- Peščanik - https://pescanik.net -

Za novu vladu – švedski sto

Foto: Predrag Trokicić

Čitalac se sa teškoćom seća referenduma o promeni Ustava u delu koji reguliše položaj sudstva i tužilaštva. Referendumsku amneziju održava nepromenjena vladajuća većina koja je ustavne promene proglasila u Skupštini, da bi zatim uspostavila višemesečni muk povodom pripreme izmena 5 zakona koji uređuju temelje sudsko-tužilačkog sistema.1 Uzrok te tišine je instrumentalizacija ustavnih promena u izborne svrhe i površno dodvoravanje Evropskoj uniji. Ipak, prema ustavnim rokovima pravosudni zakoni moraju biti usvojeni do februara 2023. i sva je prilika da su već pripremljeni u postupku koji bi se mogao opisati kao polutajni.

Ministarstvo pravde u tehničkom mandatu je nakon održanih izbora oformilo dve radne grupe – jednu sudsku i jednu tužilačku – čiji je zadatak da izrade radni tekst izmena svih 5 zakona. Ministarstvo je objavilo rešenja o osnivanju i članstvu u radnim grupama tek nakon insistiranja pravnih strukovnih udruženja. Svi drugi materijali o radu radnih grupa nisu javno dostupni – zapisnici o sednicama, kao ni predlozi koje su ove grupe izradile. Ministarstvo je takođe odbilo mogućnost da strukovne organizacije koje nisu u članstvu radnih grupa nezavisno posmatraju njihov rad bez prava glasa, smatrajući da Društvo sudija i Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca članstvom u ovim grupama sasvim dovoljno predstavljaju strukovna udruženja, odnosno da im je članstvom omogućen direktan upliv u rad radnih grupa. Prema informacijama dobijenim od državnog sekretara ministarstva pravde Branislava Stojanovića, sa ostatkom stručne javnosti će se „kontinuirano komunicirati“ i ona će biti „blagovremeno obaveštena o dinamici u procesu rada“. Ministarka pravde je javno garantovala „da Ministarstvo pravde na transparentan i inkluzivan način sprovodi postupak izrade seta pravosudnih zakona“. U stvarnosti nije tako.

Imajući u vidu da strukovne organizacije, uključujući tu i Centar za pravosudna istraživanja, odnedavno (i sa zakašnjenjem) imaju uvid u zapisnike o radu dve radne grupe i da je usvajanje 5 pravosudnih zakona vitalno važno za zaštitu prava svih građana i krajnji ishod ustavnih promena, ovde ćemo se osvrnuti na način rada radnih grupa i predloge o izmenama zakona o kojima javnost ima interes da bude informisana. Zbog obimnosti materijala, u ovom tekstu ćemo se osvrnuti na rad sudske radne grupe, dok će to naknadno biti učinjeno i za tužilačku radnu grupu.

Procesni aspekt rada sudske radne grupe

Sudska radna grupa ima zadatak da izradi radni tekst izmena i dopuna 3 zakona (Zakona o sudijama, Zakona o uređenju sudova i Zakona o Visokom savetu sudstva). Radnu grupu čini 15 članova. U članstvu je 6 sudija, 4 predstavnika izvršne vlasti, 3 predstavnika akademske zajednice i 2 predstavnika advokature. Od osnivanja 15. aprila do kraja jula 2022. radna grupa je održala 7 sastanaka. Iz zapisnika vidimo da se tokom tih sastanak tek trećina članova (njih petoro) makar jednom javilo za reč – to su sudije Snežana Bjelogrlić, Dragana Boljević, Katarina Manojlović Andrić, pomoćnica ministarke pravde Jelena Deretić i profesor Pravnog fakulteta u Novom Sadu dr Zoran Lončar. Iz zapisnika nije bio moguće utvrditi kakva je bila uloga preostalih 10 članova radne grupe.

Dobra vest je da predstavnici sudstva, advokature i naučne zajednice čine većinu u članstvu radne grupe (11/15 članova). Ova dobra vest je relativizovana neaktivnošću većine članova radne grupe. Uprkos tome, izvršna vlast će ubuduće toj većini pripisivati odgovornost za sva potencijalno loša zakonska rešenja. Odgovornost pravosudno-akademske grupe je tek delimično opravdana, ne samo zbog neaktivnosti, već i zbog načina odlučivanja na koji su članovi radne grupe pristali. On ima dva osnovna problematična pravca.

Prvi se odnosi na činjenicu da iz zapisnika nije jasno da li radna grupa do predloga dolazi konsenzusom, većinom glasova (nema tragova koji upućuju da je glasanja uopšte bilo) ili se usvojenim predlogom smatra svaki predlog iznet tokom sastanka. Iz zapisnika se može pretpostaviti da je prihvaćen (mada ne izričito) poslednji pristup. To nas vodi drugom problemu.

On se odnosi na način iznošenja predloga za izmene i dopune zakonskog teksta. Radna grupa za najvažnija pitanja nudi alternativna rešenja koja ne sadrže čak ni kratka obrazloženja (zašto bi jedna alternativa bila dobra, a zašto druga, koliko je članova radne grupe stalo iza jedne ili druge mogućnosti). Ovo se naročito vidi u zapisniku sa poslednjeg sastanka gde su svi izneti predlozi objedinjeni, a većina je određena alternativno. Ovo će ministarstvu pravde, a zatim i Vladi kao predlagaču zakonskih izmena omogućiti da po principu švedskog stola (uzmi šta ti se trenutno najviše sviđa) Narodnoj skupštini predloži zakonske izmene koje su suštinski stav ministarstva i Vlade, a koje nisu nužno rezultat šire saglasnosti radne grupe – makar se ta saglasnost, ako ne konsenzusom, merila prostom većinom glasova njenih članova.

Kada je reč o pristajanju na model predlaganja alternativnih rešenja, on je posebno problematičan onda kada su dva alternativna modela suprotstavljena u svojoj osnovi i ishodima. Kako nemamo informaciju o razlozima predlaganja suprotstavljenih rešenja, kao ni podršci koju su dobili, Vlada Srbije će se u budućnosti – to je sasvim izvesno – pozivati na većinski stručni sastav radne grupe, kreirajući zakonska rešenja pogodna za izvršnu vlast.

Da će tako zaista i biti, vidimo u Zapisniku sa 6. i 7. sastanka Radne grupe (strana 1), gde se navodi da će „ministarstvo pravde izvršiti pravno-tehničku redakciju tekstova i da će kao ovlašćeni predlagač doneti odluku u vezi sa pitanjima oko kojih su radne grupe usled neslaganja predložila alternativna rešenja“.

Podsetimo da se Ustav Srbije menjao da bi se smanjio uticaj izvršne vlasti na sudstvo i tužilaštvo, a taj cilj je definisan Predlogom za promenu Ustava koji je usvojen dvotrećinskom većinom u Narodnoj skupštini. Odnosno, Ustav je menjan kako bi se Vladi i Skupštini ukinuo model tzv. švedskog stola koji – kao što vidimo – uprkos svemu, suvereno opstaje.

Sadržinski aspekt rada sudske radne grupe

U zapisnicima radne grupe ima nekoliko predloga za izmenu zakona koje javnost mogu neprijatno iznenaditi kada za to bude prekasno. Zašto može biti prekasno? Pre svega jer je ministarka pravde najavila da će „nakon što radne grupe finalizuju rad na izradi pravosudnih zakona, radne verzije biti poslate na mišljenje Venecijanskoj komisiji i otpočeće sprovođenje sveobuhvatne javne rasprave“. Dakle, stručna javnost i građani Srbije će se o nacrtu 5 pravosudnih zakona informisati tek nakon Venecijanske komisije, nakon čijeg mišljenja će biti organizovana javna rasprava. Odgovora na pitanje zbog čega javne rasprave u domaćim okvirima neće biti pre slanja teksta Venecijanskoj komisiji – za sada nema.

Od više spornih pitanja koja proističu iz zapisnika sudijske radne grupe svakako je najvažnije pitanje načina odlučivanja Visokog saveta sudstva (VSS). Izmenama Ustava odlučivanje o izboru sudija, kao i sva druga ključna pitanja od značaja za sudstvo, izmešteno je iz Narodne skupštine u Visoki savet sudstva u čijem sastavu većinu čine sudije (7), a tu su i 4 istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština. Kako izmenama Ustava nije određeno kojom većinom će VSS odlučivati, rad radnih grupa konačno daje odgovor na ovo pitanje. Nažalost, taj odgovor daje za pravo svima onima koji su se pribojavali daljeg urušavanja nezavisnosti pravosuđa.

Predlog predstavnika ministarstva pravde (čija imena u zapisniku nisu dostupna) je da se odluke Saveta donose sa najmanje 8 glasova članova Saveta (Zapisnik sa 6. i 7. sastanka Radne grupe, strana 4).Iako postoji alternativni predlog drugih članova radne grupe (mada ni tu ne znamo kojih) da se po pravilu odlučuje većinom, odnosno sa 6 glasova članova Saveta, nema sumnje da će se ministarstvo i Vlada izboriti za odlučivanje sa glasovima najmanje 8 članova VSS-a. Razlog za ovo je jasan – glasovima jednog istaknutog pravnika vladajuća većina konstituiše pravo veta na svaku odluku VSS-a koju bi donela sudijska većina. Odnosno, uspostavlja se obaveza uticaja tzv. istaknutog pravnika na svaku odluku koja se tiče upravljanja sudstvom. Zanimljivo je da je ovo jedino pitanje o kome su se predstavnici ministarstva u radnoj grupi izričito odredili, što ukazuje da je to za njih posebno važno pitanje. Iako naizgled može delovati sporedno, ono je ključno, mada ne i jedino mesto zadržavanja kontrole nad sudstvom.

Da će stvari ići u smeru zadržavanja uticaja nad pravosuđem je bilo najavljeno istupima predstavnika SNS-a, kao i izjavom sudije Ustavnog suda i člana Venecijanske komisije Vladana Petrova, koji je u referendumskoj kampanji rekao da bez jednih i drugih, sudija i istaknutih pravnika, nijedna odluka ovog tela neće biti doneta. Na takav ishod smo upozoravali na Peščaniku čak i na dan referenduma. Ukoliko ovo rešenje bude usvojeno biće to zadugo kraj priče o nezavisnosti sudstva u Srbiji.

Ipak, teško je ne primetiti da se druga pretežna pitanja o kojima radna grupa raspravlja tiču povećanja koeficijenata za obračun plata, izmena pravila o osnovnoj sudijskoj plati, regulisanjem pitanja naknada zarada i uspostavljanjem posebnih pravila za obračun sudijskih penzija. Iako je materijalna nezavisnost sudije (pa čak i sudije u penziji) izuzetno važna komponenta sudijske nezavisnosti, takva nezavisnost mora biti deo institucionalne nezavisnosti, odnosno nezavisnosti sudske grane vlasti.

Ukoliko institucionalna nezavisnost nije omogućena ili je na putu dodatnog urušavanja, ukoliko sudski budžet nije uspostavljen kao samostalan (a nije), povećanje koeficijenata, plata i penzija sudija se mogu čitati u sasvim drugom ključu – kao podmićivanje sudija, čije ćutanje i trpeljivost treba obezbediti kako tokom mandata, tako i nakon odlaska u penziju. Na kraju, država Srbija ima istoriju retroaktivnog umanjivanja penzija – te bi penzionisane sudije uvek imali osnova za strah da bi im podignuti glas iz penzije onemogućio finansijski bezbednu starost. Dodatnu sumnju u razloge fokusa na materijalna pitanja, odnosno sumnje u određenu vrstu transakcije na relaciji predstavnici sudstva – izvršna vlast budi i činjenica da se za ovakve promene nije morao menjati Ustav. Republika Srbija je i bez promena Ustava mogla uspostaviti sistem adekvatnih plata i penzija za sudije.

U zapisnicima o radu sudske radne grupe ministarstva nižu se i druga sporna, nedorečena i neobrazložena pitanja i predlozi – o uslovima za izbor na sudijsku funkciju, uslovima koje mora ispuniti istaknuti pravnik da bi se kandidovao za članstvo u VSS, nedoslednostima u pogledu uspostavljanja prava na žalbu sudije ili kandidata za sudiju o statusnim pitanjima, predlozima o održavanju kontrole izvršne vlasti nad postupkom usvajanja i primene Sudskog poslovnika. O tome nekom drugom prilikom, jer se ovde istaknuta pitanja – način rada radne grupe, plan za odlučivanje u VSS-u i intervencije u materijalni položaj sudija za sada čine prioritetnim.

***

Predlozi radne grupe koji su trenutno dostupni samo uskom krugu strukovnih organizacija što pre treba da postanu dostupni javnosti. Ti predlozi oživljavaju najveće strahove protivnika ustavnih amandmana – da će zakonska rešenja dodatno uniziti položaj pravosuđa, a u poređenju sa nedavno izmenjenim Ustavom iz 2006. pojednostaviti mehanizam uticaja na sudstvo i tužilaštvo.

Zabrinjavajući je i jezik koji se koristi u radu sudijske radne grupe. U zapisnicima kontinuirano pronalazimo izraz „usvojene su izmene člana…“, iako je zadatak radne grupe tek da izradi radni tekst izmena. Ovaj radni tekst nakon toga može da postane nacrt, pa predlog izmena, da bi ga tek onda usvojila Narodna skupština kao izmene i dopune zakona (ili novi zakon, u slučaju obimnijih izmena). Ovakav administrativni jezik dobro opisuje institucionalno stanje u Srbiji, koja je polovinu 2022. provela bez Narodne skupštine, a ni danas nema formiranu Vladu. Samo u takvoj institucionalnoj anarhiji radna grupa ministarstva u tehničkoj Vladi i njeni članovi mogu „usvajati izmene zakona“. I to bez glasanja.

Podsetimo da je na referendum u januaru ove godine izašla tek trećina građana Srbije. Odgovarajući na pitanje „da li ste za potvrđivanje Akta o promeni Ustava Republike Srbije“ 60 odsto građana je glasalo za, dok je 40 odsto izašlih bilo protiv. U Beogradu je protiv bila većina od 55 odsto. U apsolutnim brojevima, razlika glasača za u odnosu na glasače protiv je bila oko 400.000 glasova. Pobeda predlagača izmena Ustava bila je daleka od blistave.

Rezultate referenduma je u izbornoj noći iz partijskih prostorija saopštio predsednik Srbije Aleksandar Vučić. To je učinio mimo izborne komisije, konstatujući da je referendum uspeo. Da li će se na isti partijski način konstatovati i promena pravosudnih zakona? Iako po ko zna koji put to deluje jedino izvesno, to je samo loš izgovor za prepuštanje trenutnoj situaciji. Kako će izgledati Zakon o sudijama, Zakon o uređenju sudova i Zakon o Visokom savetu sudstva zavisi samo od nas i toga koliko će nam do njih biti stalo u narednim mesecima, do njihovog usvajanja.

Peščanik.net, 08.09.2022.

REFORMA PRAVOSUĐA

________________

  1. Zakon o sudijama, Zakon o uređenju sudova, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tužilaštvu i Zakon o Državnom veću tužilaca.
The following two tabs change content below.
Sofija Mandić je rođena 1986. u Novom Sadu. Diplomirana je pravnica i aktivistkinja za ljudska prava. Radi u Centru za pravosudna istraživanja, a prethodno je bila angažovana u Beogradskom centru za bezbednosnu politiku i Nacionalnom demokratskom institutu. Članica je Upravnog odbora Centra za podršku ženama i generalna sekretarka Peščanika. Sa Peščanikom sarađuje od 2007, kao učesnica u radijskim emisijama, a zatim i kao autorka tekstova. Koautorka je brojnih analiza o vladavini prava, stanju ljudskih prava u Srbiji i njihovoj perspektivi. Neke od skorašnjih su: Rad sudova tokom epidemije zarazne bolesti COVID-19 (OEBS, 2021), Vladavina prava kroz Poglavlje 28 – zaštita prava potrošača i zaštita zdravlja (NKEU, 2020), Ljudska prava u Srbiji (BCLJP, 2018-2020), Naša urušena prava (FES, 2019), Uslovi za izbor i napredovanje sudija i tužilaca u pravnom obrazovanju (CEPRIS, 2018), Alternativni izveštaj o primeni UN Konvencije o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena u Srbiji (Mreža SOS Vojvodina, 2018), Alternativni izveštaj o primeni Konvencije Saveta Evrope o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama u Srbiji (Mreža SOS Vojvodina, 2018), Skorašnji Ustav Srbije – rodna perspektiva (Ženska platforma za razvoj Srbije, 2017). Kao predstavnica civilnog društva učestvuje u procesu izrade komentara i mišljenja na nacrte izmena Ustava iz 2006.

Latest posts by Sofija Mandić (see all)