Ove godine će javna potrošnja iznositi više od 50 posto bruto domaćeg proizvoda (BDP; uobičajena mera ukupne godišnje proizvodnje). BDP se u Srbiji ne meri, recimo to tako, baš najbolje, pa uzmimo da je zapravo veći za 10 posto (to je česta procena). To svodi javnu potrošnju na više od 45 posto BDP – zapravo, po zvaničnim procenama, na gotovo 48 posto, a ako proizvodnja podbaci za više od 1 posto ove godine, što sada izgleda verovatno, onda će se javna potrošnja približiti veličini od 50 posto BDP. Uzmimo da fiskalni deficit ove godine bude negde iznad 7 posto zvaničnog BDP, a negde iznad 6 posto uvećanog za 10 posto, to znači da će javni prihodi ove godine iznositi negde između 42 i 44 posto tog procenjenog, uvećanog, BDP (preko 45 posto od izmerenog BDP). Namera je da se javna potrošnja sledeće godine smanji za nekoliko procentnih poena, s tim da se ne smanjuje postotak javnih prihoda u BDP. Zašto se to radi i da li se radi ono što bi trebalo da se radi?

Najlakše je objasniti zašto se smanjuje fiskalni deficit (za koliko je javna potrošnja veća od javnih prihoda). Namera je da se on sledeće godine prepolovi. Zato što se finansira zaduživanjem (prodaju imovine i njene fiskalne posledice zanemarujem), a to vodi rastu zaduženosti, javnog duga, koji nastaje i uvećava se iz tih godišnjih deficita. Taj rast, ako je stalan, će biti neodrživ ukoliko je brži od privrednog rasta, od rasta BDP, ili ako rastuće obaveze po dugu zahtevaju odgovarajuće smanjenje potrošnje, koje se ne želi. Dakle, ili se javni dug neće moći vratiti ili se neće hteti vratiti. Ako se bankrotstvo želi izbeći (to ne mora da se smatra poželjnim), smanjenje zaduživanja je neophodno, a to znači da je potrebno smanjiti fiskalni deficit.

Ovde može imati smisla mala teorijska digresija. Budući da se sve veličine izražavaju u postocima od BDP, one naravno zavise od toga da li se on povećava i kojom brzinom. Uzmimo da povećana javna potrošnja, povećana upravo za fiskalni deficit, doprinosi povećanju BDP, recimo tako što povećava zaposlenost, tada je održivost potrebno oceniti tek kada se postigne puna zaposlenost. Uzmimo da je sav javni dug unutrašnji, pojednostavljeno rečeno u dinarima, u tom slučaju akumulisani javni dug je pozajmica tekuće generacije i obaveza buduće. Kod stanja pune zaposlenosti, fiskalni bi deficit, ako bi se javna potrošnja i dalje održavala na visokom nivou koji bi ga zahtevao, samo ubrzao inflaciju. Bio bi zapravo potreban suficit kako bi se plaćale kamate ili se pridavale dugu ukoliko bi bile na nivou nižem od stope rasta privrede. Pod tim uslovima, fiskalni deficit i javni dug su sredstvo zapošljavanja i privrednog rasta, a nisu ograničenje. Stvari stoje drukčije ako je dug u stranom novcu, ako se deficitom ne finansira brži privredni rast i ako su sposobnost i spremnost da se poštuju javni dugovi takvi da je kamatna stopa po kojoj se država zadužuje nedovoljno niska. Povoljni uslovi veoma često nisu zadovoljeni, usled čega je potrebno voditi računa o fiskalnom deficitu i o održivosti javnog duga. Ovaj teorijski ekskurs je koristan da bi se videlo da ne postoji neki inherentan nivo fiskalnog deficita ili javnog duga koji teraju na smanjenje javne potrošnje ili na ograničavanje zaduživanja države. Oni zavise od efikasnosti privrede i javnog sektora i od kvaliteta fiskalnog sistema – što su sve zasebne teme.

Uzmimo, dakle, da je potrebno smanjiti fiskalni deficit kako bi se izbegli problemi sa otplatom javnog duga. Najpre, kako se dolazi u takvo stanje? Najčešće, kako se to naziva, procikličnom fiskalnom i uopšte politikom zaduživanja. U Srbiji su u periodu od 2004. do 2008. javni rashodi značajno povećani (sa oko 42 posto BDP u 2004. na oko 46 posto u 2008), iako je privredni rast bio ubrzan (iznad 5 posto godišnje u proseku). Povećani su i javni prihodi (u proseku nešto iznad 43 posto BDP), usled čega fiskalni deficit nije bio veliki (ispod 3 posto BDP), a povremeno je ostvarivan suficit (2004. i 2005). No, javni su rashodi manje elastični od prihoda, što znači da ih je u recesiji teže smanjiti. Ono što su fiskalne vlasti učinile, od 2009, jeste da su usporile njihov dalji rast, osim u predizbornoj godini. No, kako su prihodi sledili negativna privredna kretanja, fiskalni je deficit povećan, a uz negativnu stopu privrednog rasta, javni je dug ubrzano povećan, posebno kao postotak od BDP, tako da će biti više nego dupliran u odnosu na 2008 – od jedva 30 posto BDP u 2008. na gotovo 65 posto BDP na kraju 2012). Tome je doprinela značajno i činjenica da je više od polovine duga u evrima, a dinar je značajno devalvirao, 2009. i 2012. Stvari bi stajale drukčije da je javna potrošnja smanjena u dobra vremena, jer ne bi bilo neophodno smanjivati javnu potrošnju u recesiji.

Uz to, u periodu ubrzanog privrednog rasta, 2004-2008, značajno je povećan strani dug jer su deficiti u spoljnoj trgovini i na tekućem računu bilansa plaćanja bili veliki i povećavali su se. Najveći deo stranog duga su obaveze korporacija i domaćinstava i on sada prelazi 100 posto BDP (bruto strani dug). Budući da se ovde ne bavim stranim dugom, ostaviću sve to po strani. Ključno je samo ukazati na činjenicu da je nužda da se korporacije i domaćinstva razdužuju dovela do usporavanja privrednog rasta i povećanih javnih obaveza, kako socijalnih, tako i po osnovu fiskalnih rizika, dakle implicitnih obaveza prema finansijskim ustanovama i prema korporacijama, bilo da su u javnom ili u privatnom vlasništvu. Obe ove obaveze će se povećavati ukoliko se recesija i stagnacija nastave.

Prociklična fiskalna i uopšte privredna politika u vreme ubrzanog privrednog rasta je uzrok problema sa kojima se sada suočavaju privredne vlasti, koji se svode na potrebu da se i u krizi vodi prociklična privredna politika, dakle da politika bude recesiona, da doprinosi, a ne usporava recesiju. Imalo bi smisla razmotriti sistemske i političke razloge zbog kojih se došlo u ovakvo stanje, ali to je druga tema. U svakom slučaju, imajući u vidu brzi rast javnog duga i visoke troškove finansiranja fiskalnog deficita, neka vrsta fiskalne konsolidacije se smatra potrebnom, zapravo neophodnom. Pod tim se obično podrazumeva smanjenje fiskalnog deficita kako bi se olakšao finansijski teret kako samog deficita, tako i javnog duga. Nije, međutim, nevažno kako ta fiskalna konsolidacija izgleda.

Fiskalni deficit može da se smanji ili manjom javnom potrošnjom ili povećanim javnim prihodima (ponovo ostavljam po strani prodaju imovine). Kako je cilj fiskalne konsolidacije smanjenje fiskalnog deficita kako bi se usporio rast javnog duga ili obezbedilo njegovo smanjivanje, posledice fiskalnih mera po privredni rast su od posebnog značaja. Kratkoročni efekti smanjenja javne potrošnje su recesioni, kao što su i kratkoročni efekti povećanja javnih prihoda, što podrazumeva veće poreze. Zato što se smanjuje prodaja i povećavaju troškovi. U vreme visokih stopa privrednog rasta, manja javna potrošnja i veći javni prihodi deluju stabilizujuće, dok u vreme recesije, oni je produbljuju. U zemljama koje slede protivcikličnu fiskalnu politiku, u vreme recesije je moguće povećati javnu potrošnju dodatnim zaduživanjem, što omogućava da se umanje javni prihodi smanjenjem poreskih stopa. Tako da se podstiču i potrošnja, veći rashodi, i investicije, manji troškovi. U uslovima kada je dodatno zaduživanje otežano, teži se smanjenju javne potrošnje uz nešto manje smanjenje poreskog tereta. Ukoliko, konačno, nije moguće izbeći povećanje poreza, nije nevažno na šta se ti javni prihodi troše. Ukoliko se država razdužuje ili preuzima obaveze nesolventnih preduzeća i banaka, to će imati dodatne negativne posledice po kratkoročni privredni rast. Jer se povećavaju troškovi, a ne povećava se tražnja.

Fiskalna strategija koju je izabrala srpska vlade je karakterisana smanjenjem javne potrošnje i održavanjem visokog nivoa poreskog tereta, i to u dužem vremenskom periodu. Teži se eliminisanju fiskalnog deficita i stabilizaciji potrošnje na sadašnjem nivou javnih prihoda ili u njegovoj blizini, dakle negde iznad 40 posto od procenjenog, dakle za 10 posto uvećanog BDP (nešto iznad 43 posto izmerenog BDP). Očekuje se da će se, nezavisno od fiskalne konsolidacije ili upravo zbog nje, BDP povećavati po stopi od, inicijalno, 2 do 3 posto, a potom od 4 posto, realno (dakle korigovano za inflaciju). Pod tom pretpostavkom, i još nekoliko njih o inflaciji, kretanju kursa i kamatnih stopa, javni bi dug trebalo da se u roku od deset godina svede na 45 posto od BDP, što je po zakonu gornja granica zaduženosti.

Koliko je to realno, što će reći ostvarivo i poželjno? To zavisi od navedenih pretpostavki, koje deluju dosta nerealistično, bar u istorijskom kontekstu. No, ostavljam to po strani. Posmatrajući samo koji će se javni izdaci smanjivati, a koji neće i kojim će se porezima prikupljati javni prihodi, nije izvesno da će zaista doći do željenog smanjenja deficita i javnog duga. Namera je, naime, da se do najvećih ušteda dođe smanjenjem izdataka za socijalnu zaštitu, a do manjih kod naknada za zaposlene i za kupovinu robe i usluga. Javni prihodi, opet, će se još više oslanjati na porez na dodatu vrednost i na akcize, dok će znatno manji doprinos imati povećani neposredni porezi, od poreza na dohotke do doprinosa za socijalne fondove.

Koliko je to ostvarivo? Smanjenje socijalnih transfera, najvećim delom kao posledica njihovog zamrzavanja u uslovima relativno visoke stope inflacije, je verovatno lakše održati od smanjenja plata i drugih naknada, koje će se postići na isti način. Kako se ne planira smanjenje broja zaposlenih, dakle ne računa se sa povećanom produktivnošću u javnom sektoru, bar ne po tom osnovu, nije neosnovano očekivati da će rasti pritisak da se od politike smanjenja realnih naknada za zaposlene odustane što je pre moguće. Tome obično pomaže i politički ciklus, dakle približavanje redovnih ili vanrednih izbora. Tako da nije neosnovano očekivati da će kratkoročno smanjenje izdataka na plate i druge naknade u javnim sektoru biti nadoknađeno naknadnim povećanjima. Isto se može reći i za smanjenje kupovina robe i usluga, jer i to najčešće budu odlaganja, a ne trajne promene u javnoj potrošnji. Konačno, vlada pokazuje razumevanje za zahteve za dodatnim subvencijama raznih vrsta, tako da je malo verovatno da će doći do njihovog trajnog smanjenja. Kod javnih prihoda, predviđena povećanja poreza uticaće na smanjenje potrošnje, a nema mera koje ukazuju na to da će se zauzvrat povećati ulaganja, recimo kako bi se povećao izvoz. Kada se uzme u obzir čitava fiskalna strategija, verovatni efekti po privredni rast su uglavnom negativni, usled čega nije nerealno očekivati da željeno smanjenje fiskalnog deficita neće biti ostvareno, o dostizanju željenog nivoa javnog duga i da ne govorimo.

Koliko je ovakva strategija poželjna? Tu se misli na socijalnu i političku poželjnost, dakle na spremnost društva i političke javnosti da prihvate sprovođenje takvog programa fiskalne stabilizacije. Kako nije samo reč o fiskalnom programu za godinu ili dve, već o strategiji koja bi trebalo da se primenjuje u sledećih gotovo deset godina, poželjnost je zapravo isto što i održivost. Šta to znači?

Uzmimo da je izbor da se ili primeni program dugogodišnje fiskalne konsolidacije ili da se od njega odustane sa izgledima da se neće izvršiti sve strane i domaće dužničke obaveze, koliko je verovatno da će se izabrati prvi, a ne drugi ishod? Ako bi se zaključivalo po iskustvu, trebalo bi očekivati da će se računati da nekom vrstom otpisa dugova. Drugim rečima, donosiće se fiskalne odluke koje impliciraju neodrživost javnih i obaveza prema inostranstvu. Ovaj je ishod utoliko verovatniji ukoliko je proces finansijske stabilizacije duži. Jer će svi imati vremena da se prilagode upravo na taj ishod.

Ovome doprinosi sam način na koji se vrši fiskalna konsolidacija. Kako se predviđa održanje visokog poreskog tereta u celom periodu, to neće delovati podsticajno na ulaganja, osim ukoliko se ne primene mere selektivnog subvencionisanja, koje imaju značajne nedostatke koji idu sa svakim diskrecionim odlučivanjem. Takođe, kako se na duži rok ograničava potrošnja, nije neosnovano očekivati dosta sporo povećavanje zaposlenosti, što ima ne male socijalne posledice. Uz nameravano smanjenje socijalnih transfera, nije jednostavno proceniti socijalnu održivost ovakvog fiskalnog programa. Usled toga, nisu mali izgledi da se od fiskalne konsolidacije odustane ukoliko privredni oporavak bude nezadovoljavajući, a političke posledice nepovoljne. U tim okolnostima bi trebalo očekivati i da kamatna stopa na javne dugove ostane visoka, što će imati dodatni negativan uticaj na spremnost da se dugovi vraćaju. Konačno, dugoročno odstupanje od zakonom propisanog nivoa javnog duga, bez obzira na to koliko je granica od 45 posto BDP opravdana, delovaće negativno na uverljivost privredne politike, pogotovo ukoliko dođe do neispunjavanja nekih od zacrtanih ciljeva u predviđenom roku.

Dakle, izabrana fiskalna strategija, kako kada je reč o ciljevima, tako i pogotovo zbog odabranih načina realizacije, održava na relativno visokom nivou rizik da se javni i strani dugovi neće moći u potpunosti vratiti.

Da li postoji drugi način? Svakako je moguće ublažiti potrebno smanjenja javne potrošnje smanjenjem poreskog tereta. Takođe, veća efikasnost javnog sektora i shodno tome manji izdaci za zaposlene su takođe izvodljivi. Odustajanje od subvencija, sa kojima je ionako iskustvo rđavo, ne bi moralo da ima negativne posledice po privredni rast, a dovelo bi do smanjenja javnih rashoda. Konačno, proširenje uloge privatnog sektora i konkurencije bi smanjili rashode na kupovinu robe i usluga.

Uz to, ne bi bilo neophodno najveći deo tereta prebaciti na socijalno staranje i transfere. Država je jedan način na koji se građani osiguravaju od svakojakih rizika, među koje spadaju oni na koje oni nemaju neki neposredan uticaj i koji se ne mogu valjano obezbediti privatnim osiguranjem. Reforma sistema socijalnog osiguranja je nesumnjivo potrebna, jer se u svem manjem delu finansira iz doprinosa, a i ne podstiče ni rad niti štednju. Nasuprot tome, stalno umanjenje i uloge i legitimnosti toga sistema ima za posledicu urušavanje institucionalne i svake druge sigurnosti. Što je verovatno socijalno neodrživo.

Sve u svemu, strategija fiskalne konsolidacije neće delovati podsticajno na privredni rast i sadrži visok rizik da će se pokazati kao neodrživa.

Peščanik.net, 20.11.2012.