- Peščanik - https://pescanik.net -

Pravnim mišljenjem protiv poretka

Foto: Rade Vilimonović

Hijerarhija pravnih akata je divna stvar na kojoj počiva pravni poredak. Ustav – zakoni – podzakonski akti, mantra je koju brucoši pravnog fakulteta nauče praktično još prvog dana. Hijerarhija pravnih akata je u našem Ustavu nedorečena, pa tako postoji dobro poznati problem ignorisanja prava EU zbog kojeg će Ustav morati da se menja, kao i problem nedovoljno precizno određenog položaja potvrđenih međunarodnih ugovora. Najveći problem je svakako nepostojanje razlike između sistemskih i ostalih zakona, što trenutna vlast lepo koristi za fragmentaciju i umanjenje značaja pojedinih osnovnih zakonskih akata.

I pored navedenih nedostataka, hijerarhija pravnih akata mogla bi da obezbedi kakvu-takvu pravnu sigurnost, kada bismo živeli u državi u kojoj vladavina prava nije tek nešto malo više od mrtvog slova na (ustavnom) papiru. Svedoci smo da se nesaglasnosti između zakona ne samo eksploatišu, već se namerno stvaraju kako bi se relativizovala neka osnovna pravila. Zakon se ponekad primenjuje, a ponekad ne.

Pogledajte projekat „Beograd na vodi“, za čije potrebe je temeljeno izmenjen pravni sistem (i opet nije dovoljno prilagođen da bi sve to bilo legalno). Pogledajte potom nelegalni objekat (kafanu, hotel?) na Kopaoniku, koji „država“ ne može (formalno), odnosno ne želi (faktički) da sruši godinu dana pošto je država naložila njegovo rušenje. Pogledajte konačno situaciju u kojoj se javnim preduzećima daju ogromni iznosi iz budžeta kako bi se pokrili dugovi nastali bahaćenjem i nesposobnošću (obrazloženje države: „zato što su javna preduzeća državna preduzeća“), ali koja ne ulaze u ograničenja zabrane zapošljavanja (obrazloženje države: „zato što su javna preduzeća na slobodnom tržištu i država ne može na njih da utiče“).

Pravo je dakle u naprednjačkoj Srbiji relativno – možda te dohvati, a možda baš i ne. Možda se tumači povoljno po tebe, a možda završiš na ulici zbog par hiljada evra (čak i tuđeg) duga. Zavisi od (političke) volje onoga ko zakon primenjuje, od toga kako si politički i mafijaški pozicioniran i šta možeš da ponudiš zauzvrat gospodarima prava koji odlučuju o tvojoj sudbini. Tu dakle vladavina prava ne postoji, postoje samo forma i njeno tumačenje u skladu sa voljom pojedinačnih, kriminalnih i/ili partijskih interesa.

Posebno, međutim, nervira kada se pravni poredak urušava nečime što uopšte nije norma. To su pravna mišljenja, koja poslednjih godina fino služe despotima da se zaobiđe zakon i da se postupa suprotno pravnim normama. Po pravilu, takva naopaka pravna mišljenja se donose u korist države (odnosno pojedinačnih interesa koji su u datom trenutku poistovećeni sa državnim) a na štetu građana.

Šta je pravno mišljenje? To je tumačenje neke pravne norme (jedne ili više njih) koje donosi organ uprave koji je nadležan za primenu zakona koji tu normu sadrži. Pravno mišljenje jeste tumačenje zakona, ali nije autentično – autentično tumačenje može da donese samo onaj ko je usvojio i sam zakon koji se tumači (Narodna skupština) i samo takvo tumačenje može biti obavezujuće. Pravna mišljenja su dakle neobavezujuća, po njima se ne mora postupati. Ona (u normalnim državama) služe da razni subjekti koji primenjuju neku normu, a nisu sigurni kako bi je primenili, preventivno traže mišljenje od organa uprave koji je nadležan za njenu primenu ili nadzor nad njenom primenom.

Na taj način se toj normi daje određena funkcionalnost, jer će subjekat koji je mišljenje tražio po pravilu postupiti tako kako mu je objasnio organ koji je stručan za njeno tumačenje i koji će jednog dana potencijalno nadgledati da li je ona primenjena pravilno (a pravilno je ono što je protumačeno). Pravno mišljenje nije dakle formalno obavezujuće ali nosi značajnu faktičku snagu jer iza njega stoji autoritet organa koji ga je doneo. Međutim, u slučaju da subjekat nije zadovoljan tumačenjem norme, ne postoji pravna prepreka da je primeni na drugačiji način, čak i direktno suprotan donetom pravnom mišljenju.

Ako zbog toga bude trpeo štetne posledice (na primer, organ koji je doneo pravno mišljenje u postupku nadzora sankcioniše subjekta koji mišljenje ignoriše) zaštitu može potražiti na sudu – a sud neće ni u jednom delu biti vezan tumačenjem norme koje je izdao organ uprave. Tako se stvara mehanizam u kojem pravna mišljenja pomažu subjektima koji primenjuju zakon da ga primene lakše, preciznije, u skladu sa namerom zakonodavca, prirodom i ciljem norme. To jest, tako je u nekim normalnim državama. Ne i u Srbiji.

Kako se pravno mišljenje zloupotrebljava? Kada se steknu uslovi da se neka norma tumači na više načina (čak iako su neki od tih načina van pameti) organ uprave u čijoj je nadležnosti primena i nadzor nad primenom takve norme donosi pravno mišljenje kojim objašnjava da se ona može tumačiti i primeniti isključivo na određeni način. Takav način je po pravilu direktno vezan za veća plaćanja državi od strane građana i/ili pravnih lica, dakle tumačenje zakona je na štetu pojedinaca koji ga primenjuju. U konačnici se, međutim, u pojedinim primerima može indirektno povezati tumačenje zakona sa omogućavanjem lešinarskog poslovanja u državnim preduzećima, gde se na kraju samo privatni interesi zadovoljavaju a na gubitku su i građani i država (državno preduzeće). Ovo se na primer dešava u odnosu na čuveni Bus plus sistem i Gradsko saobraćajno preduzeće u Beogradu.

Evo nekoliko primera pravnih mišljenja s one strane pameti. Sva su povezana sa radnim pravima ali ne treba sumnjati da i u drugim oblastima postoje slični mehanizmi:

– Mišljenjem Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, Sektor za rad, broj 011-00-483/2015-02 od 8.5.2015. godine protumačeno je da jedno lice može imati beskonačno mnogo zaključenih ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova kod istog poslodavca, dokle god su ti ugovori zaključeni za obavljanje različitih poslova. Ovo ne samo što je protivno prirodi ugovora i predstavlja ismevanje logike pravne norme, nego je u trenutku donošenja takvog mišljenja zapravo predstavljalo formalni podsticaj ogromnom broju javnih i državnih preduzeća, organa i institucija, da nastave sa praksom zloupotrebe ovog načina radnog angažovanja u kojem su radnici potpuno obespravljeni (i naravno veoma jeftini za poslodavca). Zloupotrebe u privatnom sektoru su samo kolateralna posledica takvog stava despota.

– Mišljenje Ministarstva finansija Republike Srbije broj 011-00-1142/2016-04 od 18.05.2017. godine, „Obračunavanje i plaćanje poreza na dohodak građana i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje po osnovu novčane naknade koju u slučaju prestanka radnog odnosa poslodavac isplaćuje zaposlenom koji nije iskoristio godišnji odmor“ kojim je protumačeno da naknada koja se isplaćuje zaposlenom kao naknada štete za neiskorišćeni godišnji odmor u slučaju prestanka radnog odnosa ima karakter zarade – iako postoji izričita zakonska odredba da je u pitanju naknada štete i nema mesta nikakvoj dvosmislenosti i nema potrebe za tumačenjem – odličan je primer kako država potkrada svoje građane, budući da im nameće plaćanje daleko viših poreza i doprinosa, što znači da više vašeg novca ode u budžet a manje ostane vama. Mislite da će onaj avion za Skijatos sam od sebe da se održava i da je neko gorivo za njega platio iz svog džepa? Bahatost državnih funkcionera košta, a plaća se (između ostalog) i na ovaj način.

– Ulje na vatru kada je reč o godišnjem odmoru i tumačenju suludih odredbi koje su uvedene 2014. godine „Vulinovom reformom“ Zakona o radu, svakako doliva i bezobrazno Mišljenje Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, Sektor za rad, br. 011-00-669/2015- 02 od 08.08.2015. godine u kojem je objašnjeno da poslodavac, kada zaposleni u slučaju da prvo iskoristi pun godišnji odmor a nakon toga u toku iste kalendarske godine otkaže ugovor o radu, može da traži od zaposlenog naknadu štete. Iako je ono vezano za tumačenje norme o srazmernom godišnjem odmoru zaposlenog, koja je sama po sebi van pameti, isključivost koja provejava tim mišljenjem je karakteristična za svrstavanje države na stranu poslodavca. U realnosti, male su šanse da poslodavac na sudu dokaže da je zaposleni načinio štetu namerno ili krajnjom nepažnjom, što su zakonski preduslovi da zaposleni uopšte bude odgovoran za bilo kakvu štetu. Postavlja se pitanje i kako može biti odgovoran za štetu, kada je koristio pravo koje mu po zakonu pripada, na način koji zakon predviđa – u njegovom ponašanju dakle nije bilo elementa protivpravnosti, kršenja bilo kojeg propisanog pravila. Ali to zaposleni ne znaju, i mogu biti u realnom strahu da će u slučaju da su iskoristili ceo godišnji odmor, morati da plaćaju svom poslodavcu da bi radni odnos raskinuli – što je verovatno jedinstveno rešenje (i tumačenje) na svetu.

– Konačno, tu je i mišljenje Ministarstva finansija vezano za Bus plus, o kojem sam već pisao, a koje ima za cilj da nametne svim poslodavcima, po cenu trpljenja ozbiljnih finansijskih sankcija, nezakonitu obavezu kupovine pretplatnih karata za privatni sistem naplate, a kojim se finansira propast državnog (gradskog) prevoznika kojim se već duže vreme rukovodi u cilju namirenja pojedinačnih interesa.

Kako se pravno „odbraniti“ od nezakonitog pravnog mišljenja? Sasvim je jasno da se u situacijama kada postoji pravno mišljenje koje je suprotno zakonu, može očekivati da se država veoma revnosno stara o tome da se takvo mišljenje primeni u praksi – inače ne bi ni ulazila u takve nezakonitosti. To znači da subjekt koji ne primenjuje pravno mišljenje može snositi posledice koje proističu iz nadzora organa koji je doneo pravno mišljenje. U tom slučaju stvar mora završiti na sudu. Najpre pred Upravnim sudom, kako bi se obuzdala samovolja organa uprave koji je zapao u nezakonitosti, a kasnije i po tužbi za naknadu nastale štete.

Ovo je naravno samo u teoriji. U praksi će se do pravde doći sporo i veoma teško. Ponekad će u potpunosti izostati korektivna uloga pravosuđa, pa će pravno mišljenje ostati da caruje iznad svih zakona i Ustava.

U naprednjačkoj Srbiji ima dakle mesta za razne pravno-političke inventivnosti. One su međutim po pravilu oličenje bahatosti i moći, i urođene mržnje prema pravu, pravdi, pravičnosti i pravnoj sigurnosti. Takva je i vlast koja diktira navedena i mnoga druga pravna mišljenja. Baš kao što se donošenjem mišljenja ruga pravnom sistemu, ona se ruga i građanima – morate da platite, morate da platite više, morate da dajete i kada to nije predviđeno zakonom. Uz jedini argument – da postoji pravno mišljenje o tome.

I tako sve dok ne dobijemo pravno mišljenje da faktički više nemamo nikakva prava, da je „država“ protumačila sve zakone u naše ime i da je to jedini logičan zaključak do kojeg je mogla doći. Onda nam zapravo više neće trebati ni Ustav ni zakoni. Neće biti ni građana, samo podanici koje niko ništa ne pita.

Peščanik.net, 29.08.2019.


The following two tabs change content below.
Mario Reljanović je doktor pravnih nauka, naučni saradnik na Institutu za uporedno pravo u Beogradu. Bavi se temama iz oblasti radnog i socijalnog prava, ljudskih prava i pravne informatike. U periodu 2012-2018. radio je kao docent i vanredni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta Union. Na istom fakultetu je u periodu 2009-2018. bio na čelu pravne klinike za radno pravo. Predsednik je udruženja Centar za dostojanstven rad, koje se bavi promocijom radnih i socijalnih prava. Saradnik je više drugih organizacija civilnog društva i autor nekoliko desetina stručnih i naučnih radova. Za Peščanik piše od 2012. godine.