Crvena traka Poreske uprave zalepljena na vratima zatvorene radnje

Foto: Predrag Trokicić

Zli mediji su ovih dana lansirali još jednu kampanju protiv plaćanja gradskom saobraćajnom preduzeću. Tako bar tvrdi gospodin Vesić, koga ću za potrebe ovog teksta prigodno nazvati „prvim zamenikom gradonačelnika“ (PZG), imajući u vidu čuvenu izmišljenu funkciju PPV-a (prvog potpredsednika vlade) od pre nekoliko godina.

Kako pomenuti mediji vode kampanju protiv (državnog) gradskog prevoznika u Beogradu? Tako što preispituju zakonitost (i razumnost) ideje da će poslodavci – prema mišljenju Ministarstva finansija (011-00-12/2019-04 od 01.02.2019) – morati da pravdaju novac koji su isplatili svojim zaposlenima po osnovu naknade troškova za prevoz, kako bi mogli da se oslobode plaćanja poreza na te iznose. Ovakvo tumačenje stvara dosta problema, a „medijska zavera protiv vožnje autobusima“ nije ništa drugo do normalna reakcija na nenormalne pokušaje ograničavanja prava zaposlenih.

Krenimo redom. Najpre, trebalo bi konstatovati da je pravo na naknadu troškova prevoza zaposlenima međunarodni standard. Nije sporno (niti se navedenim mišljenjem Ministarstva finansija tako nešto dovodi u pitanje) da je poslodavac dužan da omogući zaposlenom da ispunjava svoje radne obaveze i da poštuje radno vreme (između ostalog i) tako što će mu omogućiti uslove da dolazi na mesto rada i sa njega se vraća kući. Smisao postojanja ovog prava jeste dakle u tome što se na način regulisan zakonom poslodavac obavezuje da obezbedi mogućnost da zaposleni koristi najracionalniji vid prevoza do i sa rada; da li će zaposleni koristiti baš ovu vrstu prevoza za koju mu je poslodavac isplatio naknadu troškova nije stvar poslodavca i spada u volju zaposlenog. Na primer, ako zaposleni prima novac za gradski prevoz ali želi da koristi bicikl kada je vreme za to povoljno, poslodavac ga ne može u tome sprečiti, niti kontrolisati. Drugim, kišnim ili hladnijim danima, zaposleni će na posao dolaziti autobusom, automobilom, vozom, onako kako odluči i kako mu najviše odgovara. Poslodavac isplaćuje naknadu za najoptimalniji prevoz koji služi svrsi postojanja prava na naknadu troškova prevoza – da može (potencijalno) da preveze zaposlenog od prebivališta do mesta rada. Zaposleni će koristiti taj prevoz ili neki drugi koji mu odgovara iz bilo kog drugog razloga – zbog komfora, vremena koje mu je potrebno da stigne do posla, radi rekreacije i očuvanja zdravlja, i tome slično.

Zakon o radu (član 118.) nije na najsrećniji način regulisao ovo pitanje. Ono je normirano veoma površno, ostavljajući prostor za dalje uređenje opštim aktom (kolektivni ugovor, pravilnik o radu) ili samim ugovorom o radu sa zaposlenim. To nije samo po sebi loše rešenje, ali znajući nizak stepen pokrivenosti zaposlenih kolektivnim ugovorima, kao i činjenicu da je moguće ali nije obavezno o ovom pitanja kolektivno pregovarati, zapravo se dolazi do situacije da mnoga pitanja ostaju nerešena a primena Zakona o radu nije dovoljna da bi se na njih našao precizan odgovor.

Ne čudi zbog toga što je i u prošlosti bilo dosta lutanja kada je reč o pravnoj prirodi prava na naknadu troškova za dolazak na posao i odlazak sa posla. Ministarstvo rada je izdalo nekoliko mišljenja tim povodom – neka su povoljna po zaposlene, neka i nisu; neka su logičnija od ostalih i utemeljena su na teoriji da je pravo na naknadu troškova prevoza automatsko pravo i da zaposleni ima slobodu da dobijena sredstva utroši na način koji smatra najprikladnijim za transport. Tako se u mišljenju Ministarstva za rad 011-00-185/2016-02 od 01.04.2016. navodi da zaposleni imaju pravo na naknadu troškova prevoza samo ako su takve troškove zaista i imali. Ako je propisano opštim aktom ili ugovorom o radu, poslodavac može od zaposlenih tražiti dokaz o tome da li su zaista imali troškove prevoza – putem dostavljanja karata ili fiskalnih računa, ili na sličan način koji se propiše. Ovo mišljenje je samo na prvi pogled identično onome Ministarstva finansija. Njime se jednostavno tumači Zakon o radu u smislu prava zaposlenog na naknadu troškova prevoza – ovo pravo, kako je Ministarstvo za rad pravilno protumačilo, nije apsolutno. Tako u manjim mestima poslodavci ne isplaćuju naknadu za prevoz, jer je očigledno da je ona nepotrebna. Isti je slučaj i kada zaposleni živi dovoljno blizu poslodavca da se ne može očekivati da će koristiti prevoz za dolazak na posao i odlazak sa posla (koliko „blizu“ je dovoljno blizu već je drugo pitanje na koje praksa do danas nije dala odgovor). Njime se međutim ne dira u poreski tretman naknade kao što se čini mišljenjem Ministarstva finansija, jer je on uređen Zakonom o porezu na dohodak građana.

Još jedno mišljenje Ministarstvo za rad izdalo je pre nekoliko godina (011-00-327/2015-02 od 20.04.2015). U njemu se konstatuje da „poslodavac može obezbediti ostvarivanje ovog prava (na naknadu troškova prevoza, prim. aut.) na bilo koji način koji bi bio racionalan i omogućavao zaposlenom dolazak i odlazak sa rada“. U trećem mišljenju (011-00-139/2013-02, od 23.04.2013) Ministarstvo za rad konstatuje da ne postoje prepreke da poslodavac isplaćuje ovu naknadu i za neradne dane (vikenda, praznika) – što on svakako čini plaćanjem iznosa mesečne pretplatne markice, koju zaposleni može koristiti i van putovanja na posao i sa posla, kao i danima kada ne radi. Ministarstvo se izjasnilo i da poslodavac može svojim zaposlenima kupovati odgovarajuće pretplatne ili druge karte, umesto isplate novčanog ekvivalenta njihove vrednosti (011-00-645/2011-02, od 20.09.2011). Važno je i mišljenje da zaposleni ima pravo na naknadu stvarnih troškova prevoza, bez obzira na to gde živi – ako zaposleni pristane i ako poslodavcu to odgovara, može se isplaćivati i naknada troškova međugradskog prevoza (011-00-240/2011-02, od 21.03.2011) – u tom smislu, a na ovom stanovištu stoji i sudska praksa, ne postoji gornji limit iznosa naknade troškova prevoza koji poslodavac može isplatiti, niti poslodavac jednostrano može da ga odredi (odluka Ustavnog suda IUo-67/2016).

Kako sve ovo u praksi funkcioniše (kod poslodavaca koji se pridržavaju zakona)? Ponekad se odredbe o ovoj naknadi nađu u kolektivnom ugovoru – najčešće kada sindikati i poslodavci regulišu u skladu sa zakonom kada neko neće imati pravo na naknadu (čuvena nedovoljna udaljenost poslodavca od prebivališta), ili na koji način će biti realizovana (kupovinom karata, isplatom na račun ili u gotovini, u kojem periodu meseca, i tome slično). Najčešće je dodatno uređenje detalja potrebno i sa pojedinačnim zaposlenim, ako postoji neka specifična situacija. Ako se neka relevantna okolnost promeni, na primer zaposleni se preseli u toku trajanja radnog odnosa, opet se traži saglasnost poslodavca da se zaposlenom isplaćuje viši (ili niži) iznos od prethodno utvrđenog. Neretko u praksi poslodavci donose i posebne odluke ili pravilnike, koji na opšti način razrađuju način korišćenja ovog prava. Ovo je naročito potrebno onda kada kolektivnog ugovora kod poslodavca nema.

Država je bila zabrinuta povodom potencijalnih zloupotreba – zabeleženo je, kažu pažljivi nadzirači primene poreskih propisa, da su poslodavci isplaćivali enormne iznose na ime naknade prevoza zaposlenima, kako bi izbegli plaćanje poreza – jer je naknada za prevoz neoporezivo primanje zaposlenog. Pa su onda vredno zasukli rukave i – otklonili svaku opasnost od zloupotrebe, tako što su izmenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak građana prošle godine ograničili neoporezivi iznos naknade za troškove prevoza na 3.914 dinara. Ako zaposleni ima troškove koji su veći od tog iznosa, poslodavac će morati na njih da plati i porez. Opasnosti za državu dakle nema, a poslodavci i zaposleni se nekako snalaze u tumačenju faličnog Zakona o radu. Kako je onda nastala potreba da se uopšte traži mišljenje Ministarstva finansija?

Prvi zamenik gradionačelnika – PZG tumači pomenuto mišljenje Ministarstva finansija tako da je poslodavac dužan da pribavi dokaze kako zaposleni troše novac koji im je on isplatio u ime naknade prevoza. To međutim nije logično. Dokle god poštuje zakon a zaposleni dolaze na posao, iz ugla zaposlenog i iz ugla poslodavca problem ne postoji, na koji god oblik prevoza da su ta sredstva potrošena. Ako nema potrebe za isplatom naknade za prevoz, poslodavac neće morati da je isplati i u potencijalnom sporu sud će stati na njegovu stranu. Prema prethodno opisanoj praksi, naknada nikada neće biti veća od minimalnog iznosa predviđenog zakonom – a i ako bude poslodavac će plaćati porez na te iznose, pa je i država mirna i spokojna. Svi su zapravo spokojni, osim PZG. On bi da uvede obavezne pretplatne karte svim građanima Beograda, bez obzira na to da li one rešavaju problem njihovog prevoza do posla. Samo što to ne može. Naime, u hijerarhiji propisa, mišljenje se uopšte ne kotira kao propis – to zna svaki brucoš pravnog fakulteta. Sa druge strane, postoji odluka Ustavnog suda Srbije (odluka IUo-63/2016) kojom je utvrđeno da lokalna samouprava ne može uvoditi odluku kojom se poslodavcu nameće kako će regulisati svoju obavezu prema zaposlenima, a još manje ga obavezati da po automatizmu kupuje pretplatne karte svojim zaposlenima. Ovo pitanje, kaže Ustavni sud, rešeno je zakonom koji je ostavio dodatnu mogućnost da se zaposleni i poslodavac dogovore, ili da poslodavac sam reguliše kako će preciznije biti realizovano pravo na naknadu troškova prevoza – a lokalna samouprava u tome nema apsolutno nikakvu nadležnost. Zbog toga je mišljenje Ministarstva finansija važno – njime se maše pred građanima i ono se prihvata ne kao propis već kao dogma, zato što može da posluži cilju. Drugim rečima, ono se instrumentalizuje za ostvarivanje konačnog plana da se troškovi lošeg poslovanja gradskog prevoznika prevale na građane. U realnosti, gradski prevoz mora da se plaća (mada ima i gradova čije vlasti misle drugačije), ali postoje daleko efikasnije metode naplate karata od korisnika ove vrste prevoza.

Kuda sve ovo vodi? Mišljenje nije zakon, nego način kako neki organ uprave tumači zakon ili kako smatra da zakon treba primeniti. Ono nema dokaznu snagu na sudu, u slučaju da nastane spor oko toga da li je tumačenje zakona mišljenjem ispravno i jedino moguće. Ministarstva ponekad tokom vremena daju različita tumačenja povodom iste norme koju tumače. Različita ministarstva mogu u istom trenutku različito tumačiti istu normu. Mišljenja služe pre svega kao vodič poslodavcima, nikako kao pravilo. U praksi primene ovog mišljenja će se verovatno desiti jedna od dve stvari. Neki poslodavci jednostavno neće tražiti od svojih zaposlenih bilo kakav dokaz o kupovini karte ili benzina, ili bilo kakvom korišćenju prevoza. Drugi će to činiti. Razlika u konačnom rezultatu će biti minimalna, a u konačnom ishodu poslodavac će cenu dodatnog poreza kojeg će eventualno platiti svakako prevaliti na zaposlene – umanjenjem neto zarade, koje naravno neće biti zvanično objašnjeno kao posledica nametanja besmislene obaveze od strane države (ovo je praktično već najavljeno kroz izjavu predsednika Unije poslodavaca Srbije). Poslodavci koji organizuju sistem sakupljanja računa će takođe imati zanimljiv zadatak – u eri digitalizacije oni će čuvati stotine, hiljade papira kako bi ih (ko?) pregledao (kada, kako?), a sve to da im ne bi bio obračunat dodatni porez na iznose koje su isplatili (ili će automatski biti u poreskom prekršaju?). Zamislite sistem Pošta Srbije od oko 15.000 zaposlenih – oni će godišnje skupiti oko 180.000 dokumenata o plaćenom prevozu, minimum (zaposleni može doneti i dva ili više računa mesečno, da „opravda“ trošenje para koje je dobio kao naknadu za prevoz). Zloupotrebe sa računima su takođe moguće i sasvim izvesne, pa se postavlja realno pitanje zašto se i zaposlenima i poslodavcima nameće besmislena obaveza?

Iako zakonodavac u Zakonu o radu koristi izraz „naknada troškova prevoza“, smisao ovog prava je da poslodavac unapred isplati sredstva koja su potrebna zaposlenom da bi došao na posao, a ne u tome da zaposleni prevoz samofinansira a poslodavac mu sredstva retroaktivno vraća. Dakle, zaposleni je već dobio sredstva i ne može biti sankcionisan za nepribavljanje dokaza. Ako mu poslodavac zbog toga obustavi isplatu naknade troškova prevoza, lišava ga zakonom garantovanog prava (zaposleni povodom toga može tražiti sudsku zaštitu). Poslodavac sa druge strane može jedino da traži na sudu (ili vansudski, u skladu sa Zakonom o radu) naknadu štete od zaposlenog koju mu ovaj uzrokuje nepodnošenjem dokaza o korišćenju prevoza, zbog čega poslodavac plaća više poreze nego što bi plaćao. I tek će se na sudu testirati argumentacija za i protiv ovakvog čitanja zakona. Ko god da „pobedi“, gubitnik u sporu koji vode poslodavac i zaposleni neće biti država. Ali ako sud odlući da obaveza zaposlenog ne postoji, onda poslodavac može tužiti poresku upravu za nezakonito postupanje i – naknadu štete. Svaki scenario vodi samo ka većem broju sporova. Sve u svemu, u doba cvetanja sive ekonomije, kada stotine hiljada ljudi radi na crno, neki državni činovnik je uspeo da, štiteći interese nesposobne gradske vlasti, poslodavce koji sve svoje obaveze plaćaju optereti novim administrativnim i finansijskim košmarom. Administrativni košmar poslodavac ne može delegirati dalje, ali će ga finansijski prevaliti na zaposlene. I tako će građani plaćati veći porez, primati nižu zaradu i finansirati još jače-brže-bolje nesposobnu vlast.

Očigledno je da je naručeno mišljenje PZG-a usmereno isključivo ka Beogradu i beogradskom gradskom prevozu (iako bi formalno gledano trebalo da se primenjuje na celu zemlju, ako ćemo ga uopšte primenjivati). Gradski prevoz u Beogradu je uništen, pa sada građani moraju da snose troškove takvog poslovanja, koje se potencijalno graniči sa privrednim kriminalom i kojim će se (možda) jednog dana baviti nadležne institucije sistema. A do tada – svi u autobuse! Tamo gde ih ima i onda kada naiđu, naravno.

Peščanik.net, 04.03.2019.