Budžet Ujedinjenog Kraljevstva (u nastavku Velika Britanija, VB) za sledeću fiskalnu godinu cementira programe fiskalnog prilagođavanja koji su sadržani u budžetima iz marta i juna prošle godine. Reč je o merama štednje koje nemaju presedana u periodu od Drugog svetskog rata do danas. Uz njih idu i veoma ambiciozne reforme koje imaju za cilj ne samo održivost javnih finansija, već i obezbeđenje održivog rasta i pravične raspodele koristi i tereta. Problemi sa kojima se suočava VB nisu sasvim različiti od onih sa kojima se suočava i Srbija. U tom smislu, nije nezanimljivo, uzimajući naravno sve razlike u obzir, uporediti strategije fiskalnog prilagođavanja i reformi u ovim dvema zemljama.

Dugovi: privatni i javni

Kriza koja je zahvatila čitav svet, imala je u VB ishodište pre svega u finansijskom sektoru. Usled troškova koji su nastali, javne obaveze su značajno porasle, kao što se može videti iz Grafikona 1. Kao što se vidi, sve do 2007, javni je dug praktično stagnirao i bio je na nivou koji se može smatrati sasvim komfornim za zemlju kao što je VB. Uslovi zaduživanja su bili relativno povoljni, budući da je nominalna kamatna stopa bila dosta niska, a uz to je privredni rast bio otprilike na nivou potencijalnog. Kriza to menja, jer se BDP smanjuje, a fiskalni deficit povećava, usled čega, naravno, značajno raste javni dug kao udeo u BDP-u. Pad proizvodnje, a ne rast troškova finansiranja, je najviše doprineo rastu javnog duga (Grafikon 1).

Da bi se ispravno shvatili problemi javnih finansija, važno je dovesti u odnos sklonost javnom zaduživanju sa privatnim dugovima. Jedna mera jeste rast zaduženosti domaćinstava i korporacija u periodu pred krizu. Iz Grafikona 2 se može videti da su oba ova dugovanja porasla značajno u odnosu na BDP. Mada je u nekim zemljama, na primer u Irskoj a i Sjedinjenim Državama, taj rast bio brži i do znatno viših nivoa, on je bio znatno brži nego, recimo, u zemljama kao što su Nemačka, Austrija ili Holandija. Ukupni privatni dugovi su dostigli gotovo 200% BDPa u 2009. i rasli su brže od javnih praktično u čitavom periodu posle 2000. godine. Kako je došlo do krize u servisiranju privatnih dugova, što je ono što se naziva finansijskom krizom, obaveze države, po osnovu garancija a i po osnovu drugih potreba da se izbegne masovno bankrotstvo banaka, preduzeća i domaćinstava, su značajno porasle u godinama krize.

Grafikon 1
Javni dug, nominalni rast i nominalna kamatna stopa

 

Grafikon 2
Javni i privatni dugovi, UK % BDP

To je pozadina rasta javnih obaveza u VB. U godinama krize, 2008-2010, fiskalni je deficit značajno povećan, na gotovo 10% BDP-a u proseku, što je i razlog što je ukupni javni dug dostigao gotovo 80% BDP-a. Jasno je da tako veliki fiskalni deficiti nisu održivi, jer bi dug rastao nezaustavivo i doveo do krize javnih finansija. Usled toga je fiskalno prilagođavanje nužno – posebno u času kada privreda izlazi iz recesije i kreće da se oporavlja. Štaviše, potrebna je takva reforma javnih finansija koja pomaže, a ne odmaže, privredni oporavak. To zahteva političku odluke o o rapodeli tereta reformi.

U Srbiji, opet, finansijska se kriza nije ispoljila pre svega kao problem u bankarskom sistemu, već kao tipična kriza kursa, to jest kriza finansiranja platog bilansa. Lako je videti na Grafikonu 3 da se javni dug smanjivao pre krize, dok je dug prema inostranstvu rastao, što znači da su se domaćinstva i preduzeća ubrzano zaduživala u inostranstvu.

Grafikon 3
Javni dug, strani dug, tekući raćun i fiskalni deficit, Srbija

in % of GDP

Kako je sa krizom mogućnost privatnog refinansiranja stranih dugova otežana, došlo je do snažnog pritiska da to učini država, pre svega preko kredita kod Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) i drugih multilateralnih i suverenih kreditora. Uz pad BDP-a, develvaciju dinara i uz značajno povećanje cene zaduživanja, to je dovelo do povećanja fiskalnog deficita i do ubrzanog rasta javnog duga. Trenutne procene su da bi on mogao dostići 45% BDP-a do kraja 2011. uz tendenciju daljeg rasta ukoliko se ne sprovede neki program fiskalne konsolidacije. U tom smislu, VB i Srbija se suočavaju sa istim problemom, rastom javnog duga koji je neodrživ ukoliko se ne smanje fiskalni deficiti, bez obzira na činjenicu da su uzroci zbog kojih do toga dolazi različiti. Jedna posebno važna razlika jeste u tome što su javni dugovi VB uglavnom u domaćem novcu, dok su oni Srbije u stranom. To, donekle, objašnjava činjenicu da su troškovi refinansiranja VB dugova manji od onih u Srbiji.

Dve strategije fiskalnog prilagođavanja

Vlada VB je donela odluku o takozvanom fiskalnom mandatu i o programu promena u javnim prihodima i rashodima. Prva se odnosi na cilj da se budžet uravnoteži u periodu od 5 godina, a druga da teret fiskalnog prilagođavanja padne u proporciji 80% prema 20% na javne rashode odnosno javne prihode. Teret bi, dakle, trebalo da snose sadašnje generacije, a ne buduće i trebalo bi da se on pre svega iskaže kroz smanjenu potrošnju, a ne kroz povećane obaveze poreskih obveznika.

Vlada VB polazi od shvatanja, koje je zasnovano na iskustvu i naučnim istraživanjima, da su efekti smanjenja javne potrošnje na privredni rast značajno povoljniji od onih koje sa sobom nosi povećanje poreza. Ovde se ima u vidu smanjenje takozvanog strukturnog deficita, dakle onog koji ne zavisi od cikličnih oscilacija privrednog rasta.

Do 2015. bi smanjenje javnih rashoda trebalo da iznese gotovo 7% nacionalnog dohotka, s tim što se praktično svake godine dodaje po 2 procentna poena. To je nesumnjivo jedan od najambicioznijih programa fiskalnog prilagođavanja, posebno kada se ima u vidu da se ne vrši pod tržišnom prinudom. Vlada VB se ne suočava sa problemima kod refinasiranja svojih obveznica i, kao što je već rečeno, plaća veoma niske kamate. Reč je o političkom izboru: VB bi mogla da nastavi da se zadužuje, ali je Vlada odlučila da bi to bilo rđavo po dugoročne izglede privrede. Plan je da se i posle ovog petogodišnjeg perioda nastavi sa odgovornom fiskalnom politikom kako bi se ne samo uravnotežio budžet, već i kako bi se smanjio javni dug koji će 2015. svakako biti veći nego što je danas, bar po trenutnim procenama.

Najveće smanjenje rashoda se odnosi na odbranu (-7,3%), obrazovanje (-10,8%) i administraciju (-11,2%). Kod izdataka za administraciju najveće se uštede planiraju u transferima lokalnim nivoima vlasti. Nije, naravno, sve u smanjenju rashoda. Budući da jedan deo reformi pada i na poreski sistem, dakle na strukturu poreskog tereta. Kod poreske reforme se polazi od pretpostavke da je potrebno rasteretiti privredu, a takođe pravičnije raspodeliti teret finansiranja javnih obaveza. Usled toga, smanjuje se korporativni porez, na 26% ove godine, a na 23% na kraju fiskalnog mandata; povećavaju se, međutim, porezi na dobit u naftnoj industriji. Promene u porezima na dohotke bi trebalo da više opterete bogatije, a povećan je i porez koji plaćaju banke. No, ako se uzmu u obzir i promene u sistemu socijalnih beneficija, gubici svih slojeva stanovništva, siromašnijih pogotovo, biće nesumnjivo značajni.

Strategija fiskalnog prilagođavanja u Srbiji je slična, bar kada se radi o fiskalnom mandatu i, donekle, kod opredeljenja da teret podnese smanjenje javne potrošnje, a u manjoj meri povećanje poreza. U kontekstu programa sa MMF-om donet je zakon o fiskalnoj odgovornosti po kome se planira smanjenje fiskalnog deficita sa oko 4,5% na 1% BDP-a do 2015. godine i ograničava se rast javnog duga do nivoa od 45% BDP-a. Takođe, planira se smanjenje udela javne potrošnje u BDP-u sa gotovo 45% na blizu 40% u periodu fiskalnog prilagođavanja – što govori o tome da se to prilagođavanje vidi najpre na strani budžetskih rashoda, a ne planiraju se mere povećanja javnih prihoda.

Za razliku od Vlade VB, međutim, Vlada Srbije nema konkretne planove smanjenja javne potrošnje u ovoj, a ni u sledećim godinama. Štaviše, pritisci su u suprotnom pravcu zato što je u prethodne dve godine, u vreme akutne krize, jedna od mera ograničavanja rasta budžetskog deficita bila zamrzavanje plata i penzija, što je veliki deo ukupnih javnih rashoda. Sa time se ne može nastaviti i odmrzavanje je već dovelo do značajnog pritiska na budžet ali i do povećanja inflatornih očekivanja i do ubrzanog rasta cena. Kako je tekuća godina predizborna, jer se opšti izbori očekuju najkasnije do kraja prve polovine sledeće godine, nije realno očekivati da će biti donete ambicioznije mere fiskalnog prilagođavanja u revizijama budžeta za ovu i u budžetu za sledeću godinu.

Ključna razlika između strategija fiskalnog prilagođavanja u VB i u Srbiji jeste u tome što se ona u VB ne vrši pod tržišnom prinudom, već kao čin političkog izbora, dok se Vlada Srbije suočava sa sve većim teškoćama kod dodatnog zaduživanja, usled čega su odluke o većoj fiskalnoj odgovornosti diktirane tržišnim pritiscima, to jest dostupnošću kredita i njihovom cenom. Reč je o razlici između politički voljne i nevoljne fiskalne konsolidacije.

Strategija rasta

Fiskalno pirlagođavanje nema samo za cilj dovođenje javnih finansija u red, već bi trebalo da pomogne privrednom opravku. Privreda VB ne pati od velikog deficita u razmeni sa inostranstvom (obično oko 3% BDP-a) i ima pozitivan bilans između stranih obaveza i ulaganja u inostrane privrede. Sasvim suprotno tome, srpski deficit na tekućem računu bilansa plaćanja je pre krize porastao do 17% BDP-a, a spoljnotrgovinski deficit i do 25%. Svejedno, Vlada VB smatra da je veoma važno obezbediti konkurentnost privrede i usmeriti ulaganja u sektore koji su izvozno orijentisani. Komparativne prednosti privrede VB su, naravno, veoma različite u poređenju sa Srbijom. Na jednoj su strani proizvodi industrije i usluge koji su u najrazvijenijim sektorima, dok su komparativne prednosti srpske privrede u poljoprivrednoj proizvodnji i radno intenzivnim industrijama.

Razvojna je politika potrebna obema privredama. Sličnost je i u tome što obe zemlje imaju režime fleksibilnih kurseva. Tako su i funta i dinar devalvirali veoma snažno posle izbijanja krize. Ovo je dalo podsticaj izvozu iz obe zemlje. Jedna, međutim, veoma značajna razlika je u tome što se u VB industrijska proizvodnja oporavlja dok ona u Srbiji još uvek ne može da se povrati iz duboke depresije u koju je zapala devedesetih godina prošloga veka i ponovo u jeku krize 2009. Nezavisno od toga, politika rasta Vlade VB jeste da on bude snažan, održiv i uravnotežen.

Da bi se ostvario prvi cilj, pored smanjenja poreskog tereta, namera je da se značajno smanje svi izvori rigidnosti u privredi, bilo da su oni posledica neadekvatne regulative ili da im je ishodište u tržišnim nedostacima. Posebno se ističe prostorno planiranje i poboljšanje infrastrukture, ali su od značaja i promene u birokratskim procedurama i u drugim preprekama poslovanju. Da bi rast bio održiv, potrebno je da mala i srednja preduzeća budu dinamična i vitalna. Privreda VB ima značajne prednosti u oblastima koje zahtevaju visoki udeo znanja i stručnosti, što podrazumeva i mere, finansijske pre svega, da se sektor proizvodnje znanja i istraživanja dodatno podstakne. To zahteva i novi pristup obrazovanju i naučnom razvoju i istraživanju. Konačno, da bi rast bio uravnotežen, planira se otvaranje 10 novih industrijskih zona, što bi trebalo da utiče na ravnomernost ulaganja u pojedine regije unutar zemlje. Svi ovi planovi i programi su već konkretizovani tako da će sve zavisiti od doslednosti u njihovoj primeni.

U Srbiji se takođe raspravlja o „novom modelu rasta“. Za razliku od prethodnog, koji se uglavnom zasnivao na stranim finansijama, i koji se pokazao kao neodrživ nezavisno od uticaja finansijske krize, cilj je da se značajno poveća domaća štednja, da se podstakne razvoj sektora razmenljivih dobara i da se dugoročni privredni rast zasniva pre svega na izvozu, a ne na domaćoj tražnji. Oko ovih ciljeva postoji dosta široka saglasnost, koja je na izvestan način sažeta u dokumentu „Srbija 2020“ iza kojeg je stao predsednik Srbije. Najveći problem je u tome što nije jasno kojim se merama teži ostvarenju ovih ciljeva. Svakako, kao i u slučaju VB, rast bi trebalo da bude snažan, održiv i uravnotežen – ovo poslednje i zato što su regionalne razlike u Srbiji veoma velike. Takođe, potrebno je da bude snažan, jer je stopa zaposlenosti veoma niska, oko 50% radno aktivnog stanovništva, a stopa nezaposlenosti blizu 20%.

Međutim, mere koje se predlažu su uglavnom ili kratokoročne prirode ili su tipično razvojne. Sažeto rečeno, predlažu se mere koje se svode na jednu ili drugu vrstu subvencija ili se planiraju značajna ulaganja u infrastrukturne projekte. Prave politike ponude, kao one koja se planira u VB, dakle strukturnih reformi koje podstiču ulaganja i zapošljavanje, zapravo nema. Jedan predlog koji je išao u tom pravcu je bila reforma poreskog sistema kojom bi se smanjio teret zapošljavanja, dakle porezi na rad i socijalni doprinosi, a povećalo oslanjanje na porez na potrošnju, ali on nije dobio političku podršku i nema izgleda da bude razmatran ponovo pre sledećih opštih izbora.

U osnovi se može reći da se strategija srpske Vlade svodi na kratkoročnu politiku tražnje, a ne na dugoročniju politiku ponude. Za ovo poslednje bi bila potrebna veoma dalekosežna reforma celokupnog javnog sektora – koja podrazumeva privatizaciju, komercijalizaciju i značajno povećanje konkurencije – za šta nema političke volje.

Kratkoročni rizici

Ključni rizik svakog programa fiskalnog pirlagođavanja jeste kratkoročni – hoće li se obezbediti oporavak privrede? Jasno je da se privredni rast u VB usporio u drugoj polovini prošle godine, delimično kao posledica smanjenja javnih rashoda. Za ovu godinu se projekcije privrednog rasta kreću od 1,2 do 1,5%, dok se izvesno ubrzanje očekuje sledeće godine.

Rizik je, kako ističu ekonomisti u VB, da se proizvodni jaz, koji iznosi oko 4% procentnih poena, neće moći nadoknaditi u periodu privrednog oporavka. To bi značilo da se ne može očekivati postepeno smanjivanje stope nezaposlenih, koja sada iznosi 7,9%, a očekuje se da se dodatno poveća ove godine. Mere Vlade bi trebalo da dovedu do ubrzanja rasta, ali kako su one strukturne prirode, kratkoročne mere javne štednje mogu da imaju negativan efekat na brzinu oporavka privrede u ovoj i sledećoj godini. To je, u osnovi, ključno reformsko i političko pitanje: kako uskladiti kratkoročna odricanja sa dugoročnim napretkom?

Srpska se Vlada nalazi pred sličnim izborom. Za razliku od Vlade VB, do sada su prevagnule kraktoročne mere, dok se odluke o reformama i o restrukturiranju javnih finansija ostavljaju za kasnije. Ključni rizik je isti: koliko će biti brz oporavak? Kako je kratkoročna politika uglavnom orijentisana na održanje ukupne traženje, javnom potrošnjom u značajnoj meri, srpska je privreda došla u opasnost da se suoči sa stagflacijom – dakle sa niskim stopama rasta i visokim stopama inflacije. Centralna je banka već prinuđena da ograničava kreditnu aktivnost, jer je stopa inflacije iznad 10% i ubrzava se, što bi moglo da ima negativne posledice po privredni rast, koji je i inače nizak (planira se stopa rasta od 3% u ovoj godini). Time se rizikuje nova recesija, ukoliko budu potrebne snažnije mere da se inflacija stavi pod kontrolu. To bi, naravno, učinilo program fiskalne konsolidacije još težim nego što je sada.

Saradnja i korišćenje iskustva

Između privreda Srbje i VB postoje značajne veze, mada su trgovački tokovi i međusobne investicije relativno ograničeni. Izvoz robe u Srbiju je negde ispod 200 miliona evra, a uvoz iz Srbije često upola manji. Takođe, VB nije među vodećim investitorima, mada dosadašnja ulaganja od oko 350 miliona evra svakako upućuju na postojanje interesovanja za ulaganja u Srbiju. Tu, naravno, postoji izuzetno mnogo prostora za povećanje privredne saradnje. Političke su veze znatno razvijenije nego ekonomske. Prve bi mogle biti iskorišćene kako bi se poboljšale ove druge.

Ključna razlika u ovom času jeste u tome što je Vlada VB rešena da prihvati kratkoročne troškove kako bi se postigli dugoročni ciljevi snažnog, održivog i uravnoteženog rasta, dok je srpska Vlada pritisnuta trenutnim problemima i nema viziju reformi kojima bi se postigao isti dugoročni cilj. Iz toga proističu i analizirane razlike u strategijama fiskalnog prilagođavanja i privrednog rasta.

Ekonomist magazin, 07.04.2011.

Peščanik.net, 09.04.2011.