Pretpostavljam da kasnim i da su svi, a posebno ekonomska profesija, izrazili negodovanje zbog napada na fiskalni savet. Pa sam mislio da najpre objasnim čemu fiskalni saveti i odakle uopšte ideja o njihovom osnivanju. Sajmon Ren-Luis, sa Oksforda, ima na internetu stranicu na kojoj se mogu naći odgovori na najčešća pitanja, primeri iz različitih zemalja i analize. Takođe su informativni radovi Džordža Kopiča, kao recimo ovaj: „Fiscal Rules: Useful Policy Framework Or Unnecessary Ornament?“, IMF WP 01/145 iz 2001. Kopič je mnogo učinio na popularizaciji ove ustanove dok je radio u Međunarodnom monetarnom fondu, postao je prvi predsednik fiskalnog saveta Mađarske, samo da bi podneo ostavku kada je vlada promenivši zakon praktično obesmislila postojanje saveta.

Ideja o fiskalnim savetima se možda najlakše može videti na sledeći način. Zapitajmo se zašto je monetarna politika delegirana nezavisnoj ustanovi, centralnoj banci, a fiskalna politika nije? Nezavisnoj centralnoj banci zakon propiše ciljeve, recimo niska inflacija (često po stopi do ili oko 2 posto godišnje), a rukovodstvo banke se onda stara o monetarnoj politici, dakle o tome kako da ostvari taj cilj. To je politika zasnovana na pravilima koja proističu iz obaveze da se ostvare propisani ciljevi.

Kako bi taj pristup mogao da se primeni na fiskalnu politiku? Jasno je da ne može neko stručno telo da donosi budžet ili da propisuje poreze i realizuje rashode. Ali, opet, nije ni dobro da se fiskalna politika rukovodi trenutnim političkim interesima, dakle da bude potpuno diskreciona. Uzmimo da postoji politička saglasnost da bi bilo dobro da se fiskalna politika drži nekih pravila, ali da isto tako postoji saznanje da će se trenutne vlasti uvek odreći pravila ako im je to u interesu, recimo ako računaju da bi povećanom javnom potrošnjom obezbedile pobedu na izborima, onda bi moglo da bude u interesu i onih koji su trenutno na vlasti, a i opoziciji, da donesu zakon o fiskalnoj odgovornosti i da formiraju stručno telo koje će da ceni da li se pravila o fiskalnoj politici poštuju ili ne – da se samoobavežu da će se pridržavati pravila, a da ih na to redovno podseća nezavisno stručno telo. Reč je, dakle, o samoograničavanju, kao sa zaštitom od sirenskog zova. To je, uopšteno rečeno, zašto postojanje fiskalnog saveta može da bude prihvatljivo za sve ili za veliku većinu političkih stranaka, pa i političke javnosti.

Za razliku od centralne banke u čijoj je nadležnosti monetarna politika, fiskalni savet nema instrumente fiskalne politike, pa njegova efikasnost zavisi od toga da li je političkim ljudima više u interesu da poštuju pravila ili da ih prekrše. Fiskalni savet bi trebalo da ih vazda podseća da ne bi trebalo da popuste pred trenutnim interesima i da nije dobro da ne poštuju fiskalna pravila upisana, najčešće, u odgovarajućem zakonu. Fiskalni je savet dakle način da se političke stranke obavežu da neće popustiti pred sirenskim zovom fiskalne neodgovornosti, kako god primamljiva ona u nekom času bila. No, dok u slučaju monetarne politike vlada može da sluša privlačne zvuke mašine za štampanje para, nezavisna centralna banka može da im onemogući pristup štampariji. U slučaju fiskalne politike, politička odgovornost bi trebalo da disciplinuje vlasti. Fiskalni bi savet mogao da utiče na to svojim upozorenjima i analizama. No, on obično ne raspolaže sredstvima da obuzda vladu da se ne odazove sirenskom zovu povećanja javne potrošnje koje je u neskladu sa fiskalnim pravilima. Teško je i centralnim bankama da ne stave vladi štampariju novca na raspolaganje, zbog čega ima samo nekoliko stvarno nezavisnih centralnih banaka. Još je manji broj fiskalnih saveta sa potrebnim autoritetom u javnosti da mogu da naškode političkim izgledima neodgovornim fiskalnim vlastima.

Fiskalna pravila na čije poštovanje se vlasti obavezuju zakonom su različita, ali su sva na neki način motivisana shvatanjem da bi budžet trebalo da bude uravnotežen, da bi dakle javni dugovi trebalo da se vrate, bar u načelu. Što praktično znači da javni dug ne može da raste beskonačno brže nego što se povećava ukupna proizvodnja, jer bi to bilo neodrživo. Džejms Bjukenan, koji je dosta uticao na zagovornike fiskalne odgovornosti, smatrao je da je potrebno da se u ustav zapiše obaveza fiskalnih vlasti da svu tekuću potrošnju finansiraju iz tekućih prihoda – recimo u toku jedne fiskalne godine. Tako je u federalnim državama u Americi, jer one ne mogu da imaju fiskalne deficite i dužne su da uravnoteže svoje budžete iz godine u godinu, dok same federalne vlasti nemaju tu obavezu.

No ideja da vlastima ne bi trebalo dozvoliti da se zadužuju ima mnogo dužu predistoriju, a posebno je bila popularna u doba prosvetiteljstva. Posebno su zagovornici trajnog mira verovali da bi sposobnost države da ratuje bila smanjena ukoliko ne bi mogli da finansiraju ratne pohode na kredit. Isto, smatrali su ljudi kao Bjukenan, može da se primeni i na ostale državne projekte, koji su uglavnom politički motivisani ili imaju za cilj preraspodelu, ili neopravdanu preraspodelu, sredstava od jednih poreskih obveznika drugima (pogotovo između generacija). Ukoliko fiskalne potrebe nije moguće finansirati zaduživanjem, te se mogućnosti smanjuju. Tako da nije reč samo o održivosti javnog duga nego i o potrebi da se fiskalna politika rukovodi određenim načelima, nekom vrstom društvenog ugovora, odgovarajućom kombinacijom efikasnosti i pravičnosti kako je isticao Džon Rols.

O svemu se tome može raspravljati, a ta rasprava zapravo i traje neprestano, posebno u kontekstu ideje koju je naročito snažno istakao Dejvid Rikardo da su zaduživanje i oporezivanje supstituti, te da može imati smisla da se vlasti zadužuju kako bi svoje obaveze finansirale danas, a poreze prikupile sutra. U tom slučaju, javni bi dug varirao od relativno visokih iznosa u rđava vremena do niskih u dobra vremena. Fiskalna bi pravila trebalo da budu sa tim usklađena, dakle, recimo, ako se smatra da javni dug ne bi trebalo da bude veći od 45 posto bruto domaćeg proizvoda, kao što je slučaj u Srbiji, to bi moglo da se tumači tako da bi njegova srednja vrednost u dužem vremenskom periodu trebalo da bude negde, recimo oko 40 ili 35 posto, pa da se dopusti fiskalni deficit koji ne prebacuje javni dug preko 45 posto u rđava vremana, a da u dobra vremena on može da se spusti, recimo, i na 30 posto bruto domaćeg proizvoda ili niže. Tako da bi se obezbedilo dovoljno fiskalnog prostora da se ne mora štedeti u rđava vremena, a da se opet ne troši preterano u dobra vremena.

Fiskalni bi savet trebalo da ukazuje na to da li je fiskalna politika takva da se zaista obezbeđuje i održivost željenog nivoa javnog duga i sa tim usklađeni nivo dodatnog zaduživanja države, dakle fiskalni deficit. Savet, naravno, nema nikakvu političku snagu, već samo snagu argumenata. Sukobi između vlasti i fiskalnog saveta mogu da izbiju po tri osnova, koji su svi bili prisutni u skorašnjim napadima na njega.

Prvo se može reći da je nestručan, jer pogrešno tumači ili fiskalne zakone i politiku ili greši u analizi tekućih kretanja u budžetskim prihodima ili rashodima. Ovo je, naravno, stvarni rizik koji fiskalni savet preuzima, jer fiskalna realizacija zavisi od mnogih činilaca, pa se sva predviđanja moraju neprestano korigovati. No, spor je obično u tome da li struka greši sistematski ili ne, a isto važi i za vlasti. Kako su ove druge pristrasne, trebalo bi očekivati da eventualni sporovi fiskalnog saveta i fiskalne vlasti budu oko toga da li se, recimo, fiskalni deficit potcenjuje ili precenjuje sistematski ili ne. U Srbiji je fiskalni savet uglavnom malo grešio, dok su fiskalne vlasti sistematski bile previše optimistične. To je uobičajen odnos usled čega je postojanje stručnih ocena korisno, mada se stručne procene moraju usklađivati sa realnim kretanjima koja će odstupati od prognoza u većoj ili manjoj meri. U srpskom slučaju, fiskalne vlasti su se u svakom sporu pokazale kao pristrasne, a njihove kritike ocena fiskalnog saveta kao pogrešne.

Druga primedba obično jeste da fiskalni savet predlaže ono što i svako dete i svaka baba znaju, dakle štednju kako se ne bi prekršilo pravilo ili da rast javnog duga ne bi postao neodrživ. Ova primedba, takođe, može imati smisla kada se određuje fiskalno pravilo, jer bi zaista bilo potrebno izbegavati situciju u kojoj se mora štedeti u recesiji ili u uslovima niske stope rasta i visoke stope nezaposlenosti. Problem je u tome što je zakonom određeni gornji nivo javnog duga prebačen za najmanje 15 postotnih poena, ili za jednu trečinu. Uz to je planirani fiskalni deficit za ovu godinu već praktično udvostručen, odnosno biće dvostruko veći na kraju godine ukoliko se ne smanji potrošnja. U tim okolnostima, fiskalni savet nema šta drugo da kaže nego da je zaista potrebno smanjiti potrošnju kako bi se bar usporilo zaduživanje države. To zaista može da ima recesione posledice, ali o tome je potrebno da vlada misli kada donosi budžet. Jer ako je on nerealan, pa mora da se koriguje već posle šest meseci, onda je pitanje samo da li je fiskalni savet na vreme upozoravao na to. Što on jeste. Tako da zaista svako zna da će se morati štedeti ako se preterano troši i stoga rastu dugovi.

Ovde se može nešto reći o teorijskoj motivaciji fiskalnih pravila i uopšte politike koja se zasniva na pravilima, a ne na diskrecionom odlučivanju. Odlučujući uticaj u teorijskom razumevanju prednosti politike načela, da je tako nazovem, bar u makroekonomskom kontekstu, imao je članak Fina Kidlenda i Edvarda Preskota „Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”, Journal of Political Economy 85 (1977): 473-492. Ako se donose, u ovom slučaju, budžeti za koje se očekuje da će biti podložni rebalansima, onda će se neispunjavanje usvojenog budžeta očekivati, a očekivan će biti i njegov rebalans, jer u času kada će biti potrebno da se štedi neće biti poželjno da se to i čini. Pa kada fiskalni savet bude upozorio da je potrebna štednja, odgovor će biti da će to više štetiti nego koristiti i da bi bilo bolje kada bi on predložio mere kako da se ubrza privredni rast pa tih deficita ne bi ni bilo. Time se, naravno, fiskalni savet zapravo dezavuiše, jer je njegov zadatak upravo da omogući vladi da se pridržava pravila utvrđenog zakonom. Pa da donosi budžete, po mogućnosti na duži period, koje neće biti potrebno menjati između ostalog i zato što nedostaje poverenje u spremnost vlade da se tih fiskalnih obaveza pridržava.

Ovo je najčešći razlog zbog kojeg fiskalni saveti uglavnom ne funkcionišu, te je pozitivnih primera relativno malo. Dodatni je prigovor, koji se takođe čuo u Srbiji, a ranije je bio razlog za spor između mađarskog fiskalnog saveta i u tom času nove vlade, taj da je fiskalni savet politizovan jer su mu danas upozorenja dramatičnija a predložene mere štednje oštrije. Ovo je posledica uobičajenog političkog ciklusa, gde se fiskalni savet može naći u nezavidnom položaju kada se menja vlast. Uzmimo, kao što je bio slučaj, da vlada pre izbora znčajno poveća fiskalni deficit i optereti javni dug preko granice koju propisuje zakon. Fiskalni savet je naravno dužan da ukaže na opasnosti takve politike, što je ovaj u Srbiji i činio. No, ako vlasti za ta upozorenja ne mare, onda će se nove vlasti suočiti sa potrebom da značajnije povećaju fiskalnu štednju, a i biće bliže neodrživim stanjima u javnim finansijama. Pa će i upozorenja fiskalnog saveta biti dramatičnija, jer je stanje zaista značajno gore. To je situacija dobro opisana u političko-ekonomskoj literaturi, gde vlasti koje očekuju da izgube izbore teže da ostave goru fiskalnu situaciju novoj vladi kako bi ona ubrzano izgubila podršku jer mora da donosi nepopularne mere štednje ili da povećava poreze ili i jedno i drugo.

U tim okolnostima, nove vlasti mogu da pribegnu kritici fiskalnog saveta jer su sada njegova upozorenja dramatičnija a i predlozi mera restriktivniji. Pa slede optužbe za pristrasnost i politizaciju, mada je u stvari reč samo o znatno pogoršanom stanju. Fiskalnom savetu nije jednostavno da nađe način da izbegne ulogu kolateralne štete političkih sporova ili naprosto konkurencije. Opet, u retkim slučajevima u nekim zemljama su političke stranke i javnost svesne problema i ne prebacuju odgovornost na fiskalni savet kada je tamo i nema.

Svi ovi problemi proističu iz činjenice da fiskalni saveti nemaju način da obavežu vlasti da se pridržavaju pravila, dakle da se odupru sirenskom zovu političke dobiti. Da bi fiskalni saveti pomogli vlastima da se obavežu na pravila i da ih poštuju, potrebno je da ih nepridržavanje košta – u javnosti i kod glasača. No kako su često, pogotovo u recesiji, interesi javnosti, a često i glasača, usklađeni sa vlastima kada je reč o tome da se odloži štednja, ili da se ona prebaci na samo pojedine grupe ili slojeve, obično je privlačnost sirenskog zova fiskalne neodgovornosti neodoljiva.

 
Peščanik.net, 21.06.2013.