Grudić protiv Srbije[1]


Činjenice

Podnosioci predstavke, bračni par Grudić, Ljutvija i Mahmut, državljani Republike Srbije bošnjačkog porekla koji su živeli u Kosovskoj Mitrovici, redovno su primali invalidske penzije do 9. juna 1999. godine, odnosno 15. januara 2000. godine, kada su mesečne isplate prestale bez objašnjenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje (RFPIO). Oni su se 2005. godine iz Kosovske Mitrovice preselili u Novi Pazar. RFPIO je 1. marta 2005. godine odnosno 17. maja 2004. godine naknadno doneo zvanična rešenja o obustavi isplate penzija podnosilaca predstavke konstatujući da je Kosovo sada pod međunarodnom upravom zbog čega se penzije više ne mogu isplaćivati. Okružni sud u Novom Pazaru je 11 jula 2006. godine posebnim presudama poništio sporna rešenja RFPIO navodeći da ona ne pružaju zadovoljavajuća objašnjenja zašto bi isplata penzije trebalo da bude obustavljena.

Nakon toga RFPIO je podneo zahteve za vanredno preispitivanje presude u vezi sa odlukama Okružnog suda u Novom Pazaru navodeći da s obzirom da organi Srbije ne mogu da naplate doprinose za penzijsko osiguranje na Kosovu od 1999 godine, lica kojima je penzija dodeljena na ovoj teritoriji više ne mogu da ih primaju. U prilog svojoj tvrdnji RFPIO je naveo da smatra obavezujućim mišljenje Ministarstva za socijalna pitanja od 7 marta 2003. godine koje navodi da se penzijski sistem u Srbiji zasniva na konceptu “tekućeg finansiranja” i da, pošto organi Srbije nisu u mogućnosti da naplate doprinose za penzijsko osiguranje na Kosovu od 1999. godine, lica kojima je RFPIO penzije priznao na Kosovu ne mogu očekivati da će ih dalje primati. Mišljenje dalje konstantuje da je Misija privremene uprave na Kosovu donela posebnu Uredbu o penzijama na Kosovu, koja predviđa poseban penzijski sistem za lica koja žive na teritoriji Kosova.[2]

Vrhovni sud Srbije je 2007. tj. 2008 godine odbacio navedene zahteve za vanredno preispitivanje presude. Nakon toga RFPIO je 3 aprila 2008. godine obustavio postupak za nastavak isplate njihovih penzija do vremena, kada će se problem isplate penzija rešiti između organa Srbije i međunarodne uprave na Kosovu


Prihvatljivost predstavke

Iako se podnosioci predstavke nisu oslonili na određenu odredbu Konvencije, već su se jednostavno žalili na to što im penzije nisu isplaćivane više od 10 godina. Evropski sud je, iskoristivši svoje pravo da “kvalifikuje” činjenice koje se nalaze pred njim, našao da pritužbe treba razmatrati u svetlu povrede člana 1. Protokola 1 koji jemči pravo na mirno uživanje imovine.

Sud je odbacio prigovor države da predstavku treba proglasiti neprihvatljivom usled neiscrpljivanja domaćih delotvornih pravnih sredstava. Naime, Sud je primetio da dalje žalbe upućene RFPIO ne bi imale smisla imajući u vidu da je RFPIO jasno istakao da navedena mišljenja ministarstava smatra obavezujućim. S druge strane, imajući u vidu da je Vlada istakla da je sudovima nemoguće da odlučuju o osnovanosti sličnih zahteva u vezi sa penzijama usled praktičnih teškoća (uništena dokumentacija, odsustvo saradnje između nadležnih organa u Srbiji i na Kosovu, potreba da se ovaj problem reši pregovorima), vođenje upravnog spora takođe ne bi bilo delotvorno. Štaviše, u opisanoj situaciji sudovi su u većini slučajeva potvrđivali navedena mišljenja.


Osnovanost zahteva

Podnosioci predstavke su istakli da je pravo na penziju tzv. stečeno pravo i da predstavlja imovinu u smislu člana 1. Protokola 1 Evropske konvencije. Takođe, oni su istakli da se penzija može opozvati ili obustaviti samo u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju što ovde nije bio slučaj. Podnosioci su dalje naveli da su penzije nastavili da primaju uglavnom Srbi i da argument nemogućnosti naplata doprinosa ne stoji, jer mnoga preduzeća u Srbiji ne uplaćuju doprinose što ne dovodi do obustave isplate penzija licima koji borave na teritoriji uže Srbije. Konačno oni su još jednom istakli da nisu tražili niti primali penzije od kosovskih institucija.

Vlada Srbije se branila isticanjem da je većina dokumentacije u vezi sa penzijama uništena tokom intervencije NATO pakta 1999. godine, da je penzijski sistem Srbije prestao da funkcioniše na Kosovu, da je na Kosovu uspostavljen poseban penzijski sistem i da, usled odsustva koordinacije između dva sistema, srpski organi nisu imali drugog izbora osim da obustave isplate penzija u pokrajini. Konačno, Vlada je istakla teško stanje u srpskom penzionom sistemu, realnu mogućnost zloupotrebe prava na penziju (primanje penzija na Kosovu i u Srbiji) i potencijalno poguban efekat isplate zaostalih penzija po finansijsku stabilnost države imajući u vidu da RFPIO mogući dug procenjuje na preko milijardu evra. Konačno, Vlada je istakla da Srbija ovo pitanje ne može rešiti jednostrano već političkim pregovorima sa Kosovom.

Evropski sud je na početku citirao svoju dobro ustanovljenu praksu po pitanju prava na imovinu tj. da, iako ono ne garantuje pravo na sticanje imovine ili pravo na penziju u određenom iznosu, kada država zakonom garantuje isplatu penzija to zakonodavstvo, licima koja ispunjavaju propisane uslove, stvara svojinski interes zaštićen članom 1. Protokola 1 Evropske konvencije. Prema tome, svako mešanje u ovo pravo, u smislu obustave isplate ili smanjenja iznosa penzije, predstavlja mešanje u pravo na mirno uživanje imovine i stoga mora biti opravdano.

Dalje, Evropski sud je primenio poseban test koji se koristi u pogledu ograničenja prava na imovinu. Ovaj test se sastoji iz dva dela, prvo se ispituje da li je ograničenje bilo zasnovano na zakonu. Ukoliko je odgovor potvrdan, Sud odmerava da li postoji odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži, odnosno da li je uspostavljena pravična ravnoteža između opštih interesa zajednice i zaštite osnovnih prava pojedinca.[3] U osnovi ovog tzv. “testa pravične ravnoteže” je ispitivanje da li je prilikom ostvarivanja legitimnih ciljeva tj. u ovom slučaju “javnog interesa” (očuvanje finansijske likvidnosti države) preveliki teret stavljen na pojedinca?

Republika Srbija je “pala” na prvom koraku testa, tj. na uslovu zakonitosti. Naime, s obzirom da relevantni član 110 Zakona o PIO ne sadrži odredbe na osnovu kojih se penzije mogu obustaviti na neodređeno vreme, sporne obustave su se zasnivale na navedenim mišljenjima Ministarstva za socijalna pitanja i Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike od 7. marta 2003. godine i 18. juna 2004. godine, koja čak nisu objavljena u Službenom listu Republike Srbije. Sud dalje navodi da je Ustavni sud Srbije u svojim odlukama navodio da mišljenja ministarstava ne predstavljaju zakone i da je njihova svrha samo da olakšaju njihovu primenu. Vrhovni sud Srbije je takođe izričito naveo da se priznato pravo pojedinca na penziju može ograničiti samo na osnovu člana 110. Zakona o PIO, što ovde nije bio slučaj.

Konačno, Evropski sud je zaključio da mešanje u pravo na imovinu podnosioca predstavke nije bilo u skladu sa zakonom te je ustanovio povredu prava na imovinu, bez ulaženja u ocenu postizanja pravične ravnoteže između opšteg interesa zajednice i zaštite osnovnih prava pojedinca. Sud je dosudio 7.000 evra svakom podnosiocu predstavke na ime nematerijalne štete, 3.000 podnosiocima predstavke zajedno na ime troškova i naložio državi da isplati penzije dospele za naplatu na ime pretrpljene materijalne štete. Srbija je takođe, u samom dispozitivu presude, obavezana da u roku od šest meseci od nastupanja pravosnažnosti preduzme sve odgovarajuće mere kako bi se obezbedila isplata penzija korisnicima sa Kosova.


Komentar

Pravo na mirno uživanje imovine je u kontekstu prava zajemčenih Evropskom konvencijom “posebna životinja”. Naime, ovo pravo se ne uklapa najbolje sa osnovnim građanskim i političkim pravima kao što su pravo na pravično suđenje, zabrana mučenja, ropstva, pravo na okupljanje, izražavanje, slobodne izbore itd. pre svega zato što utvrđivanje njegove povrede može da izazove velike finansijske posledice po državu i u krajnjoj liniji omete sprovođenje ekonomske i socijalne politike države ugovornice. Zato sam tekst Konvencije ovo pravo formuliše prilično restriktivno:

Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Takođe, Evropski sud je bio prilično oprezan prilikom razmatranja navodnih povreda prava na imovinu i tumačenja njegovog praktičnog domašaja. Državama ugovornicama se po pitanjima vezanim za imovinu obično dozvoljava veoma široko tzv. polje slobodne procene.[4] Evropski sud je u samoj presudi Grudić ponovio da:

Postoji neophodnost da pojam “javnog interesa” bude širok. Posebno, odluka da se donesu zakoni u vezi sa penzijama ili socijalnim staranjem podrazumeva razmatranje raznih ekonomskih i socijalnih pitanja. Sud prihvata da u oblasti socijalnog zakonodavstva, uključujući i oblast penzija, Države uživaju širok prostor za procenu, koji u interesu socijalne pravde i ekonomske dobrobiti može zakonito da dovede do prilagođavanja, pa čak i do smanjenja iznosa penzija, koje se inače isplaćuju stanovništvu koje za to ispunjava uslove.[5]

Uprkos izlaženju u susret zahtevima država da regulišu pitanja koja potencijalno mogu prozurokovati velike finansijske implikacije i uticati na sprovođenje ekonomske i socijalne politike, njihova diskrecija ipak nije neograničena. Tako je na Evropskom sudu da konačno utvrdi šta predstavlja imovinu koja uživa zaštitu Evropske konvencije.[6] Zahtev da mešanje u pravo na imovinu mora biti zakonito i zadovoljiti test pravične ravnoteže takođe predstavlja ograničenje državne diskrecije.

Osnovni argument Republike Srbije tj. odsustvo saradnje sa nadležnim organima na Kosovu usled osetljive političke situacije i pitanje finansijskih implikacija utvrđivanja povrede prava na imovinu nije ni došao na red, jer mešanje nije zadovoljilo osnovni zahtev pravne države, tj. da je zasnovano na zakonu.

Jedan od zaključaka koji se može izvući iz ove presude je jednostavan. Ako Srbija želi da bude deo Evrope i ukoliko smatra da neka prava treba ograničiti radi zaštite javnog interesa, onda treba da postupa u skladu sa evropskim pravilima. S druge strane, teško je pretpostaviti da bi potpuna obustava isplate penzija u periodu dužem od 10 godina zadovoljila pomenuti test pravičnosti Evropskog suda.

Spekulacije na ovu temu postaju naročito zanimljive ukoliko uzmemo u obzir rezonovanje Evropskog suda u drugim slučajevima koji su se odnosili na penzije (npr. u presudi Karson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva[7] Evropski sud nije našao povredu Konvencije u slučaju različitog tretmana (tj. nižih penzija) britanskih penzionera koji ne borave na teritoriji Ujedinjenog Kraljevstva). Ipak, potpuna obustava isplate penzija u periodu od 14 godina radi zaštite javnog interesa bi, verovatno, bila ocenjena kao suviše veliki teret stavljen na penzionere koji borave na Kosovu.

Takođe, ovde možemo videti praktične implikacije politike, merljive miljardama evra, da sa kosovskim institucijama ne treba pregovarati jer one zapravo ne postoje. Odsustvo saradnje sa relevantnim organima na Kosovu i odgovarajućeg sporazuma sa njima dovelo je do toga da Srbija mora da isplati iznos verovatno veći od onog koji bi bio utvrđen u saradnji sa njima. Naime, neke procene pokazuju da na ime zaostalih penzija treba isplatiti milijardu i po evra.[8]

Konačno, iako je Evropski sud našao da ne postoje dokazi koji ukazuju da su podnosioci predstavke bili diskriminisani po osnovu etničke pripadnosti, imajući u vidu etničku strukturu Kosova, izgleda ovo pitanje predstavlja srž problema. Naime, podnosioci predstavke su naveli da su svi[9] Srbi sa Kosova nastavili da primaju penzije, ali i mnogi Bošnjaci, Romi, Turci i Albanci.

Republika Srbija je dostavila dokaze da su najmanje 32 lica nesrpskog porekla nastavila da primaju penzije. Ipak, dokaz da 32 lica nesrpskog porekla primaju penzije u svetlu podatka o najmanje 30.000 ljudi kojima je ispata penzija obustavljena ne govori mnogo o kriterijumu na osnovu kog su isplate obustavljane. U svakom slučaju, imajući u vidu utvrđivanje povrede prava na zaštitu imovine i nalaganje sprovođenja mera u cilju isplate zaostalih penzija svim oštećenim na teritoriji Kosova, čini se da Evropski sud nije želeo da insistira i na utvrđivanju postojanja diskriminacije u vezi sa uživanjem prava na imovinu.


Epilog ili epitaf?

Vlada Srbije je 10 januara 2013. godine usvojila akcioni plan za prevazilaženje problema isplate penzija na Kosovu i Metohiji koji predviđa upućivanje javnog obaveštenja o neophodnoj dokumentaciji svim građanima na KiM koji smatraju da imaju pravo na penziju, zatim evidentiranje i odlučivanje o podnetim zahtevima. Ceo proces treba da bude okončan do avgusta tekuće godine. S obzirom da je rok, postavljen od strane Evropskog suda, isticao 24 marta 2013. godine Srbija je 19 februara tražila i, nevoljno, dobila produženje roka do 24 septembra 2013. godine.[10] Izgleda da državni vrh, nacionalne lidere i ekonomske eksperte čeka rebalans budžeta i dugo toplo leto…

 
Peščanik.net, 11.06.2013.

Srodni link:

TEMA – SRBIJA U STRAZBURU

———–    

  1. Predstavka br. 31925/08, presuda od 17.04.2012.
  2. Mišljenje Ministarstva za socijalna pitanja, broj 181-01-126/2003 od 7. marta 2003. godine i Mišljenje Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike, broj 182-02-20/2004-07 od 18. juna 2004.
  3. Sporrong i Lonnroth protiv Švedske, predstavka br. 7151/75, presuda od 23 septembra 1982, stav 69.
  4. Više o ovom konceptu vidi na http://www.bgcentar.org.rs/index.php?option=com_content&view=article&id=527%3Apolje-slobodne-procene&catid=83&Itemid=1
  5. Vidi stav 75.
  6. Za više o tzv. autonomnom značenju pojma “Imovina” vidi Praktični vodič kroz uslove prihvatljivost str. 67-69 dosupan na srpskom jeziku na http://www.echr.coe.int/Documents/Admissibility_guide_SRP.pdf
  7. Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, predstavka br. 42184/05, presuda od 16 marta 2010.
  8. http://www.danas.rs/danasrs/politika/srbija_duguje_za_penzije_na_kosovu_do_15_milijardi_evra.56.html?news_id=256077
  9. Kurziv moj.
  10. Vidi web stranicu Komiteta ministara Saveta Evrope http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Reports/pendingCases_en.asp?CaseTitleOrNumber=grudic&StateCode=&SectionCode=