Unutrašnja kontrola, ali kakva

Ministarstvo za rad dugo nije uvodilo unutrašnju kontrolu rada inspektora po Zakonu o inspekcijskom nadzoru i zbog toga je bivalo kritikovano. Inspektori rada su naime bili prilično zaštićeni u svom (ne)radu i (nezakonitom) delovanju – prema Zakonu o radu nije postojala unutrašnja kontrola, ni mogućnost spoljne (sudske) kontrole u upravnom sporu. Dvostepeni postupak koji je bio predviđen u slučaju žalbe na nalaz inspektora rada završavao se nadležnošću ministra, odnosno lica kojem je ministar poverio ovlašćenje za odlučivanje po žalbi.

To se promenilo krajem 2017. kada je donet propis rogobatnog naziva Pravilnik o obliku i načinu vršenja unutrašnje kontrole inspekcije u oblasti radnih odnosa i bezbednosti i zdravlja na radu i u oblasti socijalne zaštite (Službeni glasnik RS, broj 118/2017 od 28.12.2017). Čini se na prvi pogled da je ovo kvalitativan skok nabolje i da se konačno otvaraju mogućnosti preispitivanja i nadzora nad radom inspektora rada. Realnost je međutim drugačija, jer Pravilnik pati od mnogih značajnih nedostataka, od kojih će neki biti detaljnije analizirani.

Pravilnik pretpostavlja da se unutrašnja kontrola sastoji od kontrole zakonitosti i pravilnosti rada inspektora. Međutim, već kod ciljeva unutrašnje kontrole javlja se prvo sporno pitanje. Naime, kao ciljevi kontrole označeni su „podrška i podsticaj subjektu kontrole“ koji svoj posao obavlja zakonito i kvalitetno (što ima nekog smisla), kao i „podsticanje na bolje rezultate i podizanje kvaliteta rada“ onih inspektora koji postupaju nezakonito (što nema apsolutno nikakvog smisla). Biti podrška onome ko radi ispravno je jasna ideja i dobar pristup – u slučaju nedoumice da li je neko ponašanje i postupanje inspektora zakonito, služba kontrole je tu da to proceni i da ga zaštiti od neosnovanih napada one strane koja je nezadovoljna ishodom inspekcijskog nadzora koji je inspektor izvršio. Ali reći da je unutrašnja kontrola podsticaj nekome ko radi nezakonito (a sam Pravilnik sadrži dosta čudnih nepravnih kategorija i pojmova kojima se opisuje nezakonit rad i koje se mogu svesti na nezakonitost, ali se ne označavaju u samom tekstu kao takve – naprotiv) da poboljša kvalitet svog rada i „vrati se“ u zonu zakonitog postupanja – smešno je i predstavlja izigravanje svrhe postojanja takve kontrole. Neće naravno svako postupanje inspektora koje nije u skladu sa propisima automatski značiti da je nekome načinjena šteta i da je to učinjeno namerno ili iz neoprostivog neznanja, ali se mora imati u vidu da je kontrola upravo uspostavljena sa ciljem otklanjanja vidljivih nepravilnosti u postupanju (ili odbijanju da se postupa) inspektora rada tokom prethodnih godina. Ili bi bar trebalo da bude tako, a prema tekstu Pravilnika – nije.

To je međutim tek početak pravnog rasula u ovom tekstu. Pravilnik kaže da unutrašnju kontrolu vrše – kontrolori. „Kontrolor je državni službenik koji je ovlašćen da vrši poslove unutrašnje kontrole“. I to je sve što Pravilnik kaže o kontrolorima, čudnim stvorenjima za koja ne znamo ni ko su, ni odakle dolaze. Nema odredbi o tome ko i na koji način postavlja kontrolore, da li je taj izbor za određeni period ili je u pitanju stalna pozicija, ili je možda angažovanje ad hoc vrste, samo za određeni slučaj? Ovo poslednje je malo verovatno imajući u vidu prirodu unutrašnje kontrole. Nema međutim ni odredbi o uslovima koje kontrolori moraju da ispunjavaju da bi postali kontrolori, kao ni o sukobu interesa ili o drugim preprekama da se ovaj posao obavlja. Tako je, prema Pravilniku, moguće da istoričar umetnosti koji ima radnopravni status državnog službenika kontroliše pravnika – inspektora rada. Moguće je i da kontrolor bude neko ko je i sam inspektor rada – zamislite koliko će neko takav nezavisno i objektivno delovati u kontroli. Nema odredbi ni o tome kako je unutrašnja kontrola organizovana, o brojnosti kontrolora, kao ni o njihovoj hijerarhiji. Iz jedne odredbe u kojoj se pominje „rukovodilac unutrašnje kontrole“ posredno možemo saznati da će kontrolori imati – rukovodioca. I ništa više: Pravilnik uporno ćuti kada je reč o regulisanju svih navedenih pitanja, koja ostaju otvorena i problematična.

Ciljevi unutrašnje kontrole dosledno su dovedeni do apsurda kada je reč o predviđenim „sankcijama“ za inspektore za koje se utvrde nepravilnosti u radu. Naime, u slučaju da kontrolor dodeli inspektoru negativnu ocenu, moguće je da se dogodi jedna od sledećih stvari: dodatna obuka; kontinuirana edukacija; premeštaj na manje složene poslove; zajednički rad sa iskusnijim (i bolje ocenjenim) inspektorom; druge mere (koje nisu ni približno definisane i sasvim sigurno se neće primenjivati jer ih kontrolor ne može izmišljati samostalno).

Sasvim je jasno da ove mere ne predstavljaju sankcionisanje inspektora, što jeste opravdano samo u slučajevima kada ovaj svojim nezakonitim postupanjem nije načinio neku štetu, prekršio ili ugrozio nečije pravo (a to će redovno biti slučaj). Gotovo smešno zvuči „sankcija“ prema kojoj se inspektor koji ne radi dobro svoj posao, premešta na druge manje složene poslove (valjda dok ne dođe do onog čuvenog državnog posla koji pretpostavlja samo brojanje spajalica u ćošku kancelarije). „Prave“ sankcije mogu se izreći tek pokretanjem disciplinskog postupka prema Zakonu o državnim službenicima, ukoliko rukovodilac kontrolora smatra da je to opravdano i neophodno, što je zanimljiva konstrukcija kojom se kontroloru oduzima moć da samostalno deluje.

I druge odredbe su zanimljive u smislu oduzimanja funkcionalnosti unutrašnjoj kontroli. Tako je kontrolor dužan da se pridržava izdatog naloga i ne sme da istražuje one činjenice koje su van naloga, čak i ako naiđe na druge očigledne nezakonitosti u radu inspektora – u tom slučaju, o tome mora da obavesti neposrednog rukovodioca koji će mu dati uputstvo o daljem postupanju. U ovoj grupi je i odredba da kontrolor koji primeti izvršenje prekršaja ili krivičnog dela u radu nadziranog inspektora, ne podnosi samostalno prekršajnu ili krivičnu prijavu, već je dužan da o tome izvesti „nadležnog rukovodioca“. Sve je dakle smešteno u nadležnost rukovodioca unutrašnje kontrole, što naravno otvara ogroman prostor za zloupotrebe.

Indikativno je i to da se izveštaji kontrolora o izvršenoj unutrašnjoj kontroli ne objavljuju, to jest nisu dostupni javnosti. Moguće je sasvim da su ih brižni rukovodioci već označili nekim stepenom tajnosti, u skladu sa uobičajenim manirom zloupotrebe Zakona o tajnosti podataka.

Da li ste u poslednjih 8 meseci primene Pravilnika čuli da je neki inspektor rada sankcionisan, da je pokrenut neki postupak, ili da je makar neko od kontrolora doneo negativan zaključak o njegovom/njenom radu? Ni ja. Ili imamo najbolju inspekciju rada na svetu, ili ovde (i dalje) niko ne radi svoj posao. A Pravilnik postoji isključivo kao argument ministru i njegovim sledbenicima u budućim raspravama o problemu kvaliteta rada inspektora rada. Kao zaklon i kao šminka, ništa više od toga.

Peščanik.net, 13.09.2018.