova. Svuda najveći deo tereta suđenja nose prvostepeni sudovi opšte nadležnosti. U Srbiji su to ranije bili opštinski, a danas su osnovni sudovi. Niko od aktera reforme pravosuđa nije objasnio kako je došlo do toga da se broj od 138 opštinskih sudova smanji na 34 danas postojeća osnovna suda. Na koji način je proračun o potrebnom broju sudova izvršen, da li su uzimani u obzir inače uobičajeni parametri: broj stanovnika, gustina naseljenosti, tendencija povećanja (ili smanjenja) broja sudskih postupaka, struktura sudskih pravnih stvari (parničnih, krivičnih, ostalih)? Kako i zašto se došlo do zaključka da se ukupni troškovi sudskih procedura smanjuju, ako se van sedišta suda, organizuju sudske jedinice, povezane sa putovanjem građana (stranaka u sudskim postupcima), sudija, javnih tužilaca, prevoza predmeta i drugih troškova? Da li je iko od aktera reforme sebi postavio pitanje kakav će uticaj imati smanjenje broja prvostepenih sudova na jedno od osnovnih prava građanina – prava na pristup sudu? (Pravo na pristup sudu je jedan od ključnih pojmova čl. 6 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, koja ustanovljava pravo svakog na pravično suđenje. Pravičnost suđenja je pojam koji nije definisan Konvencijom, ali iz prakse Evropskog suda za ljudska prava proizlazi da njegovo jezgro čine: pravo na pristup sudu; obaveza suda da sudi o zahtevu za koji je nadležan; poštovanje ravnopravnosti i dostojanstva stranaka u postupku i suđenje na osnovu priznatih izvora prava.) Imam dovoljno osnova da tvrdim da je proračun broja sudova vršen neznalački i od oka i da nijedan od parametara koji su pomenuti nije bio predmet ozbiljnog promišljanja aktera pravosudne reforme. Imam dovoljno osnova da tvrdim da niko od ovih aktera nimalo nije vodio računa o pravu građanina na pristup sudu. Nudim dokaze za ove tvrdnje.

Uz intervju koji je dala listu Press 26. decembra 2009. godine, ministarka pravde Snežana Malović je novinama prezentirala i sledeći akt:

Uputstvo: Kako praktično izgleda nova mreža sudova

– U novom sistemu pravosuđa jasno je definisano u kom sudu se nalazi svaki predmet posle selidbe.

– Sud u kome se predmet nalazi obavestiće građane i kao do sada upućivati im poziv za ročište. U većini gradova Srbije građani će se obraćati sudu u istoj zgradi koja je po novom sistemu osnovni sud ili sudska jedinica osnovnog suda. Najviše promena biće u Beogradu, tako da će umesto pet opštinskih sudova sada postojati Prvi i Drugi osnovni, čija će odeljenja, grupisana prema vrsti predmeta, biti na različitim lokacijama.

– Umesto Okružnog suda postojaće Viši sud, čije će sedište ostati u Palati pravde.

– Svi ostavinski postupci ubuduće će se voditi u Bulevaru Mihajla Pupina 16, zgradi Četvrtog opštinskog suda. U istoj zgradi vodiće se i svi vanparnični postupci, radni i porodični sporovi.

– Parnični sporovi iz svih opštinskih sudova biće preneti u zgradu sadašnjeg Petog opštinskog suda u Ustaničkoj ulici.

– Parnice čija je vrednost viša od 100.000 evra, utvrđenje očinstva i materinstva i postupci po Zakonu o informisanju i zaštiti autorskih prava biće u zgradi sadašnjeg Trećeg opštinskog suda u Timočkoj ulici.

– Krivični postupci iz svih opštinskih i Okružnog suda biće u Palati pravde.

– Ministarstvo pravde uskoro će oformiti kol-centar dostupan 24 časa, koji će davati sva potrebna obaveštenja građanima o novoj mreži sudova.

Pri prezentaciji ovog akta, ministarka je propustila da skrene pažnju čitateljstvu na to čemu služi uputstvo ako je u novom sistemu pravosuđa „jasno definisano u kom se sudu nalazi svaki predmet posle selidbe“, zašto je, u svoj toj jasnoći bilo neophodno osnovati call-centar i zašto uputstvo sadrži koliko-toliko precizne podatke samo za Beograd, a ne i za ostale gradove Srbije.

Nekoliko meseci kasnije ministarka ocenjuje uspešnost mreže sudova: “Prva analiza rada sudova, samo šest meseci od opšteg izbora sudija i uspostavljanja nove sudske mreže, pokazala je da je Srbiji stalo do dobrog i efikasnog sudstva“, izjavila je ministarka pravde Srbije Snežana Malović. Ona je za Politiku rekla da su uočeni nedostaci, a to je dobar osnov da se i isprave sve pojedinačne greške do kojih je neminovno došlo u tako komplikovanom zahvatu kao što je reforma pravosuđa. A, pre samo nekoliko dana, odgovarajući na pitanje poslanika Saveza vojvođanskih Mađara (SVM) da li se razmišlja o ukidanju sudskih jedinica ili da se određenom broju sudskih jedinica vrati status sudova, ministarka Malović je odgovorila da se ne slaže da ih treba ukloniti i da u ovom momentu ne vidi razloga za revidiranje sudske mreže. “Mi nismo, međutim, zatvoreni za to i spremni smo da pričamo o tome ukoliko je to u skladu sa potrebama građana”, rekla je Malović (Tanjug, 8. decembar 2010). Dakle, posle godinu dana konfuzije povodom sudske mreže, ministarka je spremna da o tome „priča“, ako je to „u skladu sa potrebama građana“. Verujem, međutim, da je ove potrebe bilo neophodno ispitati još pre tri godine. O njima „pričati“ ne vredi baš nimalo, a i arogantno je. Supotno njenom stavu, Evropska komisija u svom Izveštaju, na str 49, iznosi sledeća opažanja: „Po novom sudskom sistemu, sudovi koji su ukinuti nastavljaju da rade kao sudske jedinice u kojima se održavaju ročišta i pretresi. To znači da sudije i sudsko osoblje moraju da putuju između sudova i sudskih jedinica, što zahteva značajna sredstva i prouzrokuje brigu o bezbednosti. Nije uspostavljen jedinstveni sistem organizacije rada sedišta sudova i sudskih jedinica. Registar pravnih stvari i IT sistem za povezivanje svih sudova i sudskih jedinica koji bi omogućavao pristup spisima nije u potpunoj upotrebi.“

Broj sudija. Isto onako kako je određivan broj sudova, njihova nadležnost i struktura, bio je određen i broj sudija – neznalački, od oka i arogantno. Srbija je pre reizbora i prvog izbora sudija 2009. godine imala oko 2.400 sudija (ne računajući sudije za prekršaje). Po odluci o broju sudija u sudovima (koju je Visoki savet sudstva doneo 1. juna 2009. godine), Srbija od 1. januara 2010. godine treba da ima 1.838 sudija (ne računajući prekršajne sudije), što je za 562 manje od broja pre izbora 2009. U postupku reizbora ostalo je oko 830 sudija koji nisu ponovno izabrani. Šta je dovelo do definisanja ovih brojki – do danas nije obelodanjeno.

Postupci izbora i reizbora. Ova tema je bila privukla najviše pažnje, sa stanovišta samog zakonodavstva, ali više njegove primene. (O tome sam objavila nekoliko tekstova na sajtu Peščanika.) Budući da su akteri pravosudne reforme odlučili da ne obraćaju pažnju na reakcije javnosti – stručne i opšte, ovde će se navesti samo jedna ocena – ona koja je reformatore inspirisala na reformu reforme – iz Izveštaja Evropske komisije:

“Pravosudni sistem”

Srbija je učinila mali napredak u pravcu daljeg prilagođavanja njenog pravosudnog sistema evropskim standardima, a to je jedan od ključnih prioriteta evropskog partnerstva. Zakon o Pravosudnoj akademiji donesen je u decembru 2009. godine i Akademija je uspostavljena kao telo koje je odgovorno za stručno usavršavanje i za kontinuirani profesionalni razvoj sudija, tužilaca i sudskog osoblja. U decembru 2009. godine usvojena su nova pravila sudske organizacije i procedure. Ona uređuju unutrašnju organizaciju nove sudske mreže. Novi Zakon o sudskim veštacima donesen je u junu 2010. godine. Postupak reizbora svih sudija i tužilaca sproveden je pod rukovodstvom Ministarstva pravde u drugoj polovini 2009. godine, a deluje od januara 2010. godine. Ukupan broj sudija i tužilaca smanjen je za 20-25%. Više od 800 sudija nije reizabrano, u odnosu na raniji broja sudija i sudija za prekršaje, kojih je bilo oko 3.000. Novi sistem sudske mreže primenjuje se od januara 2010. godine. Ranijih 138 opštinskih sudova reorganizovano je u 34 osnovna suda. Pored toga postoji 26 viših sudova, 4 apelaciona suda i Vrhovni kasacioni sud. U skladu sa tim, promenjena je i organizacija tužilaštava. Oni su podeljeni na osnovne, više i apelacione tužioce. Postoje posebna odeljenja za ratne zločine i organizovani kriminal. Novi Upravni sud otpočeo je sa radom u januaru 2010. godine. U julu 2010. godine upotpunjen je sastav Ustavnog suda.

Međutim, najvažniji aspekti skorašnje reforme predstavljaju predmet posebne zabrinutosti. Proces reizbora sudija i tužilaca bio je sproveden na netransparentan način rizikujući time princip nezavisnosti pravosuđa. Tela odgovorna za ovu proceduru jesu Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, koji su radili u privremenom sastavu zanemarujući adekvatno predstavljanje profesije i stvarajući visok rizik za politički uticaj. Pored toga ni za jedno od ovih tela nisu bili imenovani svi članovi. Objektivni kriterijumi za reizbor koji su bili razrađeni u saradnji sa Venecijanskom komisijom Saveta Evrope, nisu bili primenjeni. Sudije i tužioci nisu imali mogućnost da se izjasne za vreme postupka niti su im dostavljena adekvatna obrazloženja odluka. Kandidati za prvi izbor (876 sudija i 88 zamenika tužilaca) bili su izabrani bez obavljenog razgovora ili bez primene profesionalnih kriterijuma. Ukupan broj sudija i tužilaca nije bio izračunat na pouzdan način i bio je menjan nekoliko puta posle obavljenog reizbora. Pravo na pravni lek neizabranih sudija ograničeno je na rekurs Ustavnom sudu, koji nije ovlaščen da meritorno odlučuje tako što bi izmenio (prvobitnu) odluku. Samo jedan slučaj među više od 1.500 rekursa bio je razmotren. U ovom slučaju, Ustavni sud je ukinuo prvobitnu odluku zbog proceduralnih razloga. Još uvek ni Visoki savet sudstva ni Državno veće tužilaca nisu izabrani u stalnom sastavu. Novi predsednici sudova nisu imenovani. Rokovi za ova imenovanja istekli su u julu i martu 2010. godine. Novi Zakonik o krivičnom postupku, novi Zakon o parničnom postupku i novi Zakon o izvršenju, kao i Zakon o javnom beležništvu, čije je donošenje planirano, još nisu doneseni. Veliko opterećenje tekućim sudskim postupcima ostaje i dalje predmet zabrinutosti, naročito zato što je skorašnja reforma imala negativan uticaj na ukupnu efikasnost pravosudnog sistema. Smanjenje broja sudija i tužilaca nije bilo zasnovano na ispravnoj proceni potreba. Po novom sudskom sistemu, sudovi koji su ukinuti nastavljaju da rade kao sudske jedinice u kojima se održavaju ročišta i pretresi. To znači da sudije i sudsko osoblje moraju da putuju između sudova i sudskih jedinica, što zahteva značajna sredstva i prouzrokuje brigu o bezbednosti. Nije uspostavljen jedinstveni sistem organizacije rada sedišta sudova i sudskih jedinica. Registar pravnih stvari i IT sistem za povezivanje svih sudova i sudskih jedinica koji bi omogućavao pristup spisima nije u potpunoj upotrebi. Ustavni sud ima 7.000 predmeta u radu, uključujući i rekurse sudija i tužilaca koji nisu reizabrani. Uspostavljanje Pravosudne akademije je tek u početnoj fazi i stručna obuka još nije započela. Napredak u domaćim predmetima ratnih zločina je i dalje spor. Sada ima 20 krivičnih postupaka u toku, a u toku su istrage protiv 103 lica. U načelu, pravosudni sistem Srbije samo je delimično ispunio svoje prioritete. Postoji ozbiljna zabrinutost o načinu na koji je sprovedena skorašnja reforma, posebno povodom reizbora sudija i tužilaca.“ (EUROPEAN COMMISSION, Brussels, 9 November 2010, SEC(2010) 1330, SERBIA 2010 PROGRESS REPORT, str. 49)

Pravo građanina na pravično suđenje i efikasnost pravosuđa. Neuspešnost reforme pravosuđa ilustrovana nekolikim slabim tačkama, dovela je do (nažalost) očekivanog rezultata koji je u svom izveštaju istakla Evropska komisija: pravosuđe niti je pravično niti je efikasno. I posle svega, od aktera reforme dobijamo zabrinjavajuće, nije preterano reći nesuvisle reakcije.

„Ministarka pravde Snežana Malović izjavila je danas da reforma pravosuđa nije prepreka za dalje evropske integracije Srbije“ (vesti.rs, 7 decembar 2010). Ipak: „Ministarka pravde Snežana Malović izjavila je da će u narednom periodu, u saradnji sa predstavnicima Evropske komisije, biti uspostavljena procedura koja će omogućiti preispitivanje individualnih odluka o neizabranim sudijama u kojima je eventualno napravljen propust.“

Pre nego što akteri pravosudne reforme prime ma čiju pomoć valjalo bi da građanima Srbije saopšte neke bitne podatke i odgovore:

1. Koliko do sada košta „reforma“, uključujući sve troškove isplaćene na ime zarada neizabranim sudijama i tužiocima, kao i putovanja sudovi – sudske jedinice, računajući tu zaturene i izgubljene sudske spise?

2. Koliko se procenjuje da će koštati reforma „reforme“, tj. kompletna revizija postupaka svih koji nisu reizabrani?

3. Koliko se procenjuje da će država Srbija isplatiti naknadu za štetu svima onima koji povedu postupak pred Evropskim sudom za ljudska prava zbog neopravdano dugog trajanja sudskih postupaka?

4. Da li akteri reforme nameravaju da izvrše reviziju uspostavljene sudske mreže, po kojim kriterijumima i po koju cenu?

5. Koliko će još građani Srbije morati da plate dok ne dočekaju povlačenje aktera reforme?

6. Zašto akteri reforme smatraju da građani Srbije treba da uživaju u njihovoj neodgovornosti i izrugivanju, a da pritom to uživanje još i finansiraju?

Peščanik.net, 16.12.2010.