Rečenica bi mogla da glasi: „Ako se Zakon ne poštuje, rukovodilac organa javne vlasti može da se hvali time da ga poštuje“. Ma kako besmisleno zvučala, ona verno odražava odnos koji ministarka za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i Ministarstvo koje ona vodi imaju prema Zakonu o planskom sistemu, a u vezi sa izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije i izradom zakonske regulative o istopolnim zajednicama.
Koje odredbe Zakona o planskom sistemu Ministarstvo ne poštuje? Odgovor je jednostavan: sve one koje se odnose na izradu, usvajanje i sprovođenje dokumenata javne politike. Pođimo redom.
Kao što je dobro poznato, Strategija prevencije i zaštite od diskriminacije usvojena je 2013. za period od 5 godina. Nakon 2018. nije usvojen drugi strateški dokument javne politike, koji bi se odnosio na izmene i dopune Zakona o zabrani diskriminacije i usvajanje zakona o građanskom partnerstvu, odnosno istopolnim zajednicama. Ipak, ove regulatorne mere se utvrđuju u Planu rada vlade RS za 2021, i to u delu koji obavezuje Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog.
Opšti cilj Strategija bio je „poštovanje ustavnog načela zabrane diskriminacije“, pri čemu se ističe potreba zaštite prava „posebno osetljivih društvenih grupa“, među koje se svrstavaju i „LGBT osobe“ (3.1). Zatim se određuju „zadaci strategije“ (3.2), a to su definisanje ciljeva, mera i aktivnosti kojima će se obezbediti smanjenje broja slučajeva diskriminacije, i to na prvom mestu putem regulatornih reformi u cilju usaglašavanja pravnog okvira RS sa dokumentima usvojenim od strane Ujedinjenih nacija, Saveta Evrope i Evropske unije.
Ovaj treći deo Strategije zauzima svega jednu stranicu teksta. U četvrtom delu se određuju posebni ciljevi strategije, kao i mere za njihovo ostvarivanje u odnosu na osetljive društvene grupe, uključujući i LGBT osobe.
Cilj Strategije, između ostalih, bio je sprečavanje kršenja zabrane diskriminacije prema LGBT osobama putem „ustavnih, zakonodavnih i regulatornih reformi“ (4.4.3). Među merama za ostvarivanje ovog cilja navodi se potreba da se „razmotre“ izmene u oblasti porodičnog i naslednog prava na osnovu kojih bi se istopolnim parovima priznalo pravo na „registrovano partnerstvo/građansku zajednicu“, kao i pravo na zakonsko nasleđivanje (4.4.4). Najzad, u okviru dela o posebnim ciljevima koji se odnose na privatan i porodični život, ponavlja se tekst iz dela koji se odnosi na mere za ostvarivanje navedenog cilja, ali se dodaje da je cilj „razmatranja“ zakonskog regulisanja partnerskih odnosa između LGBT osoba takođe i priznavanje „drugih uzajamnih prava i dužnosti“ (4.4.5.2).
U Planu rada vlade RS iz februara 2021. pažnju privlače pre svega planirane aktivnosti u vezi sa zakonskom regulativom. Pod rednim brojem 1. navodi se da vlada predlaže Narodnoj skupštini „Predlog zakona o istopolnom partnerstvu, odnosno zakona o životnom partnerstvu (dvoje) lica istog pola“. Dokument nudi i sledeći opis ovog normativnog akta: „regulisanje imovinsko-pravnih, naslednih i socijalnih odnosa dvoje lica istog pola, koja su emotivnoj vezi“, a zatim određuje da je rok za predlaganje novembar 2021 (str. 429).
Pod rednim brojem 3. navodi se da vlada predlaže Narodnoj skupštini „Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije“, uz sledeći opis: „izradom i donošenjem ovog zakona postiže se veća usaglašenost domaćeg zakonodavstva sa potvrđenim sa pravom EU i Zakonom o prekršajima u pogledu zakonskog minimuma i maksimuma iznosa novčanih kazni“. Rok za predlaganje je decembar 2021 (str. 430).
Najzad, kad se radi o dokumentima javnih politika, u Planu rada vlade se predviđa i izrada i usvajanje „Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije“, na osnovu odredbi Zakona o planskom sistemu, a sa ciljem „određivanja marginalizovanih društvenih grupa, njihovih ključnih problema i uzroka socijalne isključenosti, kao i definisanja javnih politika u prepoznatim prioritetnim oblastima“. Rok za usvajanje je decembar 2021 (str. 440-441).
Dakle, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog preuzelo je obavezu izrade novog opšteg strateškog dokumenta u oblasti sprečavanja i zaštite od diskriminacije i to zbog toga što je rok trajanja prethodnog strateškog dokumenta istekao 2018. Međutim, u periodu februar-april 2021. Ministarstvo nije pristupilo izradi ovog dokumenta javne politike. Umesto toga započeto je sa radom na izmeni i dopuni Zakona o zabrani diskriminacije i sa izradom zakonske regulative koja se odnosi na istopolne zajednice.
Na ovaj način neposredno je povređen Zakon o planskom sistemu. Negativno određeno, cilj ovog zakona jeste da se pravno onemogući samovoljno uobličavanje i sprovođenje javne politike. Javna politika se ne sme prepustiti arbitrarnim odlukama ljudi koji vrše javnu funkciju; to je temeljni motto Zakona o planskom sistemu.
Pozitivno određeno, cilj Zakona jeste da se pravno obezbedi uobličavanje i sprovođenje javne politike na osnovu sveobuhvatne analize problema koje je potrebno rešiti, odnosno ciljeva koje je potrebno ostvariti, kao i mera koje je potrebno preduzeti, i to u pravno uređenom postupku i uz uključivanje svih zainteresovanih strana, a pre svega građana, udruženja, medija, akademske zajednice i privrednih subjekata.
Izrada i usvajanje zakona shvata se kao jedna od mera sprovođenja javne politike u cilju rešavanja problema u određenoj oblasti života zajednice. Ako se, suprotno tome, zakon izrađuje i usvaja u političkom vakuumu, bez oslonca na dokument javne politike, onda se time na pravno nedopušten način izbegava primena Zakona o planskom sistemu. A upravo to čini Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog u vezi sa izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije i formulisanjem pravila koja se odnose na istopolne zajednice.
Tako Ministarstvo nije donelo odluku o izradi dokumenta javne politike. U konkretnom slučaju to bi mogao biti opšti strateški dokument, u skladu sa Planom rada vlade, ili alternativno koncept politike, a s obzirom da je potrebno odrediti „pravac“ političkog delovanja u odnosu na probleme diskriminacije, odnosno regulisanje istopolnih zajednica.
Odluka o izradi dokumenta javne politike ne bi se mogla doneti bez prethodno sprovedenih ex-ante i ex-post analiza zbog toga što Zakon o planskom sistemu nalaže da se ovaj dokument izrađuje „u skladu sa rezultatima“ sprovedenih analiza.
Ex-ante analizu je neophodno sprovesti u slučaju kad se pravac budućeg političkog delovanja određuje izborom između međusobno isključivih opcija „koje bi imale značajan uticaj na zainteresovane strane i ciljne grupe“.
U pogledu izmena i dopuna pravila o zabrani diskriminacije, postojanje međusobno isključivih opcija je postalo sasvim vidljivo u javnosti još 2019, nakon povlačenja Predloga zakona o izmenama i dopunama zakona o Zabrani diskriminacije iz postupka usvajanja (o čemu je bilo reči u Politici srednjeg prsta 3). U pogledu regulisanja istopolnih zajednica, sa postojanjem međusobno isključivih opcija, ministarka lično se upoznala u toku predstavljanja Modela zakona o građanskom partnerstvu na sastancima koje je sa njom održala grupa LGBT i drugih udruženja u decembru 2020, a javnost dva meseca kasnije, nakon objavljivanja prve verzije tzv. polaznih osnova za izradu zakona o istopolnim zajednicama, koja je u najvećoj meri odstupala od rešenja sadržanih u Modelu zakona (o čemu je bilo reči u tekstovima Politika srednjeg prsta i Politika srednjeg prsta 2).
Sa druge strane, ex-post analizu je neophodno sprovesti u cilju „vrednovanja učinaka“ koje je javna politika već proizvela.
Zakon o planskom sistemu propisuje i obavezu konsultovanja „zainteresovanih strana i ciljnih grupa“ prilikom izrade obe analize. Međutim, Ministarstvo nije odgovorilo ovoj zakonskoj obavezi jer nije ni pristupilo izradi analiza koje se odnose na probleme diskriminacije i regulisanje istopolnih zajednica. Da jeste, bilo bi dužno da ih objavi u okviru polaznih osnova za pripremu nacrta zakona.
U dokumentima koji su početkom februara 2021. objavljeni (prema stanju 16. aprila 2021) pod nazivima „Polazne osnove za izradu nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije“ i „Polazne osnove za izradu nacrta zakona o istopolnim zajednicama“, kao i u drugim dokumentima koji su istovremeno objavljeni uz polazne osnove, nisu sadržane ex-ante i ex-post analize.
Istu obavezu konsultovanja „zainteresovanih strana i ciljnih grupa“ Zakon propisuje i kad se radi o utvrđivanju predloga dokumenta javne politike. Uz to, propisuje se i obaveza sprovođenja javne rasprave o predlogu dokumenta javne politike. Međutim, Ministarstvo nije odgovorilo ovim zakonskim obavezama, jer se nije ni bavilo izradom dokumenata javne politike pre nego što je započeto sa radom na izradi nacrta zakona.
Da jeste, bilo bi dužno da predloge dokumenata javne politike, zajedno sa sprovedenim ex-ante i ex-post analizama, dostavi vladi RS na usvajanje. Predlogom dokumenta koji se dostavlja vladi na usvajanje predviđaju se mere za sprovođenje javne politike, kao i „mehanizmi“ za praćenje sprovođenja mera, koji uključuju i kvantitativne i kvalitativne pokazatelje za merenje učinaka javne politike.
Zakon o planskom sistemu propisuje i obavezu Ministarstva da vladi dostavi ex-post analizu sprovođenja dokumenta javne politike. Međutim, Ministarstvo neće moći da odgovori ovoj zakonskoj obavezi jer vlada nije ni usvojila dokumenta javne politike koji se odnose na probleme diskriminacije i regulisanje istopolnih zajednica.
Ministarstvo će možda izvestiti vladu o usvajanju Zakona o izmenama i dopunama zakona o zabrani diskriminacije i Zakona o istopolnim zajednicama, ali ova dva zakonska teksta pravno neće moći da predstavi kao regulatorne mere kojima se sprovodi dokument javne politike, jer tog dokumenta nema, već samo kao izraz sopstvene političke samovolje.
Ovaj tekst deo je analize Zakona o planskom sistemu koja je izrađena za potrebe organizacije LABRIS.
Peščanik.net, 16.04.2021.
Srodni linkovi:
Saša Gajin – Politika srednjeg prsta 5
Saša Gajin – Politika srednjeg prsta 3
Saša Gajin – Politika srednjeg prsta 2
Saša Gajin – Politika srednjeg prsta
LGBTQIA+