Nema naravno nikakve potrebe tražiti potporu ukoliko vam nije potrebna. To važi i za programe sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF). U kom smislu bi MMF mogao biti koristan zemljama članicama, dakle i Hrvatskoj?

Jedna usluga ove međunarodne finansijske institucije jeste da redovno ceni održivost izabrane ekonomske politike zemlje članice. To se čini godišnjim konsultacijama, a ponekada i posebnim analizama. U slučaju Hrvatske, poslednji takav izveštaj uz posebnu analizu određenih elemenata ekonomske politike objavljen je letos, o čemu sam već pisao u ovom listu. Budući da je reč o konsultacijama, MMF iznosi ocene i preporuke koje bi trebalo da imaju uglavnom karakter tehničkog saveta. Isto važi i za detaljnije analize, koje mogu da budu ambicioznije i čije se ocene i preporuke ne zasnivaju na konsultacijama sa vladom, već izražavaju ono što MMF misli da bi trebalo činiti kako bi se obezbedila makroekonomska stabilnost, pre svega. Na taj se način obezbeđuje, da to tako nazivem, tehnička pomoć kao i konstantni nadzor kako bi se, onoliko koliko je to moguće, izbegla negativna kretanja koja bi mogla da dovedu do potrebe da se MMF finansijski angažuje.

Dodatna funkcija ovih redovnih konsultacija jeste da se ojača posvećenost, pa tako i kredibilnost vladine ekonomske politike. Ovo je od velikog značaja pre svega poslovnim ljudima i finansijskim institucijama, domaćim i stranim. Ranije je MMF te svoje izveštaje i analize tretirao kao poverljive i one su bile dostupne upravo tom uskom političkom, poslovnom i finansijskom krugu. Idaja je bila da se time obezbeđuje da MMF može slobodno da iznosi ocene o ekonomskoj politici i o privrednim kretanjima, a da to ne izazove neželjene negativne posledice. U međuvremenu se značajno promenilo shvatanje o ulozi transparentnosti u formulisanju i implementaciji mera ekonomske politike, pa se sada nalazi i preporuke, uključujući i eventualne kritike ili neslaganja sa vladom, objavljuju i svima su dostupni. Time se smanjuju eventualne negativne posledice loših vesti koje se drže u tajnosti, a naravno mogu u svakom času da procure i da imaju negativne posledice po kredibilnost vladine politike i po očekivanja na kojima se zasniva ponašanje kako poslovnih ljudi, tako i svih drugih, uključujući sindikate, analitičare i najširu javnost.

Ovaj vid potpore, posvećenosti i kredibilnosti vladine politike može biti potreban, naročito kada se pred privrednim, pa i političkim, vlastima nalaze značajnije reforme ili čak sveobuhvatnije promene. MMF je spreman da na sebe preuzme odijum nepopularnih reformi, kako bi na taj način umanjio otpor vladinoj politici. Reforme obično imaju distributivne posledice, dakle neki njima dobijaju, a drugi gube. Gubici u početku mogu da budu i veći od koristi, što vodi socijalnom i političkom otporu. On može da bude takav da mu se vlada ne može efikasno suprotstaviti, pa da stoga odluči da odustane od nameravanih promena. MMF bi trebalo da preuzme na sebe deo tog nezadovoljstva svojom podrškom nameravanim reformama i promenama. Na taj način se pojačava kredibilnost vladine politike, a daje se i podrška posvećenosti da se ne popusti pod pritiscima u toku sprovođenja planirane ekonomske politike.

Sve što je povezano sa kredibilnošću, međutim, nije jednoznačno. U tome MMF ima veoma veliko iskustvo. Zapravo, pre izbijanja globalne krize, MMF je izgubio gotovo sve klijente, jer su političari i javnost u zemljama članicama ocenili da MMF često ima negativan efekat po kredibilnost vlada, jer vlada koja se oslanja na MMF kako bi obezbedila kredibilitet svom programu može upravo po tome da ostavlja utisak poltiičke slabosti, i kod kuće, a posledično i u inostranstvu. U ne malom broju slučajeva MMF je bio pozvan u pomoć slabim vladama i to partnerstvo se često pokazalo kao rđavo. U tim okolnostima, vlada teži da pokaže kako zapravo i ne bi sprovodila nepopularnu ekonomsku politiku da je na to ne tera MMF, koji ne razume lokalne okolnosti ili je u službi stranog finansijskog interesa. Tako da se taj odijum nepopularnih mera ekonomske politike ili institucionalnih reformi, koji je MMF spreman da preuzme na sebe, često prenosio na vladu i zapravo povećavao njenu nepopularnost, pa je tako stradao i njen kredibilitet i slabila posvećenost sprovođenju planiranih reformi.

Do ovog neželjenog ishoda zna da dođe posebno u okolnostima kada ili vlada nema čvrst mandat ili kada posle izbora izađe sa programom mera koji nije u skladu sa predizbornim obećanjima. U nekim okonostima MMF može svojom podrškom da ojača kredibilnost vlade sa slabom podrškom u javnosti, kao što analizama i savetima može da pomogne vladi koja ima potrebu da obavesti javnost, da citiram Trockog, „jesmo obećali, ali sada vam kažemo“. No, rezultati takvih saveta i programa nisu naročito dobri.

MMF je daleko najkorisniji ukoliko savetuje i podržava vladu koja dobije jak mandat na izborima sa programom reformi koji gubi popularnost u toku primene. Posebno ukoliko je značajan elemenat toga programa poverenje stranih poslovnih ljudi i poverioca u najavljenu ekonomsku politiku. MMF, dakle, ne može efikasno da zameni politički mandat, ne može da bude zamena za poverenje glasača iskazano na izborima. MMF, naravno, mora da pruža usluge i nedemokratskim pa i autoritarnim zemljama članicama, ali i u tim okolnostima rezultati zavise od kredibilnosti i odlučnosti vlade – nezavisno, dakle, od toga da li se to obezbeđuje autoritetom, da se tako izrazim, ili glasovima. MMF, kao uostalom i sve druge međunarodne organizacije, i strani akteri uopšte, to naziva vlasništvom nad programom ili politikom promena i reformi, ali u osnovi je reč o mandatu koji vlasti imaju ili nemaju, nezavisno od toga kako do njega dolaze.

Bolje je, mada to nije svima očigledno, mandat steći na izborima, a ne autoritetom, bilo da je reč o političkom ili stručnom. Nije dovoljno da MMF kaže da je nešto potrebno uraditi i da za to, na primer, stekne podršku javnosti, već je potrebno da se mandat obezbedi na izborima. Postoje neke okolnosti, na koje je svojevremeno ukazivao Jeffrey Sachs, kada primena neke mere, recimo suzbijanje hiperinflacije fiksiranjem tečaja, obezbeđuje, naknadno, popularnost onima koji su autori tih mera, ali te okolnosti nisu, na sreću, česte. Bilo je drugih slučajeva gde su tehnokratske vlade i rešenja bili popularni, a MMF je u nekim slučajevima bio u tim stvarima koristan, ali to nikada nije trajno stanje stvari. Najbolje je, dakle, dobiti mandat na izborima sa programom reformi i potom se osloniti na MMF za dodatnu podršku i savete, jer je rast nezadovoljstva u najvećem broju slučajeva na početku primene nove ekonomske politike neizbežan, te su kredibilnost i posvećenost vlade na probi. U tim okolnostima, MMF zaista može da doprinese uverljivosti i odlučnosti vlade.

Kod toga je još jedna stvar od najvećeg značaja. To je ta stvar koja se zove vlasništvo nad programom reformi. MMF je nepopularan ne samo zato što preuzima na sebe odijum prepuručujući reforme koje imaju za cilj značajne promene u ponašanjima ljudi, već i zato što se veruje da su njegovi saveti u neskladu sa onim što je potrebno određenoj zemlji. U jednom času je, na primer, Hrvatska prekinula program jer je smatrala da MMF postavlja političke uslove na koje tadašnje vlasti nisu bile spremne. Danas postoji generalan negativan stav o onome što se naziva Vašingtonskim konsenzusom, što je bio pokušaj da se sažme paket mera koje je MMF težio da preporuči Latinskoj Americi. Kasnije je neslavno prošao pokušaj da se sve zemlje članice obavežu na potpunu liberalizaciju međunarodnih finansijskih tokova, a onda na kraju i podrška valutnim odborima i uopšte takozvanim rubnim politikama tečaja – dakle, ili potpuno neometan plivajući kurs ili veoma čvrst fiksni tečaj. Nezavisno od toga koja je valjanost ovih konkretnih ekonomskih politika, jasno je da programi za koje vlada ili nema mandat ili taj mandat izgubi ne mogu da imaju željeni politički i privredni efekat, pa tako ruše i kredibilitet ne samo vlade već i Međunarodnog monetarnog fonda.

Usled toga je važno da vlada ima mandat za program koji želi da sprovede i da taj program bude viđen kao proizvod političkih, socijalnih i privrednih potreba zemlje, a ne kao kopija nekog modela na koji se oslanja MMF. Ovde valja reći da je i MMF evoluirao, posebno u poslednjih nekoliko godina suočavanja sa finasijskom krizom. Najpre, odustao je od strogog uslovljavanja strukturnim reformama; potom, pragmatičnije prilazi politici tečaja; i konačno, ima šire razumevanje strogosti kod formulisanja i primene fiskalne politike. Uz to, sada je MMF spreman da uđe u programe iz predostrožnosti, koji zemljama članicama otvaraju vrata finansijskim sredstvima, a da uz to ne idu neka posebna uslovljavanja ili neke konkretne reformske obaveze. Ta se sredstva sada mogu koristiti i za potrebe budžeta, što je ranije bilo u potpunom neskladu sa finansijskom podrškom koju je pružao MMF.

U ovoj stvari verovatno još uvek postoji nerazumevanje oko toga kako se MMF može pokazati korisnim za formulisanje i sprovođenje željene ekonomske politike. Jedan zanimljiv primer je skorašnja debata o programu koji MMF ima sa Islandom. Tim programom je MMF podržao uvođenje kontrole nad prilivom stranih finasijskih sredstava, kako bi podržao politiku tečaja, čiji je cilj bio značajno slabljenje tečaja domaćeg novca. U nekim drugim okolnostima, to nije preporuka koja bi se očekivala od ove organizacije. Čak i ako bi MMF podržao takvu meru, on bi se uglavnom našao na strani onih koji bi je kritikovali i zahtevao bi uklanjanje tih ograničenja što je pre moguće. Sada se MMF nalazi na strani onih koji brane tu meru od kritičara. Štagod da se o tome misli, nema sumnje da je MMF povećao svoju fleksibilnost.

Isto važi i za fiskalnu politiku. U nekom času prošle godine je izgledalo kao da se MMF zalaže za globalnu fiskalnu podršku povećanju tražnje, ali to se nije moglo naći u konkretnim programima sa zemljama koje su zapale u ozbiljne ekonomske teškoće. Tako da se dodatno učvrstilo uvreženo mišljenje, koje nije bilo netačno, da MMF gotovo isključivo vodi računa o fiskalnoj politici i uvek traži da ona bude restriktivna. Ovo je bilo tačno budući da u slučajevima kada zemlja traži stand-by aranžman, ona najčešće ima problem sa održanjem spoljašnje likvidnosti, dakle suočava se sa krizom tečaja. U tim okolnostima, MMF je uglavnom predlagao smanjenje javne potrošnje, jer to je onaj elemenat ukupne tražnje nad kojim vlasti imaju, bar u načelu, neposrednu kontrolu. Stvari su se sada promenile. MMF nije sretan ukoliko neka zemlja mora da sprovede unutrašnju devalvaciju, bilo da je ona fiskalna, znači preko smanjenja javne potrošnje, ili joj je cilj smanjenje nominalnih dohodaka, pre svega plata i drugih kompenzacija za rad. MMF sada izražava preferenciju za nešto fleksibilniji tečaj, što znači i za nešto fleksibilniju monetarnu politiku, i za fiskalnu politiku koja je održiva. Ovde je ključna reč održivost. MMF, čini se, razume da ona zavisi od privrednog rasta i da je teško obezbediti održivost fiskalne politike ukoliko se smanjenjem potrošnje produbljuje recesija – jer to može da dovede do rasta, a ne pada, tereta javnog duga, bar ako se on izražava kao procenat od bruto domaćeg proizvoda. Naravno, održivost fiskalne politike ne podrazumeva nepostojanje granice nivou fiskalnog deficita i ne znači preporuku da se zemlja osloni na inflatorno finansiranje. No, sada MMF, čini se, uvažava shvatanje da se ekonomija čija je proizvodnja ispod potencijalne, pogotovo ako je taj jaz dubok, suočava sa deflatornim rizicima, te povećana tražnja aktivnijom fiskalnom politikom ne bi trebalo da ima inflatorne posledice.

Ovo su sada preporuke koje MMF daje ne samo zemljama koje bi htele program iz predostrožnosti, znači pristup kreditima, ali ne i programske obaveze, već i onima koje imaju stand-by aranžmane. Iz toga ne bi trebalo zaključiti da je to sada novi politički i programski obrazac. Promena do koje je došlo ima u stvari dve ključne posledice.

Jedna je da zemlja ima mnogo veću slobodu u izboru programa prilagođavanja, ukoliko joj je potreban stand-by aranžman, ili u izboru reformi, ako joj stand-by aranžman nije potreban. MMF je sada spreman da podrži, savetima i finansijski, i ono što se ranije zvalo neortodoksnim programima. Pri tome, i saveti i novac nisu beskorisni. MMF ima mnogo šire iskustvo od bilo koje pojedine zemlje i ta iskustva, ako se znaju valjano koristiti, znaju da budu od ogromne koristi. Političari su čestu taoci sopstvene političke i ekonomske istorije, što im značajno ograničava i intelektualni, a i programski prostor. Svet međutim ima mnogo više iskustva nego bilo koja pojedina zemlja, a u tome znanje koje je skoncentrisano u međunarodnim finansijskim ustanovama nije ni beznačajno niti beskorisno.

Druga povoljna posledica jeste da MMF može da populariše neortodoksne programe stranim poslovnim ljudima, pa i posmatračima i ocenjivačima, kao što su na primer rejting agencije. Ranije je svaki program neke zemlje cenjen prema tome koliko i u kojim aspektima on odudara od kanonskog modela kojeg koristi MMF. Sada toga modela praktično više nema, što znači da se rejting zemlje ne poboljšava, a ni pogoršava, u skladu sa tim da li se planira veći fiskalni deficit ili menjaju elementi monetarne politike ili sprovode neortodoksne strukturne reforme. I MMF i rejting agencije i svi drugi danas cene da je najgore po rizičnost i privatnih ulaganja i javnih dugova negativna ili niska stopa rasta i nepostojanje jasnog i političkim mandatom podržanog programa ekonomskih politika i reformi. U tim okolnostima, ocena koju iznosi MMF podrškom ekonomskoj politici ima veći pozitivni efekat na rejting agencije nego što je to možda bio slučaj u prošlosti.

Šta se na osnovu svega toga može zaključiti kada je reč o Hrvatskoj? Prvo, potreban je valjan program sa kojim se izlazi pred glasače. Ovo je neophodno upravo zato što će se buduća vlada suočiti sa potrebom sveobuhvatnih reformi, a ne sa doterivanjem postojećeg modela. Drugo, potrebno je dobiti mandat na izborima i bilo bi dobro da on bude jak i nedvosmislen. Treće, korisno je razraditi program uz savete i konačno podršku Međunarodnog monetarnog fonda. Dodatan razlog je to što to ima značajanu težinu u Evropskoj uniji i kod stranih investitora i poveriolaca, pa i kod rejting agencija. Četvrto, taj program mora da bude kredibilan po tome što ima za cilj ubrzanje ekonomskog rasta uz održive privatne i javne bilanse, a ne po tome što će izražavati lojalnost jednoj ili drugoj nasleđenoj politici, ili jednom ili drugom uticajnom interesu, bilo da je finansijski ili socijalni. Konačno, peto, potrebno je kredibilitet pretvoriti u posvećenost i doslednost u primeni, na šta MMF može korisno da podseća redovnim analizama i ocenama. U tim okolnostima, može se pokazati potrebnim i da se MMF i finansijski obaveže, jer promene koštaju, a novac će u dužem periodu biti skup. Biće skuplji ukoliko kredibilnosti i posvećenosti nema, pa rejting agencije ocene da je rizičnost poslovanja u Hrvatskoj povećana

 
Jutarnji list, štampano izdanje, 29.10.2011.

Peščanik.net, 30.10.2011.