Državna dobit

Foto: Predrag Trokicić

Foto: Predrag Trokicić

Šta je najbolje (1) profitabilno državno preduzeće, (2) profitabilno privatno preduzeće ili (3) koncesija ili neki drugi vid javnog i privatnog partnerstva? To u velikoj meri zavisi od shvatanja čemu služi država.

Uzmimo da država može da uloži u neko profitabilno preduzeće ili u infrastrukturu ili u neki vid kolektivne potrošnje. Neka u prvom slučaju uzme zajam, a u drugom upotrebi sredstva prikupljena porezom ili doprinosom. Može se reći da bi ulaganja u kolektivnu potrošnju, kao i kredit, mogli da se finansiraju iz dobiti državnog preduzeća, a ne iz poreza, ali to bi značilo da se ostvarena dobit ne ulaže u to profitabilno preduzeće, ili već u neko drugo profitabilno preduzeće, ali tada nije jasno zašto je uopšte došlo do prvobitnog ulaganja. Može se reći da ulaganje u, recimo, infrastrukturu ili u socijalno staranje košta poreskog obveznika, ali to je samo pod pretpostavkom da to ulaganje nema očekivani društveni prinos. Ukoliko, međutim, državno ulaganje ili javna potrošnja povećavaju ukupnu proizvodnju i dohodak, to će se svakako iskazati i u povećanim poreskim prihodima koji će nadoknaditi poreske izdatke.

To je izbor koji, veoma jednostavno rečeno, ukazuje na razliku u shvatanju o tome čemu država služi – da stiče dobit ili da uvećava društveni prinos.

Možda da na još jedan način prikažem prethodni primer, koji za razliku od njega ne zavisi od razlike u privatnom i društvenom prinosu. Uzmimo da je država uložila u neko potencijalno profitabilno preduzeće jer, recimo, preduzetnici nisu iskazali zainteresovanost za njega. Da li je bolje da država nastavi da zarađuje na tom preduzeću, jednom kada postane profitabilno, ili da ga proda i da uloži u, recimo, socijalno staranje ili u kulturu ili u nauku? Kako bi mogao da glasi odgovor na to pitanje? Isto kao i pre. Veća i dugoročnija ulaganja mogu da odbiju privatne investitore, zbog značajnih početnih troškova recimo, ali mogu da budu isplativa jednom kada ona već posluju. Državno ulaganje ne mora da se rukovodi istim računom isplativosti, jer je državi dostupniji jeftiniji izvor finansiranja, a to je porez. Kada je preduzeće već profitabilno, novac koji je država u njega uložila bi svejedno imao veći društveni prinos u poslovima i oblastima, recimo u infrastrukturi, za koje ne postoji dovoljan preduzetnički interes, ili ako je uložen u javna dobra.

Prednost države, ekonomska prednost, u odnosu na privatno preduzeće jeste u tome što svoje izdatke finansira iz poreza, dakle iz prinudno prikupljenih sredstava. Dok privatno preduzeće robu ili uslugu mora da proda nekome ko je spreman da je kupi. Rizičnost prinudne naspram dobrovoljne naplate je različita. Država može da bude sklona tome da potceni stvarni rizik ulaganja, a preduzetnik da ga preceni. Zbog čega se ponekad pribegava javnom i privatnom partnerstvu, gde sam jedan primer, doduše prećutnog partnerstva, već naveo – država uloži pa proda. Te dve odluke se mogu, vremenski i finansijski, spojiti na različite načine. Jer dok država može da finansira i neisplativ posao iz poreza, ona neće moći da ostvari povoljnu ili bilo kakvu cenu kada bude htela da ga proda, kod privatizacije dakle. Nasuprot tome, privatne investitore bi preuzimanje uspešnog državnog preduzeća moglo da košta više nego da su od početka učestvovali u ulaganju.

Uzmimo, dakle, da država potcenjuje rizik a preduzetnik ga precenjuje. Ovo se pre svega, ali ne isključivo, odnosi na ulaganja kod kojih postoji značajna razlika između privatne, preduzetničke i društvene dobiti, recimo usled elemenata javnog dobra ili zbog značajnih eksternih efekata. U tom slučaju, koncesija ili neki drugi vid podele privatne i javne odgovornosti za uložena sredstva nisu lišeni smisla. Zapravo, ideja bi bila da država preuzima samo onaj deo rizika za koji preduzetnik ceni da bi mogao da se realizuje preko onoga koji postoji u alternativnom ulaganju. Delimično je to rizik sadržan u činjenici da država može da promeni uslove privređivanja, dakle reč je, jednim delom, o makroekonomskom riziku. Na duži rok taj rizik je značajan, ali je važan i, što se kaže, ciklično, to jest u recesiji. Država, opet, ne mora da ulaže svoja sredstva: stabilizacija rizika je dovoljna, što znači da može da ih uloži u oblasti u kojima je njena uloga praktično nezamenljiva.

Pre nego što pređem na to čemu država služi, ima smisla ukazati na još jedan vid javnog i privatnog partnerstva – na primeru koji je posebno popularan u Srbiji, dakle gde je država vlasnik, a uprava je stručna. U svakom datom trenutku, država to su vlast i stranke koje je čine. Pa vlasnik i poslodavac mogu da se rukovode pojedinačnim ili stranačkim interesima. Uprava u privatnom predzeću, uz sve ograde, ima za cilj povećanje vrednosti preduzeća, jer se time povećava vrednost vlasništva ili udela u njemu. To, pak, podrazumeva profitabilnost ulaganja, jer je vrednost ulaganja jednaka sumi budućih profita. Stručnost uprave onda podrazumeva sve sposobnosti kojima se ostvaruje, da ga tako nazovem, finansijski cilj poslovanja preduzeća. Država može da upravi preduzeća u njenom vlasništvu odgovarajućim propisima poveri sve odluke, kao da je reč o preduzeću u privatnom vlasništvu. I da budžetski interes zadovoljava prihodima od poreza, isto kao da je reč o privatnom preduzeću.

Da bi se to videlo jasnije, uzmimo za primer državno preduzeće koje posluje u inostranstvu. Sa stanovišta države domaćina, to je isto kao da je reč o privatnom preduzeću – jer nema nikakve budžetske obaveze prema tom preduzeću, svakako ne različite od onih koje ima prema privatnim preduzećima. Tako da se domaće državno preduzeće sa stručnom upravom može posmatrati kao da je reč o stranom državnom preduzeću – u smislu njegovog fiskalnog tretmana. Pitanje je onda samo da li je bolje da je kapital uložen u projekte u kojima država ima prednost u odnosu na privatne preduzetnike, a ne u profitabilno preduzeće.

Uzmimo, konačno, za primer budžetsko preduzeće ili ustanovu. Njihova uprava svejedno može da bude podstaknuta profitnim motivom, recimo ukoliko se želi veća posvećenost poslu. Pojedini delovi ukupnog poslovanja takođe mogu da budu izloženi tržištu i stoga imaju rizik koji vodi dobiti ili gubitku. Država može da uđe u javno i privatno partnerstvo kako bi podstakla privatna ulaganja, bilo uprave ili zaposlenih ili spoljašnjih partnera, na osnovu kojih bi državna ulaganja bila manja i efikasnija, a privatna bi bila rukovođena, bar jednim delom, prisvajanjem dobiti.

Poslednji primer ukazuje na činjenicu da nije uvek lako razgraničiti budžetski od profitnog centra. I privatno preduzeće je obično organizovano kao skup budžetskih i profitnih centara. Tako da kada se kaže da je neko preduzeće državno, dok je uprava stručna, to obično znači da se upravi omogućuje da donosi odluke kao da je preduzeće privatno i da uz to ima određeni udeo u dobiti, bilo udelom u vlasništvu ili tako što će naknada biti vezana za uspeh, u smislu profitabilnosti, preduzeća.

E sada, pitanje o tome čemu služi država jeste, u ovom kontekstu, da li se uopšte želi da se država bavi profitabilnim poslovima? Državno preduzeće može da bude profitabilno ako je praktično u svemu supstitutabilno sa privatnim, ali zašto bi se država rukovodila motivom sticanja dobiti? Zašto bismo, naprotiv, hteli da država bude samo budžetska ustanova? To je to pitanje: čemu služi država?

Dva su razloga, oba politekonomska, što bi se reklo. Jedan je već pomenut. Kada je reč o javnim dobrima ili o aktivnostima sa eksternim efektima ili, da ih tako nazovem, nenameravanim i nenaplativim posledicama, dakle gde su društveni prinosi različiti od prinosa na privatna ulaganja, porez je bolji izvor javne potrošnje i ulaganja od dobiti. Iz istih razloga, javna sredstva ne bi trebalo trošiti i ulagati da bi se ostvario profit, već u aktivnosti koje su budžetski održive, koje se mogu finansirati porezom.

Održivost ne podrazumeva samo sposobnost da se prikupi porez, već i spremnost da se plati porez. Ovo drugo podrazumeva usklađenost poreskog sistema sa pravičnošću u sledećem smislu: poreski sistem je pravičan ukoliko je u skladu sa onim koji bi poreski obveznici bili spremni da finansiraju dobrovoljno, dakle u skladu je sa njihovim vrednovanjem javne potrošnje. Porez se, naravno, naplaćuje prinudno, zbog ne malih sklonosti i mogućnosti da se porez izbegava, ali ako nije bar donekle usklađen sa vrednovanjima poreskih obveznika, smanjiće se spremnost da se plaća porez, sve do poreske pobune.

Ova spremnost da se plaća porez jeste dodatni razlog zašto je nepoželjno da se država finansira iz dobiti od državnih preduzeća. Poreska država je poželjna iz normativnih razloga, uključujući tu i privrednu politiku, ali je takođe usklađena sa demokratskim načinom odlučivanja. Ukoliko je izvor javnih finansija dobit od državnog vlasništva, interesi koji su u osnovi demokratskog odlučivanja su značajno slabiji. I u meri u kojoj su prisutni, ne moraju biti motivisani društvenom dobiti u oblastima u kojima će država biti posebno prisutna i gde će te dobiti biti različite od privatnih.

Demokratija, naravno, ne mora da bude konačni kriterij poželjnosti organizacije privatnih i javnih delatnosti. Sovjetski, autoritarni, jednopartijski, uključujući i samoupravni – svi se ti sistemi zasnivaju u potpunosti ili pretežno na ideji da su država ili društvo neka vrsta kolektivnog kapitaliste, gde je demokratski način odlučivanja, u najboljem slučaju, od sekundarnog značaja. Demokratija, opet, može da ima pozitivan uticaj na društvenu i državnu stabilnost. Ovo je verovatno najvidljivije na sporovima oko teritorija, kao recimo u Bosni i Hercegovini ili između Kosova i Srbije, ali to je tema za poseban napis. Uzmimo lakši primer, spor oko vlasništva nad aerodromom u Nišu i, povezano, oko koncesije na aerodrom u Beogradu.

Aerodrom u Nišu je u javnom vlasništvu, gradskom ili republičkom. Pretpostavljam, jer stvari nisu sasvim jasne, da je otpor da se gradski aerodrom prenese u republičko vlasništvo rukovođen očekivanjima da će ga republičke vlasti dati u koncesiju kao što su učinile u slučaju aerodroma u Beogradu. Što bi, naravno, mogle da učine i niške gradske vlasti dok je aerodrom u vlasništvu grada. Republičke vlasti, opet, iznose argument kojim se često opravdavaju privatizacije, mada je ovde reč o državi a ne o preduzetniku – jeste, aerodrom bi im bio poklonjen, ali bi ulaganja bila značajno povećana. Niške vlasti bi mogle da kažu: Dobro, daćemo vam koncesiju na aerodrom. Ili ćemo naprosto dati koncesiju nekom privatnom preduzeću. Ovo drugo, verovatno, nije izvodivo jer Niš nije u položaju da ponudi privatnim preduzetnicima potrebnu dugoročnu stabilizaciju rizika. Dok republika, kao što se vidi na primeru beogradskog aerodroma, može. Razlog zašto Srbija može a Niš ne može je u najvećoj meri posledica centralizovanosti srpskih javnih finansija. Tako da građani Niša u očekivanoj dobiti od aerodroma vide budžetski prihod koji bi mogao da se potroši u Nišu, jer se iz poreza koji se ubira u gradu troši onoliko koliko odluče republičke a ne niške vlasti.

Tako da bi verovatno bilo bolje zahtevati fiskalnu decentralizaciju kojom bi se poreski prihodi, povećani i za dodatnu aktivnost kojoj doprinosi rast aerodromskog saobraćaja, demokratskom odlukom lokalnih vlasti uložili u razvoj grada. To je otprilike ta razlika između države kao profitnog i budžetskog centra.

Ostaje pitanje rente, kao recimo u slučaju Naftagasa ili beogradskog aerodroma. Ona bi svakako trebalo da bude oporezovana, poželjno je u celini. Aerodrom nije u potpunosti prirodni monopol, jer postoje alternativni načini da se dođe do Beograda (ili Niša), ali ne mali elementi prirodnog monopola svakako postoje (mada u Beogradu postoje dva aerodroma koji bi mogli da budu konkurenti). To bi trebalo da bude budžetski prihod republike, gde bi demokratska rasprava trebalo da se vodi o tome u šta da se ti javni prihodi ulože ili na šta da se potroše (to bi podrazumevalo promenu izbornog i predstavničkog sistema kako bi valjano bili predstavljeni lokalni interesi). Koncesionar, ili u slučaju Naftagasa većinski vlasnik, trebalo bi da profitira od svojih ulaganja, a ne od prirodnog monopola. To je, oporezivanje rente, i inače efikasni vid oporezivanja, ali to je druga tema.

Konačno, zašto država ne bi ostvarivala dobit na, recimo, aktivnostima elektroprivrede. Što je drugi način da se pita zašto bi država uopšte težila dobiti, zašto bi bila profitni, a ne samo budžetski centar? Odgovor je da bi aktivnosti koje su profitabilne trebalo da prepusti preduzetnicima, a da, ako je već vlasnik, cenu proizvoda i usluga određuje u skladu sa društvenim prinosom, koji bi trebalo da je značajno različit od privatnih. Vlasništvo tu nije od odlučujućeg značaja. Sa demokratskog stanovišta, opet bi bilo bolje ukoliko država ne bi bila vlasnik, već bi koristila sredstva legitimne prinude, znači regulisala i oporezivala. I, u meri u kojoj je to slučaj, a svakako će biti, posredstvom decentralizovanog sistema javnih finansija.

Zašto je to najbolje? Ovde nije dovoljno reći – zbog javnog interesa. Javni interes je skup privatnih. Kada se govori o razlici između privatnog i javnog interesa kod ulaganja ili potrošnje, to je zato što se misli samo na preduzetnički interes, koji može da bude i veći i manji od društvenog ili javnog. Ali, ukupno uzevši, svi se interesi razlažu na privatne.1 (Jeste, i nacionalni i državni i srpski i nebeski.) Kako se oni, privatni, interesi skupljaju u javne, to je zasebno pitanje, jer, recimo, javni interes u dinarima i u dobrobiti nisu jednaki. Demokratsko odlučivanje, odlučivanje većinom, nominalno se rukovodi jednakošću svih pojedinačnih interesa, jer svako ima jedan glas, što opet ne mora da bude i mera uticaja na ishod odlučivanja. Recimo, ukoliko je većina siromašnija od proseka svih glasača, a pogotovo od bogatih, moglo bi se očekivati da poreski sistem i sistem javne potrošnje odredi veći doprinos dobrobiti siromašanijima nego bogatijima.

Usled čega je bolje da država ne teži sticanju dobiti, već uvećanju društvenog prinosa, oporezivanjem privatnih preduzeća i javnim i privatnim partnerstvom ili čak subvencionisanjem javnih preduzeća, recimo izraženim nekom demokratskom funkcijom dobrobiti.

Peščanik.net, 10.04.2018.

________________

  1. O ovome sam prvi put pisao u tekstu „Društveno i privatno“ objavljenom u Ekonomskoj politici, a preštampanom u knjizi Socijalistički žanr, Beograd, 1985.