Na čemu se zasnivaju politički saveti i preporuke i kako se može oceniti njihova ispravnost? Postoje bar tri razrađena pristupa: veberovski, kejnzijanski i pristup teorije javnog izbora. Možda ima smisla izložiti ih i ilustrovati na nekim relativno aktuelnim primerima, jer je sada neizvesnije nego što je doskora bilo u kojoj meri odluku o tome šta bi trebalo činiti možemo da zasnujemo na onome što znamo.


Instrumentalna racionalnost

Opšti oblik preporuke, saveta i sličnih normativnih sudova jeste u skladu sa instrumentalnom racionalnošću: ako se želi X (cilj), trebalo bi učiniti Y (sredstvo). Izbor ciljeva se rukovodi poželjnošću, a sredstava ostvarivošću. Kako se vrši jedan ili drugi izbor, nezavisno je pitanje, a isto važi i za načela na kojima se zasniva izbor bilo ciljeva ili sredstava. Koliko možemo ovo „trebalo bi“ da podupremo onim što znamo?


Ostvarivost i efikasnost

Ako se pođe od pretpostavke da preporuke i saveti o izboru političkih ciljeva ne mogu da se racionalizuju pozivanjem na neku vrstu stručnosti, dakle ne mogu da se profesionalizuju, preostaje da se preporuči način na koji izabrani ciljevi mogu da se ostvare. To se može nazvati veberovskim pristupom politici: stručni savet, bilo da potiče od nekoga ko se bavi naukom ili od, recimo, tehnokrate ili birokrate, sadrži ocenu o ostvarivosti izabranih ciljeva i o efikasnosti dostupnih sredstava. Da li je neki cilj poželjan ili ne, to ne može, u ovom pristupu, da bude predmet saveta ili preporuke koji bi da se pozovu na neki vid stručnosti i objektivnosti. Na primer, Veberov idealni birokrata može da internalizuje ciljeve političara, ali politički izbor ne može da se birokratizuje.

Ovo može da izgleda kao suviše usko shvatanje normativnih mogućnosti naučnog ili stručnog znanja u političkim stvarima. No, ako se pogledaju problemi sa kojima se, posebno danas, suočavaju političke, ekonomske i druge društvene nauke kada je potrebno da samo preporuče jednu ili drugu politiku, postaće jasno da je često veoma teško valjano zasnovati stručni savet samo o tome koja su sredstva efikasna, to jest na koji način bi se neki cilj mogao postići, o oceni poželjnosti cilja i da ne govorimo. Zašto?

Zato što je potrebno utvrditi dve stvari, a obe nisu jednostavne (ne samo u ovom pristupu nego uopšte). Prvo, da bi se preporučilo da bi trebalo uraditi Y, ako se želi cilj X, potrebno je da između sredstva i cilja postoji uzročno-posledična veza: da se korišćenjem sredstva može obezbediti postizanje cilja. Ukoliko nije moguće neposredno, eksperimentalno ustanoviti kauzalnu vezu, potrebno je najpre kauzalnu vezu između nekog Y i nekog X indukovati na bazi postojećih podataka, a potom, na neki način, utvrditi da će se ta veza održati i ako se od tog empirijski utvrđenog uzroka napravi političko sredstvo, dakle ako se njime neposredno ili posredno manipuliše.

Na primer, možda se može empirijski utvrditi da povećanje količine novca u opticaju ubrzava inflaciju, ali to još ne znači da će centralna banka povećanjem količine novca ubrzati inflaciju. Ova razlika između kauzalne i političke veze je jedna interpretacija Lukasove (Robert Lukas, dobitnik Nobelove nagrade za ekonomiju) kritike ekonomske politike. Nije isto, da to preformulišem, reći (i) da je Y uzrok, a X posledica i reći (ii) da ćemo manipulacijom sredstva Y, postići cilj X. Jer je manipuacija, politička intervencija dakle, dodatni činilac koji može da utiče na efikasnost i čak na postojanje kauzalne veze.

Ovo je problem sa kojim se suočavaju privredne vlasti u naporu da utiču na razvoj trenutne finansijske i privredne krize. Recimo, da bismo savetovali da je potrebno povećati javne rashode kako bi se ublažio pad proizvodnje i zaposlenosti, potrebno je da znamo koliki je efekat dodatne javne potrošnje na proizvodnju i zaposlenost. Potrebno je, jednostavno rečeno, utvrditi vrednost multiplikatora: sa koliko je potrebno pomnožiti dodatnu jedinicu javnih rashoda da bi se izračunalo za koliko će biti povećana ukupna potrošnja. Za to nam je potebno da utvrdimo vrednost multiplikatora na osnovu postojećih podataka, dakle da utvrdimo, ako je to moguće, koja je u prošlosti bila vrednost multiplikatora. Pa da na osnovu toga izračunamo koliki bi efekat trebalo da ima danas, kako bismo mogli da preporučimo koliko bi trebalo da bude povećanje javne potrošnje, kako bismo ostvarili poželjni nivo rasta proizvodnje i zaposlenosti.

No, da bismo formulisali preporuku, morali bismo da pretpostavimo ili da između prošlosti i sadašnjosti nema bitne razlike, bar u onome što je važno za ovaj konkretan problem, ili bismo morali da znamo ili otkrijemo zakonitost na osnovu koje možemo da zaključimo da je taj multiplikator koji nam je potreban i čiju smo vrednost utvrdili na osnovu postojećih podataka – stabilan. Recimo, na osnovu istorijskog iskustva ekonomisti u Obaminoj administraciji su, ako se ne varam, došli do multiplikatora javne potrošnje od 1,6 (MMF do nešto drugačijih procena). Drugi su opet preduzeli da utvrde koju vrednost impliciraju postojeći makroekonomski modeli, koji bi trebalo da se oslanjaju na određene zakonomernosti, na strukturne karakteristike; trenutni zaključak je da je po praktično svim postojećim modelima multiplikator znatno manji. Isti problem je i sa multiplikatorom smanjenja poreza: po jednoj veoma uticajnoj proceni, zasnovanoj na američkim podacima, multiplikator je veoma veliki, dok je po drugoj, skorašnjoj proceni, koja se oslanja na drugačije teorijske pretpostavke, realtivno mali.

Stvar je još komplikovanija ukoliko je namera da se utvrdi efekat povećane potrošnje na zaposlenost. U jednom smislu to može da izgleda jednostavnije, jer država može neposredno da zaposli ljude, da ih naprosto stavi na platni spisak. No, ako je namera da to zapošljavanje bude dobrovoljno i produktivno, postaje dosta komplikovano utvrditi koliki je efekat dodatnog državnog zapošljavanja na ukupno zapošljavanje. To je pogotovo teško proceniti ukoliko je namera povećane javne potrošnje da se podstakne zapošljavanje u privatnom sektoru. Čak i ako se direktno podstakne potrošnja, potrebno je znati koliko će ta dodatna potrošnja doneti novih zaposlenja, budući da postoji višak kapaciteta, a veoma je verovatno i da će preduzetnici hteti da povećaju produktivnost, iz više razloga. Naravno, kada bismo znali privredne zakonitosti, recimo one koje određuju poslovne cikluse, ne bi trebalo da bude problema da se izračunaju efekti povećanih javnih izdataka, bilo da je reč o neposrednoj javnoj potrošnji ili o poreskim olakšicama, i na proizvodnju i na zaposlenost.

Na žalost, postojeći modeli, kao uostalom i mnogi raniji koji su se bavili poslovnim ciklusima, daleko su od utvrđivanja bilo kakve zakonomernosti i nisu od velike koristi kada je potrebno stručno i zasnovano formulisati neki politički savet ili preporuku. Tako da je i ovaj, po mnogima skromni normativizam veberovskog tipa, suočen sa veoma zahtevnim zadatkom pri formulisanju političkih saveta i preporuka. Što ne znači da je bolje oslanjati sa na zdrav razum ili na autoritet jedne ili druge doktrine.


Poželjnost i moralni imperativ

Da li društvene i humanističke nauke imaju nešto da kažu i kada je reč o izboru ciljeva? I ako imaju, kako bi na taj izbor mogle da utiču? Stanovište koje se može nazvati kejnzijanskim zasniva se na uverenju da postoje kriteriji za izbor ciljeva i da se na taj izbor može uticati. Na primer, može se tvrditi da je cilj privredne politike puna zaposlenost, a posao ekonomiste da ubedi političare u poželjnost toga cilja i da ih savetuje kojim se sredstvima on može postići.

Kako se dolazi do izbora ispravnog cilja? Kada je reč o ovom konkretnom cilju, dakle o cilju obezbeđenja pune zaposlenosti, izbor je nešto pojednostavljen zato što postoji teorija po kojoj određeni privredni sistem, sistem slobodne trgovine, sam po sebi obezbeđuje punu zaposlenost (što, naravno, ne mora da znači da nema nezaposlenih). Dakle, ukoliko se taj sistem opravdava time što efikasno alocira privredne resurse, pa tako i rad, putem pune zaposlenosti, tada je već prihvaćen taj cilj, jedino što on nije politički već je dat kao implikacija tržišnih ustanova. Ukoliko ste ubeđeni u ispravnost cilja, ali se on ne ostvaruje autonomnim delovanjem ustanova tržišta rada, bar ne u svim okolnostima, tada je potrebno utvrditi da li je on ostvariv političkim sredstvima? Ukoliko ste, dakle, ubeđeni u ispravnost cilja i ako ste došli do saznanja da postoji politički način da se on ostvari, u okolnostima kada društveni ili privredni sistem nisu efikasni u odnosu na taj cilj, tada je potrebno ubediti političare u opravdanost cilja i u efikasnost političkih sredstava da se on ostvari. Osnovni sadržaj saveta ili preporuke, u kenjzijanskom pristupu, nije samo efikasnost preporučenih sredstava, kao u veberovskom pristupu, već ubedljivost: politički savet sadrži ubeđenost u ispravnost cilja i ubedljivost u njegovu ostvarivost političkim sredstvima.

Trebalo bi, savet je, težiti upravo tom političkom cilju i trebalo bi upotrebiti upravo ova politička sredstva.

Naravno, problemi sa kojima se suočava verberovski pristup su i dalje tu. Kako znamo da je neko sredstvo efikasno i koliko? Ono što karakteriše kejnzijanski pristup nije otkriće nekog novog političkog sredstva, već shvatanje da se političari mogu savetovati u vezi sa izborom političkih ciljeva. Argumenti za jedan ili drugi cilj su prevashodno moralni. Posao savetovanja o tome koji je cilj bolji od nekog drugog je donekle olakšan samom prirodom društvenih nauka, recimo ekonomske nauke. Budući da, recimo, ova poslednja smatra da može da dokaže, uzimam pojednostavljen primer, da „privatni poroci“ vode „javnim vrlinama“, potrebno je samo pokazati da se te „javne vrline“ mogu podržati političkim sredstvima ukoliko „privatni poroci“ nisu dovoljni. Čak i ako je u to potrebno ubediti političare koji su samo oličenje „privatne poročnosti“ da je ostvarenje tog cilja poželjno, da je zapravo moralni imperativ. Uostalom, demokratski sistem je takođe zasnovan na pretpostavci da se „privatni poroci“ političara mogu iskoristiti da bi se ostvarili „javni interesi“.

Kejnzijanski pristup nije politički naivan (mogao bi da se nazove makijavelističkim, kada bi mogla da se izbegne negativna konotacija; o tome sam više pisao u knjizi Politička vrednovanja), što se vidi već po tome što se smatra da nije dovoljno političare savetovati, već i da ti saveti moraju da budu ubedljivi. Ovo je potrebno razlikovati od pristupa koji se može naći u ekonomiji blagostanja, gde se razmatra čemu bi trebalo da teži benevolentni diktator i kojim bi sredstvima trebalo te ciljeve da ostvari. Pretpostavkom o benevolentnom diktatoru se, naravno, politički problemi ostavljaju po strani (mada ne i moralni, jer benevolentni diktator mora da dela pod određenim moralnim imperativom), zato što je namera da se ustanovi samo da li postoji saglasnost pojedinačnih ciljeva i da li, u načelu, postoje sredstva koja ih čine ostvarivim. Politički kontekst, međutim, mora da računa sa sukobima oko ciljeva i sa problemima kod primene pojedinih političkih sredstava. Kejnzijanski pristup polazi upravo od ovih političkih ograničenja. Usled čega se smatra da je potrebno da i savetnik i političar imaju odgovarajuća ubeđenja kako bi prihvatili poželjne ciljeve i oslonili se na dostupna sredstva.

Ova su ubeđenja moralna i politička. Da bi se videlo na šta se misli, uzeću za primer samog Kejnza, pri čemu kejnzijanizam kao metodologija savetovanja nema obaveze prema specifičnim Kejnzovim shvatanjima. Kejnz je, dakle, smatrao da je potrebno pretpostaviti da su ljudi, i kao moralna bića, racionalni. Često se greši jer se misli da kada se pretpostavi da su ljudi racionalni ili da su društvene ustanove, kao što je recimo tržište, efikasne – da se time kaže da su i sama ponašanja dobra i da su posledice tih ponašanja, zbog efikasnosti ustanova, dobre ili ispravne, u nekom smislu te reći. Na primer, da hipoteza o efikasnosti finansijskih tržišta, koja je sada predmet žestoke kritike, znači da ne bi trebalo očekivati da će doći do kraha berzi ili do poslovnih ciklusa. Ovo, međutim, nije sadržaj te hipoteze. Hipoteza kaže da će tržišta uzeti u obzir sve informacije koje su dostupne, zbog čega se kaže da su efikasna: ne isključuju sistematski bilo koju informaciju. Reč je, naravno, o hipotezi, pa to ne mora da bude tačno. Recimo, jedna implikacija ove hipoteze – da se cene na finansijskom tržištu kreću slučajnim koracima (random walk) – se osporava u nekim empirijskim istraživanjima. No, čak i ako bi se hipoteza o efikasnosti finansijskog tržišta osporila, to ne znači da bismo morali da pretpostavimo da ljudi nisu racionalni da bismo objasnili tržišna kretanja. Što je još važnije, nije uopšte jasno da bismo mogli da politički savetujemo iracionalne pojedince, bilo da se bave privrednim ili političkim stvarima. Konačno, ako bismo i ustanovili da finansijska tržišta teže da se kreću između buma i kraha, to nije od velike koristi jer i to bi podrazumevalo da ne možemo da predvidimo kada će biti bum, a kada tačno krah.

Druga je stvar moralna kritika, kojoj je i sam Kejnz bio sklon. Po njemu, utilitarizam uopšte nije moralno, već amoralno učenje. No, ukoliko je to moralno stanovište sa kojim je potrebno računati, potrebno je političke savete i ubeđivanja zasnovati na toj pretpostavci. U tom kontekstu, dakle polazeći od moralno racionalnih pojedinaca u bilo kojoj ulozi, potrebno je formulisati politički savet koji će ubediti političare da su dužni da teže punoj zaposlenosti i da se do nje može doći sredstvima fiskalne politike u uslovima kada druga sredstva, na primer ona monetarne politike, nisu efikasna.

Ovaj pristup, da uzmem jedan akutuelan primer, prihvataju i međunarodne finansijske ustanove – MMF i Svetska banka. Ovo je iz istog razloga kao u primeru sa punom zaposlenošću. Neki politički ciljevi su praktično implicirani shvatanjem o tome kako privreda funkcioniše. Može, recimo, da se raspravlja da li je potrebna centralna banka, ali ako se ustanovi da jeste, jedan od ciljeva će biti održavanje stabilnosti cena. Takođe, moguće je pretpostaviti šta bi bilo kada ne bi postojala država ili bi njene funkcije bile obavljane i finansirane neprinudno. Ali, ako se uspostavi poreski sistem, država mora da vodi računa o održivosti javnih finansija. O ovim ciljevima (na primer, stabilnosti o kojoj se stara MMF i privrednom rastu, što je u nadležnosti Svetske banke; više o tome u mom napisu „Ni MMF nije što je bio“ i o tome šta se tačno pod njima podrazumeva može se raspravljati, što se i čini u komunikaciji sa multilateralnim međunarodnim ustanovama, koje koriste jedan ili drugi argument kako bi uticali na privrednu politiku zemlje i uslovljavaju podršku njenim sprovođenjem.

U osnovi kejnzijanskog pristupa jeste shvatanje da je moguće političkim putem ostvariti ciljeve koji motivišu privredne i druge aktivnosti, ali ih autonomne ustanove ne postižu uvek ili ne na najbolji način. Ukoliko ljudi traže posao i ne mogu da ga nađu, nešto nije u redu sa tržištem rada, jer bi ono trebalo da omogući da preovlada cena koja će obezbediti da svako ko trazi posao nađe poslodavca i da svaki poslodavac može da zaposli tačno onoliko ljudi koliko mu je potrebno. U tom slučaju, potrebno je ubediti političare da bi trebalo da prihvate cilj pune zaposlenosti i da usvoje preporuku kako da ga ostvare. Ostaje, naravno, veberovski problem o postojanju ostvarive politike i efikasnih sredstava.


Prvobitno i druga stanja

Zašto bi to političarima bilo u interesu? Uzmimo da partija, vlada, predsednik ili vođa mogu da ostanu na vlasti i ako je nezaposlenost visoka i cene povremeno rastu hiperinflatorno i siromaštvo je rašireno i nejednakost je ogromna ili u uslovima neke kombinacije ovih privrednih karakteristika. Uz to, neka cveta korupcija, nema bezbednosti i o slobodama uopšte nema smisla govoriti. Zašto bi oni na vlasti, ako mogu da ostanu na vlasti, hteli da bilo šta promene, bilo da je reč o političkim ciljevima ili o sredstvima vladanja?

Najpre valja ustanoviti da li je takvo stanje ravnotežno, dakle da li može da se održi i ako se pretpostavi da su svi ljudi racionalni i delaju u skladu sa sopstvenim, racionalno shvaćenim interesima. Teorija javnog izbora služi tome. Postoji veliki broj ravnotežnih stanja u koja zemlje, privrede, društva, političke zajednice mogu da zapadnu – pod jednakim opštim uslovima o racionalnosti ljudi, raspoloživosti sredstava i o tehnološkoj razvijenosti. Pojednostavljeno rečeno, totalitarni sistem je moguć i u razvijenoj zemlji, a demokratija ili politički i privredno slobodna zemlja je moguća i ako je ona nerazvijena i siromašna. Nije neophodno pozivati se na posebne okolnosti ili tvrditi da je jedno ili drugo ravnotežno stanje nestabilno, privremeno ili istorijski neodrživo. Sasvim je moguće da neka zemlja opstaje u stanju koje se može oceniti kao rđavo ili čak katastrofalno u dužem periodu vremena, pa čak i kroz niz generacija. Sasvim je moguće u tom smislu da je to u skladu sa pretpostavkom da su svi ljudi racionalni, pa čak i moralni.

U tim okolnostima, veberovski savetnik bi svejedno imao posla, dok bi korist od kejnzijanskog savetnika bila veoma ograničena. Jasno je da i najgori sistem može da se učini efikasnijim, što bi bio zadatak veberovskog savetnika. Takođe, neki se javno poželjni ciljevi mogu postići i u totalitarnim režimima – recimo puna zaposlenost ili socijalna i zdravstvena zaštita, što bi obezbedilo da i kejnzijanski savetnik ima šta da kaže i u šta da ubeđuje takve političare. Da bi se postiglo više od toga, potrebno je razmotriti postupak odlučivanja o ciljevima i o sredstvima, kao i o načinu njihovog usklađivanja. To je normativna strana teorije javnog izbora.

Ukratko rečeno, potrebno je dvostepeno odlučivanje. U prvom je koraku potrebno izabrati ravnotežno stanje koje je najbolje u poređenju sa svim mogućim takvim stanjima. U drugom se donose odluke o načinima na koje se ostvaruju specifični ciljevi i interesi. Na primer, u prvom se koraku odlučuje o tome hoće li se, na primer, uspostaviti liberalni sistem vladavine prava, slobodne trgovine, privatne svojine i demokratskog odlučivanja, a u drugom se raspravlja o jednoj ili drugoj politici, privrednoj ili bilo kojoj drugoj.

Konkretni saveti o tome u kojim uslovima bi bili doneti poželjni odgovori na pitanja kada se biraju trajne ustanove i kada se odlučuje o politici, sadržani su u ogromnoj literaturi o ustavnim konvencijama, izbornim sistemima, organizaciji vlasti, vladavini prava i svemu onome čime se bave društvene nauke. Ovde nema smisla ulaziti u detalje, već je dovoljno ukazati na to da politički savet u smislu teorije javnog izbora mora uvek da sadrži oba ova koraka: kako su konkretne politike usklađene sa fundamentalnim društvenim ugovorom, da ga tako nazovem, dakle sa ciljevima i sredstvima koji su sadržani u nekom idealnom ustavu, kolikogod da je on udaljen od trenutnog stanja stvari.

Naravno, ne mora da se smatra da je prvobitno stanje neka vrste liberalne demokratije, već naprotiv jedan ili drugi vid diktature ili čak totalitarizma. Recimo, neki teoretičari javnog izbora smatraju da je liberalni (ne benevolentni) diktator najbolje rešenje, jer kombinuje slobodu i odgovornost, što se ne može reći za demokratije, jer one teže da preraspodeljuju bogatstvo i dohotke, pa i životne šanse. Dakle, kao i u slučaju prethodna dva pristupa, savetnici koji se oslanjaju na teoriju izbora imali bi posla i u autoritarnim režimima.

Trenutno, zbog globalne krize, preispituju se same osnove nacionalnih ustanova, a i onih globalnih. U tom smislu, sada je vreme za savete i preporuke zasnovane na teoriji javnog izbora. Malo je verovatno, ali nije isključeno u pojedinačnim slučajevima, da će uspeh postići oni koji savetuju povratak na jedan ili drugi vid autoritaizma ili na jednu ili drugu vrstu blokovske podeljenosti sveta, osim u nekim državama koje teže da postanu klijenti većih država. Malo je, takođe, verovatno da će se napraviti neki veliki reformski koraci kako na nacionalnom, tako i na regionalnom i globalnom nivou. Jasno je, međutim, da se o konkretnim politikama mora razmišljati u kontekstu prvih načela, da se tako izrazim.


Upoređenje i zaključak

Između ovih triju pristupa političkim preporukama ili savetima, postoji određena podela rada u razvijenijim ili, što bi Rols rekao, razumnijim državama, pa i u takvim političkim zajednicama kakva je Evropska unija. Veberovski pristup je najbolji za samostalnu, profesionalnu i depolitizovanu administraciju i za nezavisne meritokratske ustanove, kakva je recimo centralna banka, ali onih drugih ustanova ima mnogo više. Kejnzijanski pristup je najpogodniji za istraživačke ustanove koje žele da utiču na one koji donose političke i druge odluke; oni bi trebalo da utvrde empirijske kauzalitete i da savetuju kako se oni mogu upotrebiti da bi se postigli poželjni ciljevi, ukoliko su u stanju da iznesu argumente za njihovu poželjnost. Konačno, ustanove društvenih i humanističkih nauka bi trebalo da razmatraju politička ponašanja u kontekstu razvoja ustanova, lokalnih, nacionalnih, regionalnih i globalnih.

Mimo ovih triju pristupa političkim savetima i preporukama, postoje i drugi. Maks Veber je posebno bio netrpeljiv prema onima koji su smatrali da je njihov zadatak da idelogiju, nacionalizam ili patriotizam nude kao politički savet zasnovan na autoritetu društvenih nauka. Jer je tako obično u zemljama gde političari žive od politike, a ne za politički poziv, a naučnici žive od nauke, a ne za nauku.

 
Peščanik.net, 13.09.2009.