Još jednom o racionalizaciji

„Racionalizacija“ javnog sektora u Republici Srbiji slična je latinoameričkoj sapunici. Slaba fabula sa dosta protivrečnosti pokrivena je bezbrojem zaokreta i preokreta u, kako se za sada čini, priči bez kraja. Najnovija epizoda donosi nam neke pozitivne pomake u rasvetljavanju daljeg toka ovog procesa. Red je dakle da se i oni analiziraju i da probamo da dođemo do zaključka da li smo bliži uobličavanju i primeni racionalne i objektivne metodologije za utvrđivanje viška zaposlenih u javnom sektoru.

Pre nekoliko nedelja, ljubaznošću zaposlenih u kabinetu potpredsednice Vlade i ministarke državne uprave i lokalne samouprave, dobili smo putem elektronske pošte dva dokumenta koji se tiču racionalizacije. Ovakav vid saradnje, iako donekle neuobičajen, u svakom slučaju predstavlja pozitivnu praksu komunikacije. Osvrćući se upravo na te analize, ministarka Kori Udovički je izjavila da je prvi korak u racionalizaciji otpuštanje 9.000 zaposlenih u septembru, odnosno 20.000 do kraja 2015.

Dva dokumenta koji su nam poslati nose nazive „Sa manje možemo više – moderna država racionalna država“ i „Pozicioni dokument – moderna država racionalna država“. Već na prvi pogled je jasno da je prvi dokument zapravo brošura koja je uglavnom nastala na osnovu podataka iz drugog dokumenta. Njome se dakle ne vredi posebno baviti, jer je sadržina identična većoj analizi koja se nalazi u drugom navedenom dokumentu (uz napomenu da je nejasno kome je brošura upućena – da li široj javnosti kako bi razumela procese koji se dešavaju u javnom sektoru, ili samim zaposlenim u javnom sektoru kako bi uvideli da je njihovo potencijalno otpuštanje nužno neophodno na putu napretka). Obimniji Pozicioni dokument sadrži niz informacija o državnoj upravi, od kojih mnoge saznajemo po prvi put.

Prvi podatak koji se može saznati iz Pozicionog dokumenta jeste broj zaposlenih (500.538 u decembru 2014), do kojih se došlo kroz Registar zaposlenih koji vodi Uprava za trezor Ministarstva finansija. Na ovom mestu se dolazi i do prve značajne nedoumice. Naime, na strani 7 Pozicionog dokumenta piše: „U analizu su uključeni samo zaposleni na neodređeno i zaposleni na određeno vreme, jer se rashodi za zarade budžeta RS odnose isključivo na te kategorije. Iz tog razloga, lica angažovana ugovorom o privremenim i povremenim poslovima, ugovorom o delu i/ili preko zadruge, nisu predmet analize u ovom dokumentu“. Da li to znači da lica angažovana van radnog odnosa ne predstavljaju rashod? Da li se za isplatu njihovog honorara ne koriste sredstva Republike Srbije? Lica koja su radno angažovana van radnog odnosa se izostavljaju iz analize samo zato što se za njih sredstva izdvajaju iz druge budžetske linije. Da li se onda kao cilj racionalizacije može postaviti isključivo rasterećenje budžeta predviđenog za zarade? Ova činjenica je od značaja, jer procenat tih lica nije zanemariv u ukupnom broju radno angažovanih u javnom sektoru (procena je da ih ima oko 10% od ukupnog broja angažovanih). Država konstantno krši radnopravno zakonodavstvo držeći radno angažovana lica i po nekoliko godina na privremenim i povremenim poslovima, iz razloga koji verovatno variraju od toga da se na taj način obezbeđuje jeftinija radna snaga, do toga da se time obezbeđuje neko ko će raditi posao i za sve one partijske poslušnike i rođake koji su primljeni u radni odnos u javnom sektoru, bez kvalifikacija i ambicija da zapravo nešto rade. Ne treba zanemariti i obespravljenost i poslušnost tako angažovanih lica, koja najčešće mogu samo „da sanjaju“ da jednog dana dobiju rešenje o radnom odnosu na neodređeno vreme. Njihov uticaj u radu javnog sektora (a naročito državne uprave) nije dakle zanemariv, ali oni su u ovoj analizi jednostavno zanemareni (što odgovara ukupnom ignorantskom stavu nadležnih prema masovnom kršenju radnopravnih propisa od strane države).

Problematičan je takođe i način obračuna potrebe za radnom snagom. Pominje se broj angažovanja (nasuprot broju angažovanih ljudi). Ostaje nejasno da li je svako „angažovanje“ zapravo jedno radno mesto na kojem bi trebalo da radi zaposleni sa punim radnim vremenom. Svaka druga računica ne bi bila dobra. Međutim u analizi se navodi da je broj angažovanja za 5% veći od broja angažovanih ljudi, i kao primer se daje prosveta u kojoj oko 15.000 ljudi radi na više poslova istovremeno. Ti ljudi međutim rade na više poslova sa nepunim radnim vremenom, tako da zbir njihovih angažovanja dostiže jedno puno radno vreme zaposlenog. Zbog toga je opasno izjednačiti svako od tih angažovanja sa radnim mestom – dobiće se za 5% više radnih mesta nego što je to realno.

Prema Pozicionom dokumentu, cilj racionalizacije jeste smanjenje troškova rada države. Sa time se definitivno moramo složiti – državni aparat je trenutno preskupa igračka, koju ne bi mogle da izdržavaju ni države razvijenije od Srbije. Ocena koja se iznosi je dosta kritička: trošak po zaposlenom je oko 20% veći (gledano prema BDP-u) nego u zemljama Evropske unije. Analizom stanja se međutim došlo do zaključka da srpska administracija nije prevelika – u državama EU-28 prosek je 7,2 zaposlena u državnoj upravi na 100 stanovnika, dok je u Srbiji taj odnos 7 prema 100. Iako na prvi pogled ova konstatacija izgleda kao izjava Krkobabića juniora da u Pošti Srbije nema viška zaposlenih nego manjka poslova, navedeni podaci o broju zaposlenih deluju dosta otrežnjujuće. Naravno, njima se mora dodati i činjenica da u analizu nisu uključena „privremeno“ angažovana lica, javna preduzeća i drugi državni gubitaši koji „krvare“ novac i imaju neverovatne viškove zaposlenih (uz razna druga bahaćenja). Kada bi se dodali i ti faktori koji su zaobiđeni, pretpostavka je da bi nivo administracije bio na nivou EU, možda i malo viši, ali ne kritično visok kako se obično misli.

Zašto onda država ima probleme da takav aparat izdržava? Razlozi su veoma jednostavni, a neki od zaključaka koji slede identični su onima do kojih su došli autori Pozicionog dokumenta:

– Zaposleni su neracionalno raspoređeni. Dok postoje sektori u kojima postoji optimalan (ili čak nedovoljan) broj angažovanih lica, u drugim sektorima je stanje takvo da je popunjenost u odnosu na optimalan proces rada i optimalnu efikasnost postupanja (verovatno) 200%. Na ovom mestu bi trebalo pomenuti i sve one radno angažovane „savetnike“ koji nisu u radnom odnosu, a koji iz najrazličitijih razloga primaju neki honorar u raznim delovima državne uprave i na taj način „poskupljuju“ rad onih koji svoje poslove obavljaju za prosečnu zaradu i po profesionalnoj savesti.

– Zarada prosečnog državnog službenika je veća od prosečne zarade u privredi. Ovo je jako loš podatak, budući da zaposleni u privredi zapravo izdržavaju zaposlene u državnoj upravi.

– Drugi troškovi državne uprave su enormno visoki. Iako ne raspolažemo (niti možemo raspolagati) preciznim podacima, dovoljno je pogledati koliko se troši u javnom sektoru na prezentaciju ili „službena“ putovanja; koliko ima službenih automobila (i službenih vozača); stručnih usavršavanja i drugih izdataka za zaposlene koji su često nepotrebni i necelishodni, i slično. Ne postoji (unapred se izvinjavam ako grešim) eksterni mehanizam kontrole prekovremenog rada koji zaposleni prijavljuju, kao ni mogućnost da se broj prekovremenih sati uporedi sa obimom obavljenog posla. Ne postoji provera odobravanja plaćenog odsustva zaposlenima, kao ni kočnica kada je reč o zaključenju kolektivnih ugovora, kojima su i dalje predviđene različite beneficije zaposlenih koje nisu u skladu sa državom koja je okrenuta ka racionalnom trošenju (uključujući poklone za 8. mart, jubilarne nagrade i slične institute koji su u privatnom sektoru praktično izobičajeni već dvadesetak godina). Sve ovo poskupljuje rad državnog službenika, čak i u situaciji kada beneficije koristi sasvim mali procenat zaposlenih. U Pozicionom dokumentu se konstatuje da su rashodi za zarade veoma visoki, iako oni iznose (sa uračunatim smanjenjem od 10%) 11% BDP, dok su isti troškovi na nivou EU-28 10,7% a na nivou EU-15 10,8% – što ne predstavlja tako drastičnu razliku (veća razlika međutim postoji u odnosu na novoprimljene članice EU, u kojima je taj procenat 9,5% BDP). Može se ipak primetiti da zarade u javnom sektoru jesu visoke – ne toliko u apsolutnim iznosima, koliko u odnosu na veoma nizak BDP Srbije (tri puta manji od EU proseka).

– Veliki broj nezaposlenih, privreda u kolapsu i generalno mali priliv sredstava u budžet poseban su problem. Iako broj zaposlenih u javnom sektoru nije enormno visok, njihov udeo u ukunom broju zaposlenih veći je nego u drugim državama. Država jednostavno nije ekonomski dovoljno jaka da podnese finansijski pritisak, čak ni prosečno velike administracije.

Imajući sve to u vidu, Pozicioni dokument pretpostavlja da je racionalizacija samo jedan od segmenata sveukupne modernizacije javnog sektora, u kojem će se izvršiti i procena obima poslova (a samim tim i potrebnih izvršilaca) u svakom segmentu rada. Na taj način će se doći do kvalitetnije i optimalnije strukture javnog sektora, uz istovremeno uvođenje veće finansijske discipline kako bi se postojeći rashodi sveli na one koji su nužno potrebni. Odličan koncept – ali bez dalje razrade u samom dokumentu. Možda bi bilo i previše očekivati detaljniju razradu u analizi koja je očigledno napravljena da bi se obezbedio kvalitetniji početak racionalizacije.

***

Izjava ministarke Udovički koju su mediji preneli 24. juna je u tom kontekstu donekle iznenađujuća. Kao prvi ciljevi racionalizacije pominju se smanjenje broja zaposlenih u oblastima zdravstva, policije, pravosuđa i odbrane. U Pozicionom dokumentu kategorije „najvećih trošadžija“ u javnom sektoru postavljene su drugačije: zdravstvo, obrazovanje, policija, opšta administracija i odbrana. Primetno je da je ministarka izostavila „opštu administraciju“ iz nabrajanja, kao i da je naglasila da se u obrazovanju i javnoj upravi mora povećati efikasnost a da nema posebnog prostora za uštede. Da li to znači da će državna uprava biti izostavljena iz prvog talasa otpuštanja? U Pozicionom dokumentu je obrazovanje okarakterisano kao jedan od sektora u kojima je moguće ostvariti značajne uštede, da bi se od toga (za sada) odustalo. Dalje, da li viškovi u pravosuđu podrazumevaju višak nosilaca pravosudnih funkcija, ili administracije? U izjavi ministarke se jasno govori o višku sudija – sudije međutim ne mogu biti „višak zaposlenih“, jer je to nespojivo sa nezavisnošću njihove funkcije. Takođe, činjenica da neki sektor „najviše troši“ ne mora nužno značiti da je u njemu najveći broj viškova zaposlenih. U samoj analizi, zdravstvo je pomenuto kao specifičan slučaj: „Paradoksalno je da uprkos velikom ukupnom broju zaposlenih (uz nesporan višak nemedicinskog osoblja kao i ukupan broj lekara), postoje ozbiljni manjkovi u nekim profilima medicinskog kadra. Manjkovi postoje ne samo gledano po određenim medicinskim profilima, već i po pojedinačnim institucijama“. Konačno, ovakve najave ne odgovaraju onome što piše u dostavljenoj brošuri, gde se na primer za sektor odbrane navodi da je racionalizacija već sprovedena (misleći verovatno na neplansko otpuštanje profesionalnog vojnog kadra za vreme Dinkićevog ministrovanja sektorom finansija, koje je Vojsku Srbije osakatilo u pojedinim oblastima delovanja), i da bi dalje smanjenje zahtevalo promenu vojne doktrine Republike Srbije. Sada se odbrana pominje na visokom trećem mestu liste za dalja otpuštanja – kako je došlo do te promene?

Kroz ove nelogičnosti dolazimo do suštine problema, koja je praktično ostala ista od prvih tekstova napisanih na ovu temu. Naime Pozicioni dokument, iako otkriva mnoge „ružne istine“ o slabostima državne ogranizacije i kritički se odnosi prema različitim aspektima trenutnog neodrživog stanja u javnom sektoru, ima nekoliko osnovnih nedostataka:

– Kako se došlo do obuhvata zaposlenih koji predstavlja navedena cifra od 500.538 ljudi? Zašto su određeni delovi javnog sektora izostavljeni? I pored truda da se pojasni šta ulazi u proces racionalizacije, izostao je isti napor da se pojasni šta je izostavljeno, i zbog čega. Oni koji su ušli u obuhvat, nalaze se u potpuno različitim radnopravnim režimima, tako da ni način racionalizacije ni dinamika izvođenja neće moći da budu jednoobrazni – a u nekim slučajevima (na primer, sudija) ne vidi se ni kako bi se mogli sprovesti.

– Iako se navodi da je predviđeni sistem smanjenja zaposlenih u Fiskalnoj strategiji koji iznosi 3 x 5% godišnje u periodu 2015-2017. prestrogo postavljen i da ne odgovara realnim potrebama smanjenja zaposlenih, ne postoji procena koji je broj zaposlenih višak. I dalje smo uskraćeni za takvu informaciju, što navodi na pomisao da taj broj nije određen, ili da se čekaju prvi (politički) efekti otpuštanja da bi se otkrilo šta sledi. Dalje, činjenica da nije prvo utvrđeno koliko je ljudi potrebno na konkretnim poslovima, kao i da država nema registar poslova koji se obavljaju na različitim nivoima vlasti i od strane različitih organa i organizacija sa javnim ovlašćenjima, lako može proizvesti neracionalna i neplanska otpuštanja, smanjenje zaposlenih tamo gde to nije potrebno uz o(p)stanak partijski postavljenih kadrova.

– U vezi sa prethodnom konstatacijom, ne navode se kriterijumi prema kojima će se izvršiti racionalizacija zaposlenih. Ovo je možda i ključni problem na koji se i ranije ukazivalo. Da bi se racionalizacija sprovela u skladu sa ciljevima zbog kojih joj se pristupilo, moraju biti upotrebljeni profesionalni aršini racionalisanja. To automatski isključuje politiku linearnog otpuštanja (čuvenih 6,5% od kojih se izgleda odustalo) kao i partijsko zapošljavanje ili promovisanje zaposlenih.

– Ne postoje planovi ili inicijative za izmenu Zakona o državnim službenicima, kojima bi se uštedela značajna sredstva pri smanjenju broja zaposlenih u državnoj upravi. Naime, prema članovima 131. i 138. Zakona o državnim službenicima, da biste otpustili državnog službenika za čijim radom je prestala potreba, morate ga ostaviti kao neraspoređenog dva meseca. Tek nakon isteka dva meseca njemu prestaje radni odnos (poređenja radi, u opštem režimu radnog odnosa dejstvo otkaza je trenutno – ostajete bez posla istog dana kada vam je rešenje o otkazu uručeno). To znači da bi na primer za otpuštanje 10 hiljada zaposlenih u državnoj upravi država morala da izdvoji 20 hiljada zarada pre nego što ih otpusti. Računajući da je prosečna bruto zarada zaposlenog oko 70.000 dinara, to je milijardu i četiri stotine miliona dinara troškova, koji se mogu izbeći ukidanjem ove nezaslužene privilegije. Nasuprot tome, čini se da će za sada državna uprava ostati zaštićena od otpuštanja, baš kao i javna preduzeća. Time će teret racionalizacije nužno biti prevaljen na zaposlene u zdravstvu, policiji i pojedinim drugim oblastima koje se finansiraju iz budžeta. Ne postoji analiza koja bi opravdala ovakvo postupanje, posebno kada se ima u vidu da građani Srbije ne žive u vakuumu i veoma dobro znaju kakvo je stanje sa efikasnošću, stručnošću i produktivnošću rada u pojedinim segmentima državne uprave (na bahato trošenje sredstava u javnim preduzećima ne treba trošiti reči).

Na šta se svodi ukupna ocena novih momenata u našoj sapunici? Mora se pohvaliti napor na izradi Pozicionog dokumenta – tako nešto ranije zaista nije rađeno. Na mnoga pitanja, od kojih su neka ključna za period koji sledi, taj tekst ipak ne sadrži odgovor. Čini se da je Pozicioni dokument dobra platforma za dalje delovanje kada je reč o finansijskim i ekonomskim parametrima celog procesa. Politička pitanja međutim ostaju bez odgovora, a najave koje se čuju (iako date sa ciljem da se javnost umiri) ponovo otvaraju nedoumice i ostavljaju prostor za različita tumačenja. Mnogi zaposleni u javnom sektoru se plaše da će, ni krivi ni dužni, zaigrati epizodnu ulogu u sledećoj sezoni. Očekuje se dakle detaljno obrazložen plan otpuštanja zaposlenih. Ohrabrujuće je da i nadležno ministarstvo shvata da bi svako drugačije postupanje bilo protivno ne samo cilju racionalizacije i propisima, već i politički veoma štetno za one koji ceo proces žele da predstave kao pozitivan razvoj događaja.

Peščanik.net, 27.06.2015.

Srodni linkovi:

Mario Reljanović: Početak racionalizacije – neplanski i partokratski

Sofija Mandić: Slučaj – javni sektor

Mario Reljanović – A gde su kriterijumi?

Dejan Ilić – Srbija između dva modela, skandinavskog i makedonskog

Vesna Pešić – Uaaa za ministra Vujovića

VIDEO – 6,5 posto

AUDIO – 6,5 posto + transkript

Vesna Pešić – Još jednom spaljena zemlja

Tatjana Paunović – Javni sektor, tajne politike

Vesna Pešić – Džeziranje na istu temu

Dejan Ilić – Lakoća odgovora

Dejan Ilić – Šest i po odsto

Mario Reljanović – Racionalizacija