Slogan „Svoj na svome“ je proistekao iz svesti vrha države o potrebi građana da budu nesporni vlasnici svoje nepokretne imovine. Da li je ovaj slogan samo floskula u predizbornoj kampanji? Da li je licemeran onaj ko obećava masovnu legalizaciju sada pred izbore, nakon više od 14 godina apsolutne poslaničke većine. Većine koja je bespogovorno slušala SNS partijsku centralu dok je izglasavala oko 2.000 zakona za tih 14 godina. Oko 2.000 zakonskih rešenja, ma koliko ta rešenja bila protivustavna i na štetu nas građana i javnog interesa. Na štetu nas, a u korist povlašćenih investitora i partikularnih interesa vladajuće strukture.
Od tih 2.000 zakona izglasanih od strane SNS-a, više od trećine su zakoni o ratifikaciji ugovora o zaduživanju i kreditima. Srbija se u tom periodu zadužila za više od 24 milijarde evra. Sa više od trećine zakona, vladajuća parlamentarna većina je zakone prilagođavala potrebama svog političkog rukovodstva ili je ispravljala greške u zakonima koje je sama donela.
Podsetio bih na eklatantne primere regulatorne prakse kojom je odlazeća vlast iz temelja poljuljala pravni sistem Srbije: Lex specialis Beograd na vodi iz 2015; Lex specialis Generalštab; Lex specialis EXPO 2027; tzv. Mrdićevi pravosudni zakoni… Koristim reč „vlast“, jer je SNS oligarhija sve javne funkcije i sva javna ovlašćenja obavljala sa pozicije moći, a ne kao servis građanima, što je odlika modernih država.
Dešavalo se ovoj vlasti da odustane od nekih zlih regulatornih nauma, usled procene da će joj politički štetiti. Tako je 2021. pod pritiskom stručne javnosti odustala od izmene Zakona o parničnom postupku. Izmene kojima je nameravala da ukine ustavno pravo na žalbu i vanredne pravne lekove građanima, ako u momentu podnošenja nemaju pare za taksu. Krajem iste godine, istovremeno dok je lobirala za kopanje litijuma, odlazeća vlast je pokušala da „provuče“ izmene Zakona o eksproprijaciji. Izmene kojima bi omogućila ekspresno oduzimanje zemljišta građanima. Krajem 2022. je ova vlast odustala i od izmene Zakona o policiji, kojom su želeli da uvedu masovni biometrijski nadzor građana.
Ovo su samo primeri regulatornih marifetluka skupštinske većine, koja je tokom 14 godina izglasavala šta god je od nje tražio vrh vlasti, tj. vrh vladajuće stranke. Posledično, takva vlast je izbegla da usvoji za građane suštinski važne zakone. Pre svega zakone koji će svim građanima Srbije omogućiti da žive u državi uređenih i nespornih stvarnih prava na nepokretnostima. Koristim reč „izbegla“, a ne propustila, jer je očigledno da se ovde ne radi o nehatu, već o umišljaju vlasti da građanima ne dozvoli da budu nesporni vlasnici svoje imovine.
Strepnja građana
Zbog tih loših namera vlasnici nelegalizovanih stanova godinama strepe od pojave izvršitelja, radi naplate sumnjivih dugova profesionalnih investitora nelegalne gradnje. Zbog tih loših namera upisi svojine na zemljištu i objektima u katastar nisu ažurni, pa je nepokretna imovina građana izložena rizicima. Zbog tih loših namera građani kojima je u katastru upisano pravo državine na objektima strepe od brisanja tog upisa iz katastra koje će ih zadesi 01. maja 2028. Ovo su samo primeri pravne nesigurnosti koju je u Srbiji utemeljila odlazeća vlast.
Ovoj vlasti u regulatornom domenu možemo priznati isključivo ograničene rezultate na digitalizaciji rada javne uprave. Tvrdim ograničene, jer su svedeni na domen elektronskih usluga građanima i potrebe jednostavnijeg angažovanja radne snage. Nasuprot tome, građanima koji su već godinama registrovani kao korisnici elektronske uprave i dalje nije omogućeno da ključne administrativne postupke iniciraju elektronskim putem, niti da na upravne akte podnose pravne lekove putem interneta. Nakon osam godina od usvajanja Zakona o elektronskoj upravi, elektronska pisarnica javne uprave i dalje građanima drži „zatvorena vrata“ u svim administrativnim procedurama. Čeka da ta vrata otvore rukovodioci opštinskih uprava i državnih organa, za svaku proceduru koju sprovode. A kada administraciji prepustite inicijativu u vezi sa reformom, tada možete biti sigurni da tu reformu nikada nećete dočekati.
Takođe, najava elektronskog sudskog postupka je ostala prazna priča. Digitalizacija rada sudova opšte nadležnosti se svela na nepotpune informacije o toku predmeta. O kolikom nedostatku sluha nadležnih za potrebe građana u domenu pravosuđa je reč, govore lako rešivi problemi koje odlazeći ministar nadležan za pravosuđe ili nije umeo ili nije želeo da reši. Npr. na prosleđivanje ostavinskih predmeta javnim beležnicima, koje je moralo biti automatizovano, građani često čekaju i po nekoliko meseci. Javnim beležnicima je često van funkcije servis preuzimanja izvoda iz elektronskih registara i evidencija itd.
Odlazeća vlast je pre 11 godina, 2015. godine, donela Zakon o ozakonjenju. U narednih 10 godina ga je delimično implementirala u unutrašnjosti. U urbanim centrima, a naročito u Beogradu, su interesi građana u tim postupcima ignorisani. Brojna indikativna ozakonjenja, na koja je ukazivalo istraživačko novinarstvo, pobuđuju sumnju u motive SNS vrhuške prilikom donošenja tog zakona.
Nameću se pitanja: Zbog čega tek u predizbornoj godini odlazeća vlast propisuje nova pravila i počinje da sprovodi masovnu legalizaciju? Zbog čega to čini populistički, haotično, nedosledno i neustavno?
Da li je novi Zakon o legalizaciji krajem 2025. ova vlast usvojila da bi do kraja mandata uz simboličnu naknadu legalizovala nekretnine samo nekim građanima i povlašćenim investitorima, kojima je tolerisala nelegalnu gradnju?
Da li odlazeća vlast računa da će joj obećanje legalizacije obezbediti glasove onih 2,5 miliona vlasnika nelegalnih objekata, čije objekte neće stići da legalizuje do 25. oktobra ove godine? Da li ta vlast misli da joj ti građani veruju da će im ispuniti obećanu legalizaciju, ako nakon izbora ostane vlast? Da li misli da građani veruju u predsednikovo predizborno obećanje legalizacije za 100-1.000 evra, nakon 25. oktobra? Da li su obračuni naknada od više desetina hiljada evra koje su primili neki građani samo „probni baloni“ za povećanje naknada, koje planiraju za nakon izbora? Ili su to pozivi na „pregovore“ o ceni legalizacije?
Selektivna primena zakona
Da li se može verovati vlasti koja u urbanim centrima 10 godina nije sprovodila prethodni Zakon o ozakonjenju iz 2015? Tačnije, nije ga sprovodila tamo gde je trebalo, ali jeste tamo gde je neko pogurao. Npr. tašti visoko pozicioniranog predstavnika ove vlasti, ni manje ni više nego gradskog sekretara za poslove ozakonjenja u Beogradu. Njoj je ozakonjenje ekspresno završeno, čim je objekat kupila od lica kome ozakonjenje nije polazilo za rukom. Verovatno jer je to lice bilo samo „običan smrtnik“, sklon kršenju zakona, a van kruga srodnika, kumova i pajtaša bivšeg gradskog sekretara i onih koji su ga postavili.
Zbog svega navedenog nije ni čudo da brojni građani predizbornu floskulu „Svoj na svome“ doživljavaju kao skaradnu poruku vlasti u vezi sa namerom da će im legalizovati objekte.
U Evropskoj uniji je od 2000-tih nemoguće legalizovati objekat veći od 250 m2. Zauzet je stav da se gradnjom do te kvadrature rešava stambeno pitanje, a da je sve preko toga nedopustiva špekulacija. Legalizacija novoizgrađenih stambenih zgrada i naselja profesionalnim investitorima se smatra podsticajem pranja novca, stečenog kriminalnim aktivnostima.
Zbog čega je pola godine pred izbore vlast u Srbiji omogućila legalizaciju zgrada građenih nakon 2015? Ovo iako je predsednik te 2015. obećao da od tada više neće biti legalizacije nelegalne gradnje.
Koga je to vladajuća vrhuška ipak tolerisala da nelegalno gradi, pa sada žuri da mu legalizuje nelegalnu gradnju, pre nego što možda prestane da bude vlast?
Krajem 2014. je izmenama Zakona o planiranju i izgradnji uvedena objedinjena elektronska procedura, koja je jednošalterski sistem za izdavanje građevinskih i upotrebnih dozvola. Ta procedura je pojednostavljena, digitalizovana i stavljena pod centralizovan nadzor. U cilju ubrzanja procedure i sprečavanja korupcije, propisana je prekršajna odgovornost za probijanje rokova za izdavanje lokacijskih uslova, građevinskih i upotrebnih dozvola itd.
Do 2025. je u praksi funkcionisalo prekršajno kažnjavanje zaposlenih po unutrašnjosti i za najmanja kašnjenja. Međutim, odgovorna lica u gradskim sekretarijatima za urbanizam i građevinske poslove su ostala pod štitom državnih struktura. U Beogradu su prekršajni postupci obustavljani i kada se u postupku izdavanja dozvola kasnilo mesecima. Na kraju je vlast rešila da ukine prekršajnu odgovornost izmenama zakona u oktobru 2025. Propisani rokovi su od tada postali „mrtvo slovo na papiru“. Više ni jedan organ koji izdaje građevinske i upotrebne dozvole ne mora da poštuje te rokove, jer više ne trpi sankciju.
Ovo pišem jer sam upravo ja 2014. prvi sugerisao Zorani Mihajlović da ministarstvo na čije je čelo tada došla ima značajnu misiju da odradi dva velika posla: 1) da pojednostavi i digitalizuje procedure u vezi izgradnje; 2) da sprovede efikasnu legalizaciju i stavi tačku na nelegalnu gradnju.
Bojkot organa
Vrlo brzo sam uočio da vladajuća struktura ne želi da propiše efikasnu legalizaciju, već da namerava da mešetari u tom domenu. Zbog toga sam nastavio da radim samo na pojednostavljenju procedura u vezi legalne gradnje i to kao spoljni konsultant. Rezultat toga rada je bila objedinjena elektronska procedura za izdavanje građevinskih dozvola. Ta reforma je ocenjena kao jedna od najbolje osmišljenih i realizovanih. Nažalost, u praksi je tokom narednih godina ta reforma obesmišljena bojkotom upravo od strane nadležnih organa u urbanim centrima, zbog kojih je i bila propisana.
Nameće se pitanje: Da li građani mogu da veruju da vlast favorizuje legalnu gradnju, ako njeni nameštenici u gradskim sekretarijatima za urbanizam i građevinske poslove po više godina ne izdaju upotrebne dozvole investitorima koji legalno grade stambene zgrade? Ovo dok se istovremeno nelegalno građene stambene zgrade ekspresno legalizuju.
Vlast nikada nije odgovorila javnosti na pitanja: Zbog čega se toliko dugo čeka na upotrebne dozvole za legalno izgrađene objekte? Šta to nadležni organ čeka da uradi investitor da bi mu izdao upotrebnu dozvolu, a što nije propisano zakonom? Odgovor na ovo pitanje je bitan građanima kako bi znali da li im država preporučuje kupovinu legalne gradnje ili im pak daje signal da stanove kupuju od profesionalnih investitora koji nelegalno grade.
Zbog čega vlasnici stanova nisu upisani kao vlasnici parcela?
Građani su još davne 2014. po sili zakona postali vlasnici gradskog građevinskog zemljišta, na kome se nalaze njihovi stanovi i kuće. Republički geodetski zavod (RGZ) je po zakonu bio dužan da te upise sprovede po službenoj dužnosti. Međutim, direktor RGZ-a je godinama odbijao da to učini. Nakon šest godina nesprovođenja te obaveze izlobirao je izmenu Zakona. Sada je propisano da se konverzija prava korišćenja u pravo svojine sprovodi u katastar isključivo po zahtevu građana. Dakle, uz plaćanje advokata i taksi. Zbog toga je katastar postao neažuran i izvor je pravne nesigurnosti za građane.
Dakle, po sili zakona je RGZ još tokom 2015. morao u automatizovanom postupku promeniti upis na parcelama pod objektima tako da glasi: „Katastarska parcela je u suvlasništvu vlasnika objekata/posebnih delova objekata na toj parceli, sa udelima u srazmeri površine tih objekata u odnosu na ukupnu površinu objekata koji se nalaze na toj parceli“. Ta zakonska formulacija je omogućavala automatizaciju upisa. To znam jer sam sam formulisao tu zakonsku odredbu. Ona je omogućavala da promene vlasnika objekata i promene kvadratura posebnih delova objekata (stanova i poslovnih jedinica) nastale adaptacijama i dogradnjama ne moraju da povlače promene upisa udela na zemljištu.
Sumnjam da je jedan čovek – direktor RGZ-a – bio toliko moćan da svim vlasnicima u Srbiji uskrati ovo pravo. Čija je odluka bila da se ova zakonska obaveza ne sprovede po službenoj dužnosti u katastar?
Kadrovska politika
Zbog takve samovolje građani više nisu sigurni šta je njihovo. Naime, postoje parcele na kojima su istovremeno upisana različita lica. Jedni kao vlasnici, a drugi kao korisnici parcele. Ta dva prava po zakonu ne mogu istovremeno da egzistiraju. Ovakav pravni galimatijas se može desiti samo ako date da glavnu reč u vođenju katastra ima neko ko nema elementarna pravna znanja. Neko ko smisli da vas na sajtu RGZ-a dočeka „pouka“ da je „Upis u katastar tehnički, a ne pravni postupak“. Takva „pouka“ je atak na pravni poredak i Ustav.
Nameću se pitanja: Da li se u Srbiji lošim kadrovskim rešenjima namerno obezbeđuje odsustvo implementacije zakona, kako bi se umanjila prava građana? Da li se može verovati vlasti koja je dovela do nedopustivog stanja sa upisima u katastar?
Podsetio bih da se RGZ u periodu od 2012. do danas nadizao silnih kredita na račun državnog budžeta da digitalizuje planove. A taj posao su štedljivi Slovenci kod sebe odradili o trošku Evropske unije.
Izgleda da rukovodstvo RGZ-a, zaokupljeno trošenjem enormnih kredita na digitalizaciju, nije imalo vremena da sprovode pomenutu konverziju prava korišćenja u pravo svojine u korist građana? Baš kao što nije imalo vremena da se posveti rešavanju starih predmeta – tzv. „plombi“. Nisu imali vremena ili nisu hteli da obavljaju dva ključna posla u funkcionisanju katastra, koji je građanima definitivno važniji od digitalizacije planova.
Tek je izmenama Zakona o državnom premeru i katastru iz oktobra 2025. načet problem „starih“ predmeta. Opet, pola godine pred izbore. Zbog čega ne pre pet ili 10 godina? SNS je i tada imao apsolutnu skupštinsku većinu, a već su postojale osmišljene inicijative stručne javnosti da reši problem „starih“ predmeta. Upravo su pomenute izmene zakona polovično preuzele rešenja iz tih inicijativa. To znam jer sam učestvovao u njihovom sastavljanju.
Izmenama Zakonom o državnom premeru i katastru iz 2018. propisana je obaveza RGZ-a da u katastru upiše predbeležbu objekta u izgradnji, odmah po prijemu građevinske dozvole, koju mu po službenoj dužnosti dostavlja organ čim je izda. RGZ je godinama taj posao „gurao pod tepih“, odbijajući predbeležbu objekta u izgradnji. Posledično nije unosio u katastar ni predbeležbu prometa takvih objekata, iako je po Zakonu i to bio dužan da čini. Ovo iako su im javni beležnici redovno dostavljali predugovore i ugovore o kupovini stanova u takvim objektima radi upisa.
Suprotno zakonu, RGZ je te ugovore koristio isključivo za vođenje statistike o cenama nepokretnosti na tržištu. To znam jer je upravo na moje insistiranje u zakon uneta odredba o obavezi tih predbeležbi. Intencija je bila da se tom predbeležbom kupci legalne gradnje obezbede predbeležbom prava svojine u katastar. Taj upis je trebalo da onemogući izvršenja potraživanja prema investitoru na stanovima kupaca od momenta zaključenja predugovora. Naime, momentom upisa objekta (zgrade) po upotrebnoj dozvoli u katastar, predbeležba kupoprodaje prerasta u upis prava svojine na posebnom delu (stanu) sa retroaktivnim dejstvom.
Vlasništvo tek po upisu u katastar
Odbijanjem sprovođenja ove zakonske obaveze RGZ je kupce stanova na legalnom tržištu doveo u situaciju izloženosti izvršiteljima. Naime, izvršitelji su tu imovinu tretirali kao imovinu nesolventnog investitora i sprovodili naplatu njegovih dugova na istoj. To se dešavalo zbog toga jer se vlasništvo na nepokretnostima po našem pravu stiče tek upisom u katastar. Ugovor je samo pravni osnov za taj upis, koji RGZ nije sprovodio. Uprava RGZ-a je odbijala da sprovodi tu obavezu, iako su joj posledice po građane bile savršeno poznate. Dakle, RGZ je građane dovodila u rizik gubitka imovine. Ako su imovinu izgubili ili platili investitoru dug da ne bi bili iseljeni iz stanova koje su kupili, ti građani bi imali pravo da državu tuže za naknadu štete. Ovo jer je šteta nastala nedopustivim nepostupanjem RGZ-a, koji je državna institucija.
Nameće se pitanje: Ko je imao interes da savesne građane izlozi riziku gubitka „krova nad glavom“, koji su legalno kupili? RGZ ne može tvrditi da nije pretpostavio postojanje ovog rizika u vreme kada se ljudi iseljavaju iz stanova radi namirenja manjih potraživanja poverilaca nesolventnih investitora.
Vlast je Zakonom o postupku upisa u katastar propisala da će se držaoci objekata brisati iz katastra 01. maja 2028. Iako je taj zakon usvojen još 2018. vlast nije uradila ništa da tim građanima-držaocima omogući da reše svoj problem. Nije im dala čak ni uputstvo-instrukciju šta treba da urade da bi se u katastar upisali kao vlasnici. Zakon je do sada menjan dva puta, ali ne da bi produžio taj rok ili propisao konačno rešenje za te upise, nego da bi građanima zatvorio pristup šalterima RGZ-a.
Građanima su zatvoreni šalteri RGZ-a izmenama Zakona o postupku upisa u katastar iz 2023. Od tada su građani mogli da se obraćaju službama katastra isključivo preko advokata i geodeta kojima je RGZ to omogućio. Na taj način je RGZ uskratio pravnu zaštitu pred službama katastra onim građanina koji nemaju novac za skupu profesionalnu uslugu. Ovo je učinjeno uprkos garantovanom pravu na direktnu elektronsku uslugu onim građanima koji su se od 2018. registrovali kao korisnici elektronske uprave. Ovo je učinjeno suprotno praksi APR-a, koji je omogućio građanima direktnu komunikaciju u brojnim elektronskim procedurama koje sprovodi.
Vlast nikada nije dala odgovor na pitanje: Zbog čega je građanima zatvorila pristup šalterima RGZ-a? Meni se kao pravniku nameće pitanje: Da li se zatvaranjem institucija građanima šalje poruka da nemaju šansu da se u njima izbore za svoja prava?
Sada neposredno pred izbore su šalteri prema građanima „otvoreni“, bez izmena zakona?! Da li je reč o farsi ili nezakonitom postupanju, u cilju popravljanja predizbornih rezultata? Da li je bivši direktor RGZ-a smenjen u avgustu jer nije želeo da sprovodi legalizaciju i otvara šaltere mimo novih zakonskih pravila, koje je sam lobirao? Ili je smenjen jer je politički vrh tek sada sagledao štetu koju je kod glasačkog tela prouzrokovao vođenjem ove značajne državne institucije?
Kako to da vlast koja je uvek imala stabilnu većinu, i od svog početka usvojila oko 2.000 zakona, nije mogla da usvoji efikasne zakone kojima će urediti svojinska pitanja na nepokretnostima? Pitanja koja su najznačajnija za građane Srbije.
Nije umela da ih reši? Teško, imala je na usluzi brojne vladine i spoljne konsultante. Imala je na raspolaganju gotova zakonska rešenja, po principu ključ u ruke. Rešenja predlagana od strane NVO sektora.
Ako Vlada nije imala kapacitet da usvoji propise u interesu građana, kako je onda uspela da tako hitro donosi pomenute lex specialise, tj. lex idividualise, koji su bili u interesu političkog vrha i investitora bliskih tom vrhu? Pre će biti da odlazeća vlast nije htela da reši svojinske probleme građana. A zbog čega nije htela?
Uređen sistem vlasništva nad nepokretnostima je uslov stabilne pravne države i jasne perspektive građana. Reč je o stvarnim pravima, koja su tradicionalna i univerzalno prihvaćena, a vuku korene iz antičkih pravnih sistema. Pravo svojine je primarno stvarno pravo, a iz njega su izvedena sva druga stvarna prava: pravo državine, pravo službenosti, pravo građenja, pravo dugoročnog i kratkoročnog zakupa, hipoteka i sl. Ta prava poznaju i kroz institucije ih štite svi moderni pravni sistemi.
Atakom na svojinu se razara društvo i država
Još je čuveni rimski filosof Marko Tulije Ciceron tvrdio da je svrha države zaštita imovine građana, te da nepoštovanje privatne svojine vodi ka nestanku države. Srednjovekovni ratovi i pljačkaške najezde su po pravilu sa sobom nosile promenu titulara stvarnih prava. Na taj način su trajno nestajale države i njihove oligarhije. Dešavalo se kroz istoriju da tako nestanu i čitavi narodi. Po pravilu su spaljivane njihove arhive, u cilju uništenja dokaza o pravu na zemljište. To je bio efikasan način da se zakonskim naslednicima ranijih baštinika nepokretnosti onemogući da u budućim vremenima ističu prava na imovinu, pre svega prava na zemlju.
Tako su turskom najezdom na balkanske srednjovekovne države, pored likvidacije neislamizovanog plemstva, uništavane i srednjovekovne povelje, kojima im je zemlja dodeljivana u baštinu. Ako vam oduzmu svojinu na zemljištu, vi vremenom menjate svest o sebi. Od stabilnog baštinika postajete tuđi rob ili odmetnik od sistema – hajduk. Rezultat te srpske tragedije je bio devastirajući po raznim osnovima, a posledice viševekovnog bezemljaštva se osećaju i danas. Osećaju se pre svega u pristajanju građana na degradaciju njihovog prava svojine, kao osnovnog imovinskog prava.
Uređenjem svojinskih prava se uspostavlja država
Restaurirana Srbija je odmah krenula da menja titulare na zemljištu. Knez Miloš je imao sopstvene razloge da napravi najznačajniju reformu u istoriji moderne srpske države. Na Sretenjskoj skupštini 1835. je ukinuo feudalizam i zemlju dodelio u vlasništvo seljacima koji su je obrađivali. Računao je da je za njega to rešenje bolje nego da spahiluke podeli narodnim prvacima i sebi napravi konkurenciju.
Ovo fundamentalno pravo građana Srbije je uneto u Sretenjski ustav. Od tada pa do 1945. ova tekovina nije dovođena u pitanje. Tim činom su građani Srbije, dotadašnji kmetovi i hajduci, postali nosioci prava svojine na zemljištu, koje su oslobodili od stranog okupatora.
Čovek koji nije ponižen i egzistencijalno ugrožen gradi samopoštovanje i odgovornost prema državi koja štiti njegova prava. Takav građanin je temelj demokratskog društva. Međutim, takav građanin je noćna mora autokratskih režima i kriminalnih miljea.
Nakon 1945. privatna svojina, a naročito sistem stvarnih prava na nepokretnostima je sistematski unazađivan. Unazađivan je jer autoritarna vlast, kakva je bila u Titovoj Jugoslaviji, nije želela finansijski nezavisne građane. Dobro je znala da su takvi građani manje poslušni i da prirodno teže ka demokratiji. Opredelila se prvobitno za dominantnu državnu, a nakon toga društvenu svojinu.
Ograničena restauracija svojinskih prava od 2000. do 2012
Prirodno je bilo to što se demokratska opcija, nakon promena 2000, posvetila uređenju režima stvarnih prava. Želeli su da uspostave pravnu i demokratsku državu, a to je bio jedini put do takve države. Treba biti realan i priznati da ih je na tom polju dočekao pravni galimatijas. Galimatijas započet nacionalizacijom imovine, a zapečaćen spornim konceptima društvene svojine i prava korišćenja gradskog građevinskog zemljišta i stanova.
Važno je napomenuti da je u tom periodu oformljena radna grupu za izradu Građanskog zakonika, koji je između ostalog trebao da uredi i materiju stvarnih prava na nepokretnostima. Međutim, izuzetno ambiciozan projekat je zastao iz više razloga, a neka goruća pitanja su rešavana izmenama posebnih zakona.
Suštinski bitna promena je propisana izmenama Zakona o osnovama svojinsko-pravnih odnosa iz 2005, kada je ukinuta društvena svojina. Novi Zakon o hipoteci od iste godine je pravo hipoteke učinio operativnijim, a iste godine je u APR-u uspešno uspostavljen Založni registar. Izmenama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. je vrlo rigidno propisano pravo na legalizaciju objekata i konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu, zbog čega se implementacija pokazala neuspešnom. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju – tzv. Zakon o restituciji je usvojen 2011. Taj zakon je u velikoj meri realizovan, bez obzira na diskutabilnu pravičnost koncepta. Iste godine je usvojen i Zakon o javnoj svojini.
Kompromisi
Treba napomenuti da su tokom celog tog perioda vlade bile koalicione, tako da ne treba da čudi što regulatorna agenda u vezi sa uređenjem stvarnih prava nije bila bogatija, a implementacija efikasnija. Ovo su suštinska i teška pitanja i njihovo rešavanje podrazumeva stabilnu skupštinsku većinu.
Slažem se da treba kritikovati neke segmente radikalnog koncepta privatizacije, koju je demokratska opcija uspostavila usvajanjem Zakona o privatizaciji iz 2001. Pre svega je diskutabilno to što nije izdvajana nepokretna imovina, koja nije služila poslovanju. Ipak treba imati u vidu da je privreda u tom momentu bila razorena ratovima, a da su preduzeća privatizovana u cilju dokapitalizacije i ponovnog uspostavljanja poslovanja. Nasuprot takvim motivima, odlazeća vlast je 2014. usvojila novi Zakon o privatizaciji kako bi prodala Železaru Smederevo i RTB Bor Kinezima, PKB Al Dahri, Aerodrom Nikola Tesla Francuzima… Ostavljam čitaocima da izvode zaključke o motivima.
Neuređeni svojinski odnosi uzrokuju nesigurnost običnog građanina u pogledu obima i dalje sudbine njegovih prava. Mi građani smo po pravilu najosetljiviji u vezi sa pravom na kuću, stan i okućnicu. To je naša očevina i dedovina, koja je postala deo našeg identiteta. Vlast lakše manipuliše građanima ako ta njihova prava relativizuje. Može ih uslovljavati legalizacijom i/ili rušenjem nelegalnih objekata, nerešenim upisom prava na zemljištu, izdavanjem građevinskih i upotrebnih dozvole itd.
Dodatni razlog za degradaciju prava na zemljištu i objektima je i njihov lakši transfer na povlašćene investitore. Setimo se ekspresnog iseljenja Savamale, radi otpočinjanja gradnje „Beograda na vodi“. Ko nije hteo milom, iselio se silom, tj. rušenjem objekata mimo zakonom propisane procedure. Pošto su prava držalaca zemljišta i objekata bila upitna, kad više nije bilo objekta, nije bilo ni načina da oštećeni efikasno zaštite svoja prava.
Institucije organizovane države imaju na raspolaganju vrlo restriktivan postupak eksproprijacije, koja se može sprovoditi isključivo u javnom interesu. Kada je vlast obesna, ona na imovinu građana atakuje lex individualisima i izmenom planskih dokumenata. Tako je odlazeća vlast uspostavljala pravni osnov za eksproprijacije imovine građana. U brojnim slučajevima je to činila u cilju realizacije privatnih investicionih projekata. Egzemplar takve prakse je upravo „Beograd na vodi“.
Vlast kao zastupnik interesa privatnih investitora
Niko racionalan ne osporava značaj razvoja investicionih projekata, jer su uslov razvoja svake ekonomije. U celom svetu preduzimljivi pojedinci zarađuju bogatstva na tom poslu. Osmisle projekat, izrade studiju izvodljivosti, a eventualno i početnu projektnu dokumentaciju. Takav projekat prodaju krupnom investitoru za pozamašnu sumu novca. Prilikom te prodaje timovi stručnjaka sprovode tehničke, ekonomske i pravne analize izvodljivosti tih projekata.
Kada je u pitanju Srbija, reč je o potpuno različitoj poslovnoj konstrukciji. Ovde su te poslove uzurpirali vladajuća struktura i njoj bliski pojedinci. Sa pozicije vlasti imaju samopouzdanje da investitorima ponude i više od onoga što je u skladu sa zakonom i faktičkim mogućnostima. Potpisuju memorandume o razumevanju i ugovore kojima u ime države garantuju realizaciju projekata. Takve ugovore proglašavaju tajnim, pa ostaju skriveni od javnosti. Kao u slučaju Generalštaba, Beograda na vodi i sl.
Takva praksa je nedopustiva zbog sukoba interesa. Sukoba javnog interesa, koji su dužni da štite kao funkcioneri, sa privatnim interesom investitora koji zagovaraju. Ugovorima nedostupnim javnosti, po pravilu preuzimaju obaveze da podržavaju interese investitora prema organima državne uprave i odgovarajuće lokalne vlasti, tokom realizacije projekta. Dešava se da se obavežu na realizaciju projekta suprotnog zakonu i/ili planskoj dokumentaciji. U tom slučaju su obavezni da proguraju tzv. lex individualis i/ili izmenu odgovarajuće planske dokumentacije. Ponekad u vezi sa tim izbije skandal, kao u slučaju Generalštaba, Beograda na vodi ili Jadra.
Ovakva praksa je karakteristična za autokratske, tj. nedemokratske režime. To su države u kojima pojedinci uspevaju da uzurpiraju kompletnu izvršnu, a često i sudsku i zakonodavnu vlast.
Takvim režimima nije korisno da se građani osećaju sigurno. Zbog toga u Srbiji još uvek nemamo uređen sistem svojine na zemljištu i objektima.
Moguće je da su i neki nesvrsishodni prekršaji propisani u cilju lakše manipulacije građanima. Naime, građani se prekršajno kažnjavaju zbog nenamernih propusta i grešaka koje nemaju bitne efekte na njihove obaveze. Npr. zbog nepodnošenja ili pogrešnog podnošenja poreskih prijava preduzetnici odgovaraju za prekršaje i privredne prestupe. To je praksa čak i ako su u pitanju greške knjigovođa, koje je licencirala država.
Ministarstvo finansija godinama odbija da propiše donošenje poreskih rešenja ex officio, iako dostupnost tih podataka usled digitalizacije platnog prometa u potpunosti omogućava tu funkcionalnost. Nikada nije dat smislen argument zbog čega država neće da sprovede ovu jednostavnu i logičnu inicijativu privrede i NVO sektora, staru više godina.
Nameće se pitanje: Da li ovakvom prekršajnom politikom vladajuća struktura želi da relativizuje protivpravno, a često i kriminalno ponašanje sebi bliskih pojedinaca?
Ako je tako, onda je reč o manipulaciji građanima u cilju skretanja pažnje sa kleptokratije koja razara društvo. To je primena metonimije „držte lopova“. To bi bilo u maniru vladajuće strukture, koja sa najviših državnih pozicija u svojim predizbornim obraćanjima opoziciono orijentisane birače, a svoje građane naziva izdajnicima i ustašama.
Građani mogu očekivati jedino od demokratske opcije da će pravno urediti imovinska prava. Tek kada Srbija postane država u kojoj će svaka institucija delovati u skladu sa svojim nadležnostima, a ne po direktivama iz kabineta jednog čoveka, građani mogu očekivati vladavinu prava. Tek tada će konačno postati nesporni vlasnici svoje imovine. Te tekovine civilizacije kroz pregovaračka poglavlja 23 zastupa i EU u pristupnim pregovorima. To poglavlje smo otvorili pre više od 10 godina. A teško da ćemo ga ikada zatvoriti sa prioritetima i regulatornom agendom odlazeće vlasti.
Tek će demokratska politička opcija pravedno i zakonito okončati legalizaciju i staviti tačku na dalju nelegalnu gradnju. Tek tada će RGZ u vođenju katastra postupati po zakonu, a ne po uputstvima i naredbama direktora, koji nemaju elementarna pravnička znanja. Tek tada će se na čelo sistema od javnog interesa postavljati stručnjaci i vrhunski menadžeri, a ne ljudi sumnjive školske spreme i radnog iskustva. Tek tada će se ukinuti prekršaji i poreski prestupi, zbog nepodnošenja besmislenih poreskih prijava. Tek tada će se izradi zakona pristupiti sistematično i odgovorno, a ne ad hoc, u cilju ispunjavanja želja povlašćenih investitora i političara koji su uzurpirali tuđa ustavna i zakonska ovlašćenja.
Ubeđen sam da će nakon izbora legalizacija usporiti i da će na kraju biti stopirana od strane Ustavnog suda. Bilo ko da pobedi. Treba imati u vidu da Ustavni sud kontroliše onaj ko je po ubrzanoj proceduri nedavno postavio veliki broj sudija, kao i predsednika te institucije.
Ako pobedi odlazeća opcija, na osnovu iskustva možemo zaključiti da će tražiti obustavu legalizacije. To će učiniti kako bi opet imala mogućnost da krajem narednog mandata ponovo ozakoni svu novu nelegalnu granju, koju bude tolerisala nakon 2025. Gledaćemo reprizu obećanja i aktuelne predizborne regulatorne prakse. Do tada će većina građana, čiji predmeti nisu rešeni, ostati da živi u namerno kreiranoj pravnoj nesigurnosti.
Ako pobedi opozicija, tada će odlazeća struktura imati još jači motiv da podstakne Ustavni sud na blokadu legalizacije. Ovo kako bi građanima ukazala na nesposobnost opozicije da se nosi sa ovim problemom.
Istu praksu možemo očekivati i po svim drugim, gore navedenim pitanjima. Videćemo da li će šalteri RGZ-a ostati otvoreni i koliko će imovinskih sporova uzrokovati ishitrena i nezakonito sprovedena legalizacija.
Videćemo i kakve će sve javnosti zatajene ugovorne obaveze države prema raznim investitorima isplivati nakon što se obelodane tajni ugovori ili pošto ti investitori svoja potraživanja istaknu javno. Napominjem da sam se ja sa te vrste konsultantskih usluga Vladi povukao kada sam sredinom 2014. video prvi nacrt memoranduma koji je vodio ka realizaciji „Beograda na vodi“. Strah me je i da pomislim šta je u međuvremenu sve potpisivano. Na problem sa tada najavljenim lex specialisom „Beograd na vodi“ sam ukazao na konferenciji za medije početkom 2015, ali na to nije bilo reakcije.
Šta bi nakon izbora trebalo da uradi demokratska opcija
Ako nakon izbora dođe demokratska vlast, imaće obimnu i tešku agendu u domenu stvarnih prava na nepokretnostima.
Palijativnim regulatornim merama će morati da interveniše u rešavanju problema urgentne prirode. Pre svega bi trebalo da usvoji amandmane, kojima će otkloniti veći broj osnovanih prigovora neustavnosti zakona koji uređuje legalizaciju. Tim izmenama mora da obezbedi građanima pravo na prigovor. Treba da ih obaveže i da dostave minimalnu tehničku dokumentaciju, nužnu za naknadne adaptacije i rekonstrukcije objekata. To bi trebalo da bude uslov za skidanje besmislene zabeležbe da je objekat iz legalizacije. Takođe, treba da obezbedi transparentnost i okončanih i tekućih postupaka legalizacije.
Dolazeća politička opcija bi takođe trebalo da po hitnom postupku izmeni Zakon o planiranju izgradnji, kako bi legalnu gradnju učinila prihvatljivom i jedno mogućom. Dalje, morala bi da izmeni Zakon o postupku upisa u katastar i Zakon o državnom premeru i katastru. Ovo kako bi RGZ otvorila građanima, a katastar učinila pouzdanom evidencijom prava, kakve su nekada bile zemljišne knjige.
Uporedno sa tim bi trebalo da se posveti preciznom, potpunom i dugoročnom uređenju zakonske materije koja uređuje stvarna prava na nepokretnostima. Jer bez efikasnog završetka tog posla niti ćemo ikada postati „svoji na svome“, niti će Srbija postati destinacija vladavine prava, niti će njeni građani uživati pravdu i pravičnost.
Autor je advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije
Đorđe Vukotić, Forbes Srbija, 05.10.2026.
Peščanik.net, 06.10.2026.
