Saradnici novog direktora policije

Sektor unutrašnje kontrole policije je od 2008. do kraja 2011. godine primio više od 13.000 predstavki građana koje ukazuju na mogućnost pojave korupcije u policiji. To dokazuje da su građani u Srbiji upoznati sa ovom pojavom. Međutim, skoro polovina predstavki su neosnovane što upućuje na potrebu daljeg informisanja građana o postupku podnošenja predstavke. U Srbiji 69% stanovništva veruje da je borba protiv korupcije u policiji jedan od glavnih prioriteta procesa reforme policije. Svaki drugi građanin veruje da je korupcija u policiji prisutna, pri čemu smatraju da je suzbijanje ove pojave selektivno bez odgovarajuće zaštite uzbunjivača, zbog čega građani ne žele da prijave korupciju. Takođe, postoji velika verovatnoća da će policijski službenici biti potkupljeni prilikom komunikacije sa građanima, dok u 9% slučajeva ta komunikacija završava primanjem mita.

Negativne posledice korupcije najvidljivije su u privredi Srbije koja zavisi od stranog kapitala i resursa za održivi rast. Učestala pojava korupcije u policiji smanjuje investicije. Strana preduzeća koja utvrde postojanje visokog nivoa nasilja, korupcije i organizovanog kriminala u Srbiji, a policijski odgovor na te probleme smatraju neodgovarajućim, donose odluku da ne ulažu ovde. Ocena pouzdanosti srpske policije da primeni zakon je osrednja što znači da je tek na početku valjanog suzbijanja korupcije i kriminale. Evropska komisija je u poslednjem izveštaju o napretku Srbije ka EU problem korupcije u policiji ocenila kao veoma zabrinjavajući. Štaviše, postoji mišljenje da ne postoji odgovarajuća obuka policijskih službenika o merama protiv korupcije. Najzad, 38% policijskih službenika u Srbiji veruje da nisu uopšte ili da su slabo informisani o evropskim i međunarodnim standardima prevencije i suzbijanja korupcije u policiji. Zbog svih negativnih posledica pojave korupcije u policiji neophodno je raditi na otklanjanju nedostataka u radu unutrašnjih i spoljašnjih mehanizama kontrole i nadzora.

Unutrašnji kontrolori

U MUP-u postoje četiri organa unutrašnje kontrole. Pored SUKP-a, koji bi trebalo da ima ulogu glavnog kontrolora nad svim službenicima, deluju još i Odeljenje za kontrolu zakonitosti u radu u Policijskoj upravi za Beograd i u Upravi policije, te Odsek za kontrolu zakonitosti u Žandarmeriji. Sektor unutrašnje kontrole policije kontroliše zakonitost rada policije pri izvršavanju policijskih zadataka i primeni policijskih ovlašćenja. Takvu istu nadležnost imaju i ostala dva kontrolora unutar MUP-a, s tim što je Odeljenje za kontrolu zakonitosti u radu zaduženo za područne policijske uprave, a Odsek za kontrolu zakonitosti za pripadnike Žandarmerije. Najnoviji organ unutrašnje kontrole u MUP-u jeste Služba interne revizije, čija je nadležnost da proverava i ocenjuje upravljanje javnim finansijama u MUP-u.

Trenutno u SUKP-u nisu popunjena sva izvršilačka radna mesta. Preporuka SUKP-a iz 2006. godine o neophodnosti usklađivanja pravnog okvira unutrašnje kontrole u MUP-u još uvek nije realizovana. Pored toga, SUKP nije sprovodio kontrolu trošenja budžetskih sredstava MUP-a i ne postoje indikatori o dovoljnim kapacitetima unutar SUKP-a za obavljanje takve kontrole. Ovo je naročito problematično kada se zna da ukupan procenat poverljivih nabavki u ukupnoj vrednosti nabavki MUP-a od januara 2010. do januara 2012. godine iznosi 55,51%. Iako ne postoji međunarodno priznat standard koji ukazuje na to koliki bi trebalo da bude udeo poverljivih nabavki u ukupnom broju realizovanih nabavki, nejasno je zašto ne postoji kontrola sprovođenja više od polovine nabavki u MUP-u. Kontrolu trošenja budžetskih sredstava MUP-a izvršila je Državna revizorska institucija (DRI), koji je uočila niz nepravilnosti. Na kraju, SUKP nije učestvovao u izradi planova integriteta za zaposlene u MUP-u, što je neprihvatljivo sa stanovišta sprečavanja korupcije.

U Upravi policije deluje Odeljenje za kontrolu zakonitosti u radu. Jedan od osnovnih zadataka Odeljenja jeste da prati i vrši kontrolu zakonitosti primene policijskih ovlašćenja policijskih službenika u područnim policijskim upravama. Posebnu kontrolu Odeljenje vrši prilikom upotrebe sredstava prinude policijskih službenika. Ovo je izuzetno važan mehanizam ne samo zaštite ljudskih prava već i suzbijanja korupcije u policiji. Naime, policijski službenici koji su skloni upotrebi sredstava prinude podložniji su korupciji, a često i korišćenju nasilja radi sticanja lične koristi. Ako se prihvati ovakvo mišljenje, moguće je izvesti zaključak da su policijski službenici u Srbiji podložniji korupciji, s obzirom na to da od 2006. do jula 2010. godine postoji uzlazni trend upotrebe sredstava prinude. Tome bi, kao jedan od uzroka pojave korupcije, trebalo pridodati i stalno nezadovoljstvo uslovima rada policijskih službenika u Srbiji zbog čega je korišćeno pravo na štrajk. Posledično tome, veoma je važno unaprediti koordinaciju sa SUKP-om radi prevencije korupcije, pre svega na lokalnom nivou.

O radu Odseka za kontrolu zakonitosti u Žandarmeriji ne postoje skoro nikakve informacije dostupne javnosti, niti postoji zakonska potpora. Odsek je deo Odeljenja za bezbednost i zakonitost i najverovatnije je zadužen za to da оbеzbеdi rеd, disciplinu i sklаdnе unutrаšnjе оdnоsе u svојim kоmаndаmа i јеdinicаmа, kao i zаkоnitоst u rаdu. U poslednjim izmenama Zakona o policiji u decembru 2011. godine propisano je da će organizacija i funkcionisanje specijalnih jedinica policije i status njenih pripadnika biti uređeni podzakonskim aktom koji još uvek nije usvojen. Ovakvo stanje predstavlja rizik od pojave korupcije, s obzirom na to da je veliki broj građana u istraživanju SUKP-a o korupciji u policiji izjavio da je davao poklone i/ili mito pripadnicima Žandarmerije.

Služba interne revizije u MUP-u formirana je u januaru 2009. godine, na osnovu obaveze svih korisnika javnih sredstava da izgrade internu reviziju radi utvrđivanja rizika, procene rada i kontrole sistema finansijskog upravljanja javnog sektora. To je i posledica obaveze direktnih korisnika budžetskih sredstava, kao što je MUP, da uspostave posebnu funkcionalno nezavisnu organizacionu jedinicu za internu reviziju. Služba interne revizije u MUP-u analizira rizike i rad i vrši kontrolu finansijskog upravljanja u MUP-u. Služba interne revizije odgovorna je isključivo ministru unutrašnjih poslova, što je u skladu sa pravilnikom koji uređuje funkcionisanje interne revizije u javnom sektoru. Godišnji izveštaj o radu interne revizije dostupan je ministru unutrašnjih poslova, dok se njegov nacrt dostavlja organizacionoj jedinici koja je predmet revizije. Time je ispunjen zahtev postavljen u Pravilniku kojim se uređuje rad interne revizije.

Uočen je nedostatak koji se odnosi na godišnji izveštaj o radu interne revizije, jer taj izveštaj nije uvek i stalno dostupan spoljašnjem ocenjivaču interne revizije javnog sektora, odnosno Centralnoj jedinici za harmonizaciju u Ministarstvu finansija. To je obaveza svake organizacione jedinice za internu reviziju, jer se na osnovu toga vrši spoljašnja procena i kontrola rada. S obzirom na zatvorenost sistema koji postoji u MUP-u i na nepostojanje instituta ministarske odgovornosti, postoji potencijalni rizik od pojave korupcije. To je mogući razlog zbog kog ne postoji kontrola izvršenih transfera budžetskih sredstava područnim policijskim upravama, što je uticalo na neslaganje poslovnih knjiga MUP-a sa glavnom knjigom trezora.

U Službi interne revizije nije popunjeno svih trinaest radnih mesta predviđenih sistematizacijom. Trenutno, poslove interne revizije obavlja devet osoba – jedan načelnik službe, tri viša revizora, četiri interna revizora i analitičar. To je jedna od osnovnih slabosti Službe interne revizije, koja onemogućava izvršenje procene funkcionisanja finansijskog upravljanja u MUP-u. Pored toga, ne postoje jasni dokazi o tome da je MUP potpuno realizovao preporuke interne revizije. Realizacijom tih preporuka bio bi barem delimično premošten trenutni nedostatak koji je DRI uočila – nepostojanje uspostavljenog sistema finansijskog upravljanja i kontrole u MUP-u.

Između unutrašnjih kontrolora u MUP-a ne postoji koordinacija, kao i da ne postoji jedinstvena baza podataka. Na pitanja o statističkim podacima koja su upućena MUP-u, a ne samo SUKP-u, o broju podnetih krivičnih prijava protiv zaposlenih u MUP-u zbog krivičnih dela kršenja službene dužnosti, te njihovim nosiocima, broju pokrenutih disciplinskih postupaka, prijava građana i zaposlenih u MUP-u zbog korupcije, odgovorio je samo SUKP. Dodatni problem predstavlja to što tužilaštvo i sudski organi nisu dali povratne informacije o rezultatu pokrenutog krivičnog postupka.

Rečeno stanje uzrokuje dva rizika od pojave korupcije. Zakonski nisu razgraničene nadležnosti u radu tri kontrolora u MUP-u, osim za Službu interne revizije koja je zadužena za finansijsko upravljanje MUP-a. Ministar unutrašnjih poslova ima diskreciono pravo da izuzme predmet na kome radi SUKP i da ga dodeli drugoj organizacionoj jedinici. To je nelogično rešenje, jer sam ministar unutrašnjih poslova, kao član Vlade, učestvuje u odabiru načelnika SUKP-a. Da bi se unapredila uloga SUKP-a, neophodno je da on dobije jasna ovlašćenja. Takođe, bilo je potrebno više od tri godine da SUKP na svojoj internet stranici ažurira rezultate rada. Sve doskora su bili dostupni samo podaci do 2008. godine. Time je dokazan netransparentan rad SUKP-a, na osnovu koga javnost procenjuje da li ima poverenja u ovu instituciju i odlučuje o tome da prijavi korupciju u policiji. Pored toga, najveći broj krivičnih prijava SUKP-a do kraja 2011. godine odnosio se na krivično delo zloupotrebe službenog položaja. Prema izveštaju Evropskog parlamenta za Srbiju, definicija krivičnog dela zloupotrebe službenog položaja nije usklađena sa evropskim standardima. Pod ovim krivičnim delom moguće je podrazumevati različita dela, te nije jasno šta je, u stvari, zloupotreba položaja, odnosno koja ovlašćenja policijski službenik poseduje prema Zakonu o policiji.

Spoljni nadzirači

Trenutno ne postoje jasni mehanizmi saradnje četiri unutrašnja kontrolora u MUP-u sa spoljašnjim mehanizmima kontrole u Srbiji: Narodna skupština Republike Srbije, Agencija za borbu protiv korupcije, Državna revizorska institucija, Komisija za zaštitu prava u javnim nabavkama, Zaštitnik građana i Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Uspostavljanje saradnje između unutrašnje kontrole u MUP-u i spoljnih nadzirača značajno je iz nekoliko razloga. Najpre, u procesu održavanja profesionalizma, stručnosti i transparentnosti policijske službe, spoljašnji mehanizmi kontrole i nadzora zavise od delotvornih unutrašnjih kontrolora. Samostalna i nezavisna unutrašnja kontrola u MUP-u, koja je i uspešna u svom radu, omogućava stalnu i redovnu spoljnu kontrolu, koja zajednički doprinosi tome da je policijska služba pod demokratskom civilnom kontrolom. Zbog toga institucije spoljašnjeg nadzora imaju četiri zadatka prema unutrašnjoj kontroli: (1) da obezbede uslove za uspostavljanje mehanizama unutrašnje kontrole; (2) da vrše nadzor nad radom unutrašnjih kontrolora radi njihovog uspešnog i samostalnog ispunjavanja zadataka u okviru policijske službe; (3) da pruže građanima nezavisan mehanizam podnošenja pritužbi, predstavki i optužbi na rad policijskih službenika i njihovo učešće u koruptivnim radnjama; (4) da reše slučajeve korupcije u policiji koje nije u mogućnosti da reši policijska služba, zbog težine slučaja ili sukoba interesa.

Trenutno, ne postoje jasni dokazi da spoljašnji nadzirači obavljaju svoja četiri zadatka u odnosu na unutrašnje kontrolore u MUP-u. Odbor za finansije Narodne skupštine Republike Srbije nije počeo da primenjuje svoja ovlašćenja koja mu omogućavaju da kontroliše primenu republičkog budžeta i pratećih finansijskih planova, odnosno zakonitost, svrsishodnost i efikasnost trošenja javnih sredstava državnog dela sektora bezbednosti. U prethodnom sazivu, nadležni Odbor za unutrašnje poslove nije nijednom razmatrao trošenje budžetskih sredstava MUP-a.

U radu nezavisnih državnih organa postoje nekoliko problema koji mogu da utiču na njihov ograničeni uticaj na borbu protiv korupcije u policiji. Pored nedostatka ljudskih i materijalnih resursa, s obzirom da sva radna mesta predviđena sistematizacijom nisu popunjena i da, na primer, DRI obavlja svoje aktivnosti na četiri različita mesta, postoji i problem političke volje gde su nezavisni državni organi „nužno zlo“. Pored toga, nedostaju i odgovarajuća ovlašćenja i loša zakonska ovlašćenja, kao što je to slučaj sa Zakonom o prekršajima. Kako prekršaj zastareva u roku od godinu dana, za većinu prekršaja sankcionisanih navedenim pravnim aktom, ukoliko se revidiraju akti o proteklom poslovanju korisnika javnih sredstava, zastarelost nastupa pre nego što postupak revizije počne. Time se obesmišljava postupak revizije. Ista ograničenja važe i za postupanje ostala tri nezavisna državna organa, koji su složni da Zakon o prekršajima treba izmeniti, a rok zastarevanja produžiti sa jedne na tri (predlog DRI), odnosno na pet (predlog Poverenika) godina.

Državna revizorska institucija još uvek nema kapacitete da ispituje svrsishodnost trošenja javnih sredstava. Strateškim planom DRI za period 2011–2015 predviđeno je da se procena svrsishodnosti uvede 2013. godine, nakon sprovođenja obuke. Programom revizije koji se usvaja na kraju svake godine biće utvrđena realizacija procene svrsishodnosti trošenja javnih sredstava u sektoru bezbednosti.

Povezivanjem pomenutih nedostataka spoljašnjeg nadzora i kontrole sa time da građani nisu spremni da prijave korupciju u policiji, niti su obavešteni o tome da li je postupano po njihovim prijavama, borba protiv korupcije je otežana jer zavisi od prijave koruptivne radnje. Samo trećina građana od kojih su policajci tražili mito prijavila je slučaj nadležnoj policijskoj upravi, dok su preostali javili medijima ili svojom poznanicima. Pored toga, građani uglavnom ne znaju da li je postupano po njihovim prijavama. Pasivnost građana i netransparentnost rada MUP-a dokazuju da još uvek nije izgrađen dovoljan stepen poverenja u to da MUP može da odgovori na njihove potrebe. Takva činjenica je istovremeno i paradoksalna, jer prema istraživanjima MUP-a za 2011. godinu, građani Srbije imaju najviše poverenja u crkvu, a zatim u policajce. Međutim, taj procenat poverenja je i dalje nizak ukoliko se uporedi sa poverenjem građana razvijenih evropskih zemalja u policiju. Tome bi trebalo pridodati i rezultate istraživanja „Šta građani misle o svojoj bezbednosti i bezbednosti Srbije“, prema kojima većina građana Srbije uživa u ličnoj bezbednosti, ali ne smatra da su državni organi doprineli tom osećanju. Sve to ukazuje na to da još uvek nije izgrađen jasan odnos građana i policije.

Autor je istraživač Beogradskog centra za bezbednosnu politiku.

Peščanik.net, 19.12.2012.

Srodni linkovi:

Finansije i operativni rad

Novi direktor policije: stari rizici od korupcije