Narodna skupština je 31. avgusta 2009. godine donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju (dalje: Zakon).
Zakon je usvojen po hitnom postupku. Prema članu 161. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine, hitan postupak se primenjuje u okolnostima koje se nisu mogle predvideti, pod uslovom da bi nedonošenje zakona u takvom postupku moglo prouzrokovati štetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija. Iako nije bilo ni takvih okolnosti ni tih uslova, Zakon je donet u žurbi, uprkos članu 77. stav 1. Zakona o državnoj upravi koji nalaže da se u pripremi zakona od posebnog značaja za javnost sprovede javna rasprava.
Bilo je i naknadne žurbe, jer 31. avgust 2009. godine nije samo dan izglasavanja Zakona, nego i dan njegovog proglašenja i objavljivanja, što je onemogućilo ocenu ustavnosti Zakona pre stupanja na snagu, u smislu člana 169. stav 1. Ustava.
Eliminisanje prenatalne ocene ustavnosti govori da akteri žurbe već strahuju od mogućnosti da Ustavni sud neke njegove odredbe proglasi neustavnim. Strahovanje je opravdano.
Prema članu 50. stav 1. Ustava „svako je slobodan da bez odobrenja na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja“, pri čemu reči „svako“ obuhvata i fizička i pravna lica.
Zakon ne sledi ovu ustavnu odredbu.
Novelirani član 14. stav 1 – prva rečenica predviđa da javno glasilo može osnivati samo domaće pravno lice. Fizičko lice se ne pominje. Ne pominju se ni strani osnivači, iako stranci, u skladu sa međunarodnim ugovorima, imaju ista prava kao i naši državljani, ako Ustavom i zakonom nije drukčije određeno (član 17. Ustava).
Novelirani član 14. stav 1 – druga rečenica predviđa da se javno glasilo upisuje u registar koji, po članu 14.b Zakona, vodi organizacija nadležna za vođenje registra privrednih subjekata, na način koji uređuje resorni ministar. Ako Ustav određuje da se javno glasilo osniva slobodno, njegovo postojanje ne može biti uslovljeno nikakvim aktom organa vlasti, pa ni aktom upisa u registar privrednih subjekata. Utoliko pre što javno glasilo i nije pravni subjekt, jer po članu 11. stav 2. Zakona o javnom informisanju, nema svojstvo pravnog lica. Ovde je reč o uslovljavajućem upisu zbog dve konsekvence: prva je što će osnivač biti drastično kažnjen ako izdaje javno glasilo koje nije registrovano (član 92a stav 1); druga je – što brisanjem iz registra dolazi do prestanka javnog glasila (član 14a stav 3). Ove konsekvence guše slobodu osnivanja novina i drugih sredstava javnog obaveštavanja.
Iako Ustav, u članu 58. stav 1, jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava, član 14a Zakona zabranjuje osnivaču da raspolaže pravom na javno glasilo i pravom na izdavanje javnog glasila. Ograničenja prava na imovinu su moguća ako su u javnom interesu i uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Ove uslove postavlja član 58. stav 2. Ustava, a pomenuta zabrana ih ne uvažava.
Zakon uvodi brutalne novčane kazne i druge sankcije za privredne prestupe protiv: osnivača javnog glasila (član 14a stav 6; član 92. st. 1 i 2; član 92b st. 1, 2, 3. i 5), odgovornost lica u javnom glasilu (član 92a stav 3 i član 92b st. 4) i odgovornost urednika javnog glasila (član 92b stav 4). Zaštitna mera privremene obustave delatnosti izdavanja javnog glasila, čije se donošenje bukvalno nalaže nadležnom javnom tužiocu i sudu (član 14a st. 5 i 6), grubo narušava ne samo slobodu medija nego i samostalnost organa gonjenja, odnosno samostalnost i nezavisnost suda. Povreda zabrane raspolaganja imovinom, narušavanje prezumpcije nevinosti i ugrožavanje razvoja maloletnika, ne mogu biti privredni prestupi, po samoj njihovoj definiciji, jer njima ne povređuju pravila o privrednom i finansijskom poslovanju. Odgovorni urednici se ne bave primenom tih pravila, pa ne mogu biti učinioci privrednih prestupa, u smislu njihovog pravog značenja. Ako se uzme u obzir da Zakon enormno uvećava i novčane kazne za već predviđene prekršaje, ne može se izbeći zaključak da prekomerne sankcije ne služe zaštiti slobode medija nego uterivanju straha kod onih koji tu slobodu treba da uživaju. Takve sankcije svojom drastičnom neproporcionalnošću, stavljaju medijske poslenike u nepovoljnij položaj u odnosu na sve druge subjekte koji učine iste ili slične kažnjive radnje, što iritira zabranu diskriminacije iz člana 21. stav 3. Ustava.
Odredbama na koje smo upozorili zajedničko je što slobodu medija – ograničavaju. Ustav i to dopušta, ali samo kad je neophodno da se spreči: 1) pozivanje na nasilno rušenje ustavnog poretka, 2) narušavanje teritorijalnog integriteta zemlje, 3) propagiranje rata, 4) podstrekivanje neposrednog nasilja, 5) zagovaranje rasne, nacionalne i verske mržnje i 6) podsticanje diskriminacije, neprijateljstva i svakog nasilništva (član 50. stav 3). Potreban je još jedan važan uslov: da ograničenje bude proporcionalno kako ne bi zadiralo u suštinu slobode koja se ograničava.
Na osnovu svega što je rečeno, moglo bi se ustvrditi da Zakon nije donet u skladu sa Ustavom. Ali, o tome treba da odluči Ustavni sud. U tu priliku bi već došao da predsednik Republike nije ekspresnom brzinom potpisao Ukaz o proglašenju Zakona i time onemogućio ocenu njegove ustavnosti pre stupanja na snagu. Druga prilika je na vidiku pošto je redovan postupak za ocenu njegove ustavnosti već najavljen. Taj postupak će biti sporiji od propuštenog (koji bi bio okončan za sedam dana), jer Ustavni sud rešava predmete po redosledu njihovog prijema, ali ako postoje važni razlozi (u koje spada i posebna zainteresovanost javnosti) predmet se može uzeti u rad i prioritetno. U tom postupku Ustavni sud može odrediti i privremenu meru zabrane donošenja pojedinačnih akata kojima se izvršava Zakon ako oceni da bi se time sprečilo nastupanje neotklonjivih štetnih posledica. Ako to ne učini, vođenje postupka za ocenu ustavnosti Zakona neće biti smetnja njegovoj primeni.
Da se akteri žurbe u donošenju Zakona ne bi previše radovali njegovoj primeni, valja upozoriti da se odgovornost (bilo koje vrste) za objavljenu informaciju zasniva na krivici, koja se ne može utvrđivati nezavisno od novinarske pažnje. Prema članu 3. stav 1. Zakona o informisanju, novinar i odgovorni urednik dužni su da pre objavljivanja informacije koja sadrži podatke o određenom događaju, pojavi ili ličnosti proveri njenu, istinitost i potpunost. Ako to učini, s pažnjom primerenom okolnostima i sredstvima primerenim novinarskoj profesiji, i ako steknu ubeđenje da ona odgovara stvarnosti, ne mogu biti krivi što su informaciju objavili, a bez nje nema ni sankcije. Biće krivi odnosno kažnjeni, ako su znali ili mogli znati da informacija ne odgovara stvarnosti, pa je ipak objave. Naravno, licu iz informacije uvek stoji na raspolaganju pravo na ispravku i pravo na odgovor.
Kad osnivač javnog glasila odgovara za svoje postupke, pravila o novinarskoj pažnji ne utiču na njegovu odgovornost. Ali, ako odgovara za postupke novinara ili urednika, onda ta pravila utiču i na njegovu odgovornost, jer se kod odgovornosti za drugog ne može prekoračiti mera odgovornosti učinioca kažnjive radnje.
Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union
Danas, 13.09.2009.
Peščanik.net, 14.09.2009.
