- Peščanik - https://pescanik.net -

Moglo je biti i gore

Foto: Predrag Trokicić

Dugo najavljivani predlog Ustavnih amandmana u oblasti pravosuđa konačno je predstavljen javnosti. Na svom sajtu, Ministarstvo pravde je objavilo da je Radni tekst rezultat polugodišnje javne rasprave vođene na šest okruglih stolova u nekoliko gradova Srbije. Neophodni međunarodni legitimitet predlogu trebalo bi da obezbedi ime Džejmsa Hamiltona, bivšeg člana i stalnog eksperta Venecijanske komisije koji je, prema navodima autora ove objave, sarađivao na izradi teksta. U kraćoj analizi koja sledi pokušaću da dam sopstveno viđenje najznačajnijih karakteristika ponuđenih rešenja.

(Upozorenje – sledi dugačak tekst! Za one koji nemaju vremena na kraju teksta je rezime)

Opšte napomene

Pre detaljnije analize konkretnih odredbi, izneo bih nekoliko generalnih zapažanja.

Čini se da se već sada sa sigurnošću može reći da je ponuđeni tekst potvrdio opravdanost sumnji predstavnika strukovnih organizacija, koje su u jesen prethodne godine napustile takozvanu javnu raspravu povodom Ustavnih amandmana u oblasti pravosuđa. Najpre, potvrdilo se da tekst Ministarstva pravde, suprotno onome što se navodi na internet stranici ove institucije, nije ozbiljno uzeo u obzir predloge strukovnih organizacija, niti predloge pravosudnih institucija koje su se detaljno izjašnjavale o ovim pitanjima. Naime, da su ovi predlozi makar i delimično uzeti u obzir, većina predloženih rešenja sasvim se sigurno ne bi našla u ponuđenom materijalu.

Umesto toga, može se zaključiti da su strukovne organizacije opravdano upozoravale da je osnovni cilj vođenja takozvane javne debate bio davanje legitimiteta čitavom procesu.

Pored toga, potvrdilo se da će predlog Ministarstva sadržati i konkretna rešenja na koja je upozoravano. Ovo je bilo vidljivo već nakon istupanja novoosnovane “Akademske mreže za vladavinu prava – Rolan”, koja je po svemu sudeći imala za cilj upravo promociju stavova koji će biti ugrađeni u predlog Ministarstva. Pažljivom analizom “predloga” ove organizacije, moguće je uočiti da su osnovni pravci na kojima se zasniva ponuđeni tekst već bili sadržani u ovom dokumentu. Pored toga, i pojedine ishitrene izjave nekih od predstavnika izvršne vlasti kojima je na pejorativan način predstavljano zalaganje strukovnih organizacija za sudsku nezavisnost, dodatno su oslikavale pravac u kojem se sa izmenama Ustava krenulo.

U tom smislu, može se reći da predložena rešenja ne predstavljaju iznenađenje i da je na opasnost njihovog promovisanja blagovremeno ukazivano.

No, krenimo redom.

Sastav i nadležnost Visokog saveta sudstva (VSS)

Jedno od osnovnih spornih pitanja kod postojećeg Ustava bilo je i ostalo pitanje sastava najvišeg sudskog tela. Odavno je uočeno da učestvovanje ministra nadležnog za pravosuđe i predstavnika Skupštine, predstavljaju kanale ozbiljnog mešanja izvršne i zakonodavne vlasti u rad pravosuđa. Ovo pitanje, kao jedno od centralnih, postavljeno je i u okviru pregovora o Poglavlju 23, gde je otklanjanje političkog uticaja na pravosuđe označeno kao jedan od prioriteta na našem putu ka punopravnom članstvu u EU.

Tokom debate, zabrinute strukovne organizacije su upozoravale da će predstavnici političke vlasti tražiti načine kako da, nakon ustavnih izmena, svoj vidljivi uticaj premeste u manje vidljivu sferu. Predlozi koji su pred nama potvrđuju ovakva strahovanja.

Dobra vest je da u budućem sastavu VSS, barem formalno, više neće biti predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti. Pored toga, sudije i predsednike sudova ubuduće će birati isključivo najviše sudsko telo bez učešća Narodne skupštine (am. 8/2), što je bio još jedan zahtev “EU ocenjivača”. Nažalost, ovakve izmene samo prividno pružaju razloge za zadovoljstvo. Predložena rešenja ostavljaju mogućnost za još opasniji posredni uticaj koji će, po proceni pisca ovih redova, u narednom periodu biti još izraženiji.

Naime, predloženo je da novi sastav VSS ima 10, umesto sadašnjih 11 članova, od kojih će samo polovinu (pet) činiti sudije (am. 9/1). Ostalih pet predstavljaće “istaknuti pravnici” koje će birati Narodna skupština. Iz redova ove “nesudske polovine” će biti biran i predsednik VSS (am. 11/2). Drugim rečima, ne samo da sudije više neće činiti većinu u sopstvenom telu, već ni predsednik ovog tela neće biti iz njihovih redova.

U kojoj meri je ovakvo rešenje sporno, moguće je videti na osnovu daljih odredbi kojima se uređuje rad najvišeg tela sudske vlasti. U tom smislu, posebnu opasnost predstavlja odredba saglasno kojoj će za potrebnu većinu prilikom donošenja odluka biti dovoljni glasovi 5 članova Saveta, među kojima je i glas predsednika (am. 12/1). Na taj način su, i pored nedavnih tvrdnji ministarke pravde da do toga neće doći – takozvani zlatni glas i mogućnost da stvori “nepostojeću većinu” dati članu na kojeg će postojeća politička većina imati presudni uticaj. I bez dodatnog pojašnjenja jasno je da je na navedeni način sudstvo izgubilo suštinsku ulogu u najvišem telu sudske vlasti i da je ona prepuštena neodređenom krugu lica koje je predlagač zavodljivo nazvao “istaknutim pravnicima”.

Zašto se Ministarstvo opredelilo za ovakvu opciju?

Najpre, i predstavnici izvršne vlasti su shvatili da će nadalje biti teško zadržati ministra i predstavnika Skupštine u VSS. Njihovo formalno isključivanje predstavljalo je ne samo zahtev struke, već, što je za domaće političare kudikamo značajnije, i izuzetno jasno postavljeni uslov međunarodne zajednice. Ipak, politička vlast je u međuvremenu shvatila još nešto: da formalno prisustvo i nije nužno i da se u domaćem političkom realitetu uticaj sasvim komotno može ostvariti i na manje vidljive načine. Uporedo s tim, uočena je i sva politička upotrebljivost odrednice “istaknuti pravnik”. Naime, u domaćim uslovima višestruko se potvrdila sva rastegljivost ovog pojma, a time i sav potencijal njegove delotvornosti. U društvu u kojem je gotovo svaka druga diploma visokoškolske ustanove sporna, iluzorno je očekivati da će ovako široko postavljeni “kriterijum” predstavljati bilo kakvu ozbiljniju prepreku izboru plejade pravnika, koji su se u dosadašnoj pravničkoj karijeri “istakli” samo svojom podobnošću. Dovoljno je u tom smislu analizirati dosadašnje izbore na mesta koja su zahtevala pomenute “kvalifikacije”.

Na taj način, politička vlast će “jednim udarcem” ostvariti makar dva postavljena cilja. Sa jedne strane, više joj se neće moći spočitavati prisustvo neželjenih političkih predstavnika u VSS, dok će sa druge imati poslušnu većinu, zaduženu političkim izborom na nezaslužena prestižna mesta. Pritom, izbor “odabranih” neće biti ograničen bilo kakvim ozbiljnijim zahtevima. Skupštinska većina vršiće promulgaciju “pravničke istaknutosti”, a pomenuti “odlikaši” donosiće najznačajnije odluke o domaćem pravosuđu.

Naposletku, ovde valja ukazati i na još jednu “neuralgičnu tačku” ovako koncipirane norme. Naime, iako isključuje obaveznost članstva predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti, ovakva odredba je ipak ne onemogućava u potpunosti. Dovoljno bi bilo da neki od članova Vlade ili narodnih poslanika budu od strane skupštinske većine ocenjeni kao “istaknuti pravnici”, i ponovo bismo u redovima VSS mogli ugledati nekog od ovih eksperata. Ne tvrdim da je to bila skrivena ideja tvoraca teksta, ali upozoravam da ovakvo rešenje omogućava i pomenuta tumačenja.

Pravosudna akademija

Obistinila se još jedna od pretpostavki strukovnih organizacija, najavljivana kroz dokument mreže “Rolan” ali i višemesečnu kampanju “Alumni kluba pravosudne akademije”. Uslov za izbor sudija “zakonom određenih prvostepenih sudova” biće da je kandidat okončao posebnu obuku u instituciji za obuku u pravosuđu osnovanoj zakonom. Praktično, reč je o sudijama koji se prvi put biraju na sudijsku funkciju. Umesto trogodišnjeg probnog perioda koji je ukinut, sada imamo obaveznost pohađanja Pravosudne akademije. Doduše, ime ove institucije se izričito ne pominje. Međutim, jasno je da je ovde reč o obrazovnoj ustanovi u pravosuđu, koja će i nadalje u toj oblasti imati monopol. Kako će se ona zvati, manje je važno.

Ono što je važno je kako će ovakva selekcija izgledati. O tome sam i na ovom blogu u više navrata govorio. Najkraće, u pravosuđe će, ako ovako ostane, ulaziti isključivo ljudi koje će kroz vrata Akademije propuštati neki od političkih aparatčika, dovoljno zaslužnih da se na tim vratima nađu. Tako će se zapravo vršiti svojevrsna pre-selekcija sudija. Jer, ako će se za prvostepence birati isključivo “akademci”, to znači da će biti daleko manje važno koga će kasnije prilikom prvog i narednih izbora birati VSS. Njemu će biti ostavljeno samo da, od već probranog “DNK materijala”, načini manje ili više uspešan odabir “smese” za najnoviji pravosudni eksperiment.

I o nedostacima Pravosudne akademije sam u više navrata govorio, tako da ni na ta razmatranja ovom prilikom ne bih trošio dodatno vreme čitalaca. Pored opisanih, posledicu ovakvog rešenja predstavljaće i “odliv” iskusnih sudijskih saradnika koji su godinama (neki i decenijama) po sudovima sticali znanje i iskustvo. Shvatajući da ne mogu biti izabrani ako ne završe Pravosudnu akademiju, najveći deo njih će u narednom periodu gotovo izvesno napustiti sudnice, ostavljajući ih na milost i nemilost na brzinu obučenim polaznicima nedovršene ad hoc institucije kursovskog tipa.

Nesumnjivo je da je “pakt” izvršne vlasti i Pravosudne akademije bio sklopljen od početka projekta. U tom zajedničkom poduhvatu svako se nada svom dobitku. Izvršna vlast će preko Pravosudne akademije trajno uticati na “krvnu sliku” pravosuđa, dok će “akademci” zauzvrat dobiti toliko željen ekskluzivitet u nameštenju. Međutim, na duži rok, posledice ovog “braka” osećaće čitavo pravosuđe, koje će trajno zatvoriti vrata za sve one koji, iz bilo kog razloga, ne budu uspeli da preskoče prvu lestvicu u vidu ulaska u ovu funkcionersku “štanc mašinu”.

Razlozi za neželjeni premeštaj

Garancije koje sudije štite od neželjenog premeštaja u drugi sud predstavljaju još jednu branu mogućim pritiscima i uticajima na njihovu nezavisnost. Neopravdano premeštanje svakako predstavlja poteškoću u životu sudije i njegove porodice, i odavno je uočeno da se ono sme činiti samo izuzetno, ali u svakom slučaju nikada bez ozbiljnih razloga izazvanih neodložnim potrebama obezbeđenja funkcionisanja sistema.

U predloženim izmenama, ova odredba je svesno ostavljena naglašeno neodređenom. Govori se o tome da do premeštaja mimo volje sudije može doći kod “preuređenja sudskog sistema, odlukom Visokog saveta sudstva” (am. 4/7). Postojeće rešenje, pak, govori o “ukidanju suda ili pretežne nadležnosti suda za koji je sudija izabran” (čl. 150/2 Ustava) kao o mogućem razlogu neželjenog preraspoređivanja, što je kudikamo preciznija odrednica.

Međutim, predloženo rešenje odustaje od ovakvog modela i kod premeštanja uopšte ne zahteva prestanak postojanja suda u koji je sudija izabran. Bilo bi dovoljno da se, na primer, promene nazivi drugih sudova ili njihova nadležnost, pa da i sudija suda koji je i dalje u neizmenjenoj funkciji bude premešten u drugi sud. Ako ovakvo rešenje zaživi, može se očekivati da će upravo ono služiti kao najnoviji mehanizam obračuna sa “neposlušnima”. Njihovo seljakanje po sudovima tako bi postalo novi vid šikane, koja bi i poslednje preostale “disonantne suce” proterala iz dobro “naštimovanog pravosudnog orkestra”.

Ostali vidovi uticaja

Pored pomenutih, predloženim rešenjima ostavljene su i dodatne mogućnosti za različite oblike uticaja izvršne vlasti na sudstvo. Pomenuo bih najpre izuzetno problematičnu mogućnost pokretanja disciplinskog postupka i postupka razrešenja sudije od strane ministra pravde (am. 8/3). Ovo do sada nepoznato rešenje predstavlja i neskriveni mehanizam mešanja jedne grane vlasti u rad druge, od nje nezavisne, kroz mogućnost otvorenog pritiska. Pored toga, ovakva odredba je i višestruko nomotehnički problematična. Njeno neobjašnjivo pozicioniranje u odredbu člana koji govori o “Nadležnosti Visokog saveta sudstva” najverovatnije odslikava svest članova radne grupe da za nju i ne postoji adekvatno mesto u ponuđenom tekstu.

Zabrinjava još jedna novotarija. Među funkcijama nespojivim sa poslovima sudije ili predsednika suda, sada se nalazi i do sada nepostojeće obavljanje “privatne funkcije” (am. 5/3). Ostaje da se vidi šta je tvorac ove odredbe imao na umu kada je predvideo navedeno ograničenje. Međutim, polazeći od jezičkog tumačenja termina “funkcija” (rad, poziv, služba), zabrinjava mogućnost da je predlagač sada uskratio sudijama ne samo bavljenje drugim javnim ili privatnim plaćenim poslom (čl. 30/1 ZOS), već i svaki drugi, makar i neplaćeni privatni angažman.

Naposletku, iako ne manje važno, potrebno je u punoj meri obratiti pažnju i na odredbu prema kojoj je među izvorima prava koje će sudije primenjivati posebno predviđeno da se “zakonom uređuje ujednačavanje sudske prakse”. Ako je poznato da su Akcionim planom za sprovođenje nacionalne strategije reforme pravosuđa za period 2013-2018. predviđene i takozvane sertifikacione komisije, stvari postaju mnogo jasnije. Naime, saglasno ovom dokumentu, osnovna uloga ovih tela bila bi u proglašavanju sudskih odluka koje su “u skladu sa zakonom” i njihovog odvajanja od onih koje to nisu. Ovim telima bi, saglasno ovom dokumentu, pomagali takozvani prijatelji suda, koje bi činili stručnjaci iz različitih oblasti – “predstavnici advokature i profesure”. Drugim rečima, očekuje nas još jedan veoma opasan pravac razvlašćivanja sudova. Naime, ovakvo rešenje brzo bi nas dovelo do toga da sudovi odluke donose na osnovu matrica koje su predvideli nesudski organi nepoznatog sastava i kompetencije i da ove za sudije budu obavezne, u istoj meri u kojoj su to i Ustav i zakoni.

Ima li i dobrih rešenja i da li je moglo biti i gore?

Verovali ili ne, kao i uvek, i ovoga puta moglo je biti i gore. Tako je na primer izostala najavljivana odredba o promulgaciji sudija od strane Predsednika Republike. Takođe, nismo dobili ni ombudsmana sa novim nadležnostima u disciplinovanju sudija, iako su postajale određene naznake u tom pravcu. Naravno, to ne znači da se u daljem toku debate nešto i od ovih (ili sličnih) rešenja neće pojaviti.

Pored već pomenutih (isključivanje predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti iz VSS i izbor sudija i predsednika sudova od strane VSS), na strani retkih pozitivnih pomaka upisao bih i vraćanje ranijeg naziva najvišoj sudskoj instanci (Vrhovni sud) umesto aktuelnog višestruko problematičnog rešenja. Pored toga, pozitivno je i to što se predlaže izričito navođenje razloga za razrešenje sudije u Ustavu (am. 4/5). Za pohvalu je i to što je izostavljen takozvani “probni period” za novoizabrane sudije, koji je do sada dodatno opterećivao one koji su tek počeli da se bave sudijskim poslom.

Kako će izgledati pravosuđe ako ovakvi amandmani zažive?

Jedno je sigurno – pravosuđe neće biti ni bolje niti nezavisnije, kako nam to entuzijastično najavljuju predstavnici Ministarstva pravde. Umesto toga, biće ostvaren kontinuitet političkog uticaja na osnovna pitanja kao što su izbor i razrešenje nosilaca pravosudnih funkcija. I dalje, sudije će suditi u strahu od toga šta će reći trenutni politički moćnici i njihovi miljenici. Sistem će iznedriti model novog pravosudnog “komesara”, pod šifrom “istaknuti pravnik”. Mladi pravnici juriće rodbinske i kumovske veze za upis na Pravosudnu akademiju. Saradnici koji trenutno nose najveći deo posla u sudovima, uključujući i armiju eksploatisanih volontera, pred najezdom malobrojnih ali odabranih “akademaca” napuštaće institucije koje su se maćehinski ponele prema njima.

Jednom rečju, kao što sam u više navrata nagovestio, može se dogoditi da ćemo se i postojećeg pravosuđa u narednom periodu sećati sa setom.

No, da li će, i kakvog, značaja sve ovo imati na građane?

Ruku na srce, mišljenja sam da, naročito posmatrano na kratak rok, građani ove promene neće preterano osetiti. I postojeće stanje u pravosuđu za njih je u toj meri loše da ih najavljene promene, barem u doglednom periodu, neće preterano pogoditi. Naravno, ako reforma i ovoga puta ne obuhvati i još jedno “tumbanje” sudova i selidbu predmeta (što takođe ne isključujem). Dakle, u apsolutnim kategorijama posmatrano, pravosuđe će ostati jednako katastrofalno.

Ono što bi građane ipak trebalo da zabrine je još jedna prokockana šansa, i još jedno dugoročno rešenje, koje će u narednim decenijama stanje na polju vladavine prava dodatno unazaditi. Jer, ono što učinimo danas, kao i toliko puta ranije, pokazaće svoje pune rezultate tek kroz nekoliko godina, pa čak i decenija nakon preduzetog poduhvata, na isti način na koji i danas osećamo sve posledice eksperimenata “drugova” i “gospode”, koji su nas u prethodnim decenijama uveravali u puteve u “svetliju budućnost”. Drugim rečima, stvarna reforma pravosuđa i stvaranje sudske vlasti, po svemu sudeći, moraće da sačekaju neka srećnija vremena. A vremena nam je od svega preostalo ponajmanje.

Umesto rezimea (ako ne želite da čitate sve prethodno)

Ponuđena rešenja su uglavnom očekivana. Stanje svakako neće biti bolje nego što je bilo do sada, a postoje ozbiljni izgledi da ćemo se uz ovakva rešenja i današnjeg pravosuđa već za nekoliko godina sećati sa setom.

Da li je moglo biti gore? Svakako! Ako ne verujete, pitajte tužioce. O tome šta su oni dobili najnovijim Ustavnim paketom, govoriću u nekom od narednih tekstova…

Blog sudije Majića, 23.01.2018.

Peščanik.net, 24.01.2018.

Srodni linkovi:

Sofija Mandić – Komesarski ustav

Fond za humanitarno pravo – Suđenja za ratne zločine i ustavni amandmani

Vesna Rakić-Vodinelić – Ustavni amandmani o pravosuđu na sajtu ministarstva pravde

TEMA – REFORMA PRAVOSUĐA