Prošlo je jedanaest godina od potpisivanja Okvirnog (Ohridskog) sporazuma, 13. avgusta 2001, kojim je okončan oružani sukob, ali nesporazumi, kontradiktorni narativi oko toga šta se zaista desilo i još različitije procene postignutog se samo produbljuju. Desetogodišnji jubilej prošle godine je ostao samo propuštena prilika da se o svemu razgovara otvoreno. Međunarodna zajednica je uložila mnogo novca u organizovanje raznih proslava, nevladin sektor i akademska zajednica su to oberučke prihvatili, ali rezultat je ostao na nivou političke korektnosti.
Drugim rečima, govorilo se mnogo toga, a da ništa nije rečeno, sve bolne tačke suptilno su izbegnute, pa se tako nisu dali odgovori na ključna pitanja: šta su bili uzroci nasilja 2001, koje su njegove posledice, šta je sa žrtvama i nestalima i kako dalje. Poruke koje su političari, to jest lideri koalicione vlade Gruevski i Ahmeti, poslali jedni drugima povodom dva prošlogodišnja jubileja (10 godina od Okvirnog sporazuma i 20 godina od nezavisnosti) govorile su mnogo više. Tako je Gruevski rekao da Makedonci poštuju Okvirni sporazum, ali da ga ne slave, a samo nekoliko nedelja kasnije Ahmeti je odgovorio istom merom (ne pojavivši se na proslavi nezavisnosti): Albanci poštuju nezavisnost države, ali je ne proslavljaju. Ova godina nije jubilarna, pa tako neće biti velikih dešavanja, ali opet će svako slaviti ono što je njegovoj zajednici važno.
Što se međunarodne zajednice tiče, priča je završena i to uspešno. Nasilja nema (osim kada ga ima, a to se desilo više puta od početka 2012), međuetničke vladine koalicije funkcionišu, a primena Okvirnog sporazuma je postala opšta tačka u svakom izveštaju o progresu zemlje napisane od strane EU. U više prilika tokom poslednjih desetak godina, kad god bih se susrela sa kolegama i prijateljima iz regiona ili šireg inostranstva, slušala bih dominantnu mantru o makedonskoj uspešnoj priči u menadžovanju konfliktima.
S jedne strane sam to mogla da razumem, posebno ako su ti ljudi dolazili iz onih krajeva bivše Jugoslavije gde su konflikti bili neuporedivo duži, krvaviji, traumatičniji za ta društva. Ipak, sa druge strane, imala sam (i još uvek imam) osećaj da se sve manje poznajemo, da se oslanjamo na zvanične ocene, a da region odavno nije region (ili je možda samo Makedonija postala njegova nevažna periferija). Zbog toga ću i u ovom tekstu pokušati da što razumljivije prikažem stvarno stanje stvari, ili bar drugačiju perspektivu nekoga ko živi u Makedoniji i bavi se analizom mira i konflikata.
Kada kažem da mnogi imaju samo površno znanje o makedonskom društvu i “malom ratu” iz 2001, to još ništa ne znači. Daleko je značajnije to što najveći broj građana Makedonije uopšte ne zna sadržaj Okvirnog sporazuma (mada je to svuda dostupan i kratak tekst), a debate koje se vode su uglavnom dirigovane od strane političkih stranaka, koje ovaj dokument koriste kao novčić za potkusurivanje u međusobnim sukobima ne mareći koji to efekat ima na međuetničke odnose. Svakako, najveća odgovornost je na naučnim radnicima i javno angažovanim intelektualcima, koji nisu uspeli da objasne i predstave suštinu modela power-sharinga, koji je bio unesen u ustavni sistem upravo odredbama Ohridskog sporazuma. Iz straha da se kritika modela može razumeti kao kritika međunarodne zajednice ili kao uznemiravanje fragilnih međuetničkih odnosa, članovi akademske zajednice najradije ćute. Izuzetak su profesori nazvani “očevima Okvirnog sporazuma”, jer su bili prisutni na pregovorima u svojstvu savetnika tadašnjeg predsednika Trajkovskog: svake godine mediji objave poduže intervjue sa ovim “ustavobraniteljima”, koji naravno nemaju nijednu kritičku reč za svoje delo (koje naravno nije njihovo, jer je dokument napisan na engleskom od strane stranih posrednika).
Doprinos čitavoj konfuziji daju i najrelevantniji akteri koji su dugo odbijali da se rukuju ili sednu za isti sto (sve do sklapanja sporazuma o koalicionoj vladi), a koji samo povremeno izbace neku eksplozivnu tezu o onome što se dešavalo 2001. Najnoviji primer je bio nedavni intervju tadašnjeg premijera Ljubčeta Georgievskog, koji je za neke regionalne medije obznanio da se tokom konflikta razmatrala mogućnost, pa i vodili razgovori (na primer sa Zoranom Đinđićem), o razmeni teritorija i stanovništva.
Prema zvaničnoj verziji, Okvirni sporazum je bio (i ostao) najbolje moguće rešenje za međuetničke sukobe u Makedoniji, a mnogi ga smatraju i najboljim izvoznim produktom za druge regione sa sličnim slučajevima. Predstavnici međunarodne zajednice (najpre SAD i EU, koji su direktno učestvovali u pregovorima preko svojih medijatora) podjednako su zadovoljni, tvrdeći da su sprečili “bosanski scenario”.
Izgleda kao da je Makedonija “osuđena” na uspeh: u vreme dok su se odvijali najužasniji sukobi širom bivše Jugoslavije, ona je bila proglašena oazom mira, koja je bila domaćin unikatne preventivne misije UN (UNPREDEP), da bi sada opet bila uspešna priča u smislu post-konfliktnog menadžmenta. Na izvestan način, zbog ovoga je onemogućena sociološka, pravna i politikološka analiza efekata ovoga modela na makedonsko društvo. Ako je za političare razumljivo da budu profesionalni optimisti (kada su na vlasti), naučna analiza mora biti rigorozna, bez obzira koliko odstupa od zvanične istine. Uz to ide i rizik da se bude okvalifikovan kao party-breaker, skeptik, ne retko i kao nacionalista.
O prirodi Okvirnog sporazuma
Da bi se došlo do relevantne i objektivne evaluacije efekata primene rešenja sadržanih u Okvirnom sporazumu, nužno je krenuti od dijagnoze, to jest od činjenica i stanja koji su doveli do nasilnog sukoba i potpisivanja sporazuma. Zbog nedostatka ovakve analize ili kakofonije analitičkih nalaza, ostaje otvoreno pitanje da li je Okvirni sporazum (power-sharing model) lek za bolest čiju dijagnozu još ne znamo, ili je lek koji je na kraći rok dao pozitivne efekte, ali na duži stvara još bolesnije društvo? Oni koji hvale sporazum polaze sa različitih stanovišta: jedni tvrde da je on sprečio totalni međuetnički sukob, dok drugi akcenat stavljaju na “vrednosti rata iz 2001”.
Drugim rečima, za jedne ovaj dokument ima vrednost zbog preventivnog efekta, a za druge on je rezultat tekovina borbe, pa zato i mora biti adekvatno poštovan, kao i oni koji su se borili za njega. Bez obzira na stavove domaćih (nužno pristrasnih aktera), iz teorije je jasno da ovakvi ugovori koji dovode do prekida neprijateljstava i otvaraju mogućnost za post-konfliktnu rehabilitaciju, imaju jedan veliki nedostatak. Oni dovode do legitimisanja nasilja kao uspešnog sredstva za promenu političke konstitucije društva. Nažalost, u post-konfliktnom periodu upravo je odredba iz Okvirnog sporazuma koja kaže da je zabranjena upotreba nasilja za postizanje političkih ciljeva – najviše zapostavljena. I političari koji su na sporazum stavili svoje potpise ili se najviše hvale da su pridoneli njegovom sklapanju, prečesto koriste verbalne, pa i konkretne pretnje, sve u funkciji dalje katalizacije političkih procesa, uvek kada osete da stvari ne idu u njima željenom pravcu.
Nasuprot opšteprihvaćenom stavu, neki smatraju da Ohridski sporazum uopšte i nije mirovni sporazum u klasičnom smislu te reči. Naglašava se da to nije bio sporazum potpisan između predstavnika strana u sukobu, nego između legitimnih lidera političkih stranaka, koji su u to vreme bili deo vlade nacionalnog spasa. Drugi ukazuju na to da u sporazumu nema eksplicitne odredbe u vezi sa vojnim aspektima završetka oružanih operacija (kao što su planovi za razoružanje, demobilizaciju i reintegraciji bivših boraca). Treći, opet, postavljaju pitanje kvalifikacije oružanog sukoba, njegovog intenziteta i karakteristika (ističe se njegovo izuzetno kratko trajanje, iznenađujuće mali broj žrtava za tih 6 meseci, odsustvo većih vojnih operacija itd), što je svakako differentia specifica u odnosu na sve ostale jugoslovenske sukobe.
Bez obzira na odabir argumenata, nesporna je činjenica da se zemlja od 2001. suočava sa teškim izazovima. Postavljaju se pitanja suđenja za ratne zločine, povratka unutrašnje raseljenih lica, otkrivanja sudbina nestalih – čitav kompleks pitanja koja spadaju u mere post-konfliktne izgradnje mira i suočavanja sa prošlošću. Deo ovih pitanja je bio “rešen” političkim dilom između Gruevskog i Ahmetija, u vidu koalicionog sporazuma odmah nakon parlamentarnih izbora 2011, kada je posebnim tumačenjem Zakona iz 2002. amnestija proširena i na slučajeve ratnih zločina i zločina protiv čovečnosti.
Društveni ambijent je takav da podržava uslove za glorifikaciju nasilja, i stvaranje onoga što teorija naziva kulturom nasilja, a što se manifestuje kroz različite simbole, memorijale palim borcima, umetnička dela itd. O niskom nivou post-konfliktnog ozdravljenja govori i činjenica da, i pored sveg zaklinjanja na mir i pomirenje, politički faktori još nisu uspeli (pa ni pokušali) da izgrade makar i jedan zajednički spomenik koji bi simbolizovao mir i/ili ljudska stradanja, i tako osudio nasilje kao takvo.
Što se same prirode Okvirnog sporazuma tiče, i dalje postoje dileme i railaženja oko toga da li on ima karakter međunarodnog ugovora, pa i kakav je njegov odnos prema ustavu, pri čemu se prema svemu tome pokazuje frapantno neznanje, čak i u parlamentu. Recimo, ponekad se može čuti da je Okvirni sporazum međunarodni akt, samo zato što na njemu stoje dva potpisa međunarodnih posrednika (i verovatno zato što je tekst dokumenta bio napisan u međunarodnim centrima i dat na potpis lokalnim političarima, po principu take it or leave it – uzmi ili ostavi).
Jasno je da ovaj sporazum ne može imati karakter međunarodnog akta zato što, pre svega, predstavlja izraz volje nacionalnih političkih čelnika, a potpisi predstavnika SAD i EU nikako ne govore da iza toga stoji čitava međunarodna zajednica (izraz koji je eufemizam svoje vrste). Kao što i piše u samom tekstu, za sporove o njegovoj implementaciji nije nadležna nijedna međunarodna institucija. Isticanje navodnog međunarodnog karaktera dokumenta nije ništa drugo do korišćenje “jačeg aduta” u unutrašnjem političkom procesu, posebno kada se javi osećaj slabljenja vlastitih pozicija. To je i izraz sopstvene političke nezrelosti i navika da se iza sebe ima viši autoritet takozvanih velikih sila.
Još opasnija (po demokratiju) je teza da Okvirni sporazum ima obavezujući pravni karakter, to jest da ima snagu zakona, pa i da je iznad ustava. Kao što kazuje i samo ime, radi se samo o sporazumu koji načelno (okvirno) projektuje rešenja. Okvirni sporazum nije prošao kroz parlamentarnu proceduru, nije bio ratifikovan, niti je bio predmet plebiscitarnog izjašnjavanja. Osim toga, u samom dokumentu piše da je engleska verzija jedina autentična, što otvara problem autentičnog tumačenja. Tokom poslednjih deset godina, nejasne i nepravničke odredbe i kvalifikacije su stvarale velike probleme u implementaciji zbog različitog razumevanja teksta. Ali budući da je u jednom aneksu na Sporazum utvrđen tekst ustavnih amandmana (koji su kasnije, u novembru 2001, bili ekspresno usvojeni u parlamentu), može se reći da Okvirni sporazum ima karakter materijalnog izvora prava.
Zbog delikatnosti trenutka, u vreme donošenja ustavnih izmena nisu bile dopuštene nikakve intervencije ustavopisaca na tekstu koji je sadržao sasvim filozofske i nepravne kategorije, koje i danas stvaraju probleme u praksi. Recimo, kategorija pravične zastupljenosti (equitable representation) je često u praksi bila tumačena kao proporcionalna zastupljenost. U odnosu na dizajniranje opštinskih granica, reč revizija (revision) bila je primenjena kao postavljanje sasvim novih opštinskih granica i to po principu etničkog gerymanderinga. U odnosu na odredbe o pravu na upotrebu simbola zajednica, engleska reč emblem je bila protumačena kao zastava, pa je tako zastava strane države (Albanije) sada simbol identifikacije albanske etničke zajednice u Makedoniji. Zanimljivo je da se, nasuprot neargumentovanoj tvrdnji da je Okvirni sporazum pravni akt, pri njegovoj implementaciji, zbog kreativnog tumačenja i radi mira u kući, najčešće žrtvuje sam princip vladavine prava.
O karakteru političkog sistema post-ohridske Makedonije
Usvajanjem ustavnih amandmana, jedna od najtrajnihih posledica konflikta je postala promena političkog sistema unošenjem elemenata konsocijacije. No, upravo ova činjenica je bila najmanje predmet javne ili ekspertske debate, pa otuda i nesporazumi oko toga kako funkcioniše ovaj model, šta predviđa i čemu vodi. Oni koji su u poziciji da odlučuju i da nameću javnu agendu su ili sasvim neuki ili svesno zaobilaze elemente koji im u datom trenutku ne odgovaraju. Zbog toga, pored suočavanja s prošlošću, Makedonija ima problem i sa suočavanjem sa stvarnošću vlastitog uređenja. Insistirajući na tome da je Makedonija, i pored svih izazova, ostala unitarna država, politički akteri ipak praktikuju nešto sasvim drugo. Povremeno se uz zahteve za većim jezičkim pravima (albanskog jezika kao drugog i ravnopravnog zvaničnog jezika) ili u vezi načina na koji se formira vlada, upućuje na neodgovarajuće primere jezičkih federacija (Belgije, Švajcarske), ili specifičnih regionalnih autonomija (Severna Irska ili Španija). Takav pristup rađa sumnju o tome da li se radi o neznanju ili skrivenoj agendi.
Da bi se objasnio ovaj model, mora se krenuti od nekoliko premisa. Polazna je ona da je konsocijaciski model u velikoj meri iznuđen, jer se u njemu vrši trampa između mira i demokratskih načela. Drugim rečima, da bi opstao, on mora biti fleksibilan, pa i da povremeno prizna “kapitulaciju” ideje o izgradnji političke zajednice (demosa) u ime etnosa koji koegzistiraju. Makedonski model sadrži poznate Liphartove mehanizme, koji se vide u sledećim elementima:
1. postojanje zajedničke vlasti segmenata društva u vidu koalicione vlade. Ovaj elemenat nije ustavno predviđen, ali je postao deo političke pragme daleko pre donošenja Okvirnog sporazuma, još od prvih vlada Republike Makedonije. Ono što je tokom vremena redefinisano je da se danas vlade formiraju po takozvanom Badinterovom principu, po kome postoje dva politička pobednika sa dva posebna izborna ciklusa u dve etničke zajednice. Tako, nakon izbora, mandatar i nema velikih ovlašćenja, osim da se dogovori sa svojim etničkim partnerom koji je pobedio u manjinskoj (albanskoj zajednici).
2. Pravo na veto poseduju predstavnici svakog od segmenata, što je formalizovano kroz princip dvojne većine (Badinterov princip). Ovakav način odlučivanja je originalno bio predviđen za odlučivanje po pitanjima vezanim za identitet, koji su taksativno navedeni u ustavnom tekstu. Međutim, tokom vremena ovakav način odlučivanja je počeo da se primenjuje i u sasvim drugim oblastima, koje nemaju veze sa zaštitom identiteta. To je bilo urađeno poništenjem liste zakona koji se donose kvalifikovanom većinom, i to kroz Pravilnik za rad parlamenta.
3. Pravična zastupljenost pripadnika nevećinskih zajednica je postala druga fundamentalna vrednost ustavnog poretka, da bi se osigurala pravičnija distribucija položaja, moći i zaposlenja u svim državnim institucijama. Da bi se postigao ovaj cilj, došlo je do povećanja broja zaposlenih u ionako mamutskoj javnoj administraciji. Osim toga, marginalizovane su sve ne-albanske manjinske zajednice, jer je glavni akcenat stavljen na ispravljanje istorijskih nepravdi prema Albancima.
4. Autonomija zajednica je ostvarena preko široke decentralizacije i krojenja opštinskih granica po etničkom principu, tako da bi se osigurala većina jedne zajednice nasuprot drugima (uglavnom u delovima zemlje gde žive Albanci u značajnijem broju).
Još u samom početku su poznavaoci konsocijacije upozoravali da u Makedoniji nedostaju elementi koji će osigurati da ovaj sistem funkcioniše na iole demokratski način i da će sve to voditi produbljivanju podela u društvu. Najznačajniji element koji određuje današnju deformaciju sistema u obliku binacionalne države je postojanje samo dva segmenta (65% Makedonaca i 25% Albanaca po poslednjem popisu stanovništva), u kome će se politika voditi po principu uzajamnih ucena i blokada. Manjinske zajednice nisu dobile nikakve zaštitne mehanizme, pa njima ne preostaje ništa drugo nego da postanu privezak neke od velikih stranaka etničke provenijencije. Odsustvo trećeg, balansirajućeg elementa uglavnom popunjavaju diplomate i predstavnici međunarodne zajednice, uvek kada politički proces stane.
Politički pluralizam tu ne pomaže, jer su još od 1990. sve stranke formirane po etničkom principu, a u konsocijaciji one se još više obraćaju svojoj zajednici, da bi dobile glasove i tako ušle u binacionalnu vladu. U ovakvom modelu, vlast je podeljena između etničkih elita, dok je građanski prostor jako sužen, pa čak i nepotreban (i nekonstruktivan za već uspostavljeni međuetnički balans). Tako je pojava građanskog (referendumskog) pokreta 2004, kao oblika protesta protiv etničkog iscrtavanja opštinskih granica, bila percepirana i od elita i od međunarodne zajednice kao opasnost za sam sistem. Konsocijaciska politička kultura je kultura političkih kartela koji se uzajamno dogovaraju na netransparentan način i često na osnovu neprincipijelne politike, koja je svedena na podelu privilegija vlasti.
Desetogodišnje iskustvo sa konsocijaciskim modelom je pokazalo sve njegove slabosti, a jedina prednost je upravo održavanje negativnog mira (odsustva nasilja). Model, svakako, nije unikatan ili izmišljen za makedonske prilike; u stvari, u tom modelu je funkcionisala bivša jugoslovenska federacija. Danas je upravo ovakav model jako popularan kao oblik međunarodnog state-buildinga. Međutim, praksa pokazuje da je ovo samo prelazno rešenje za post-konfliktna društva. Konsocijacija može imati tri ishoda: može stvoriti uslove za vlastito prevazilaženje, to jest prelazak u građanski oblik i liberalnu demokratiju; može evoluirati ka federaciji, ili dovesti do raspada državne zajednice. Ovaj se model često prihvata kao manje zlo i da bi se izbegao građanski rat.
Prihvatanje činjenice da postoji konflikt identiteta je zaista prvi korak ka nekakvoj normalizaciji, ali ipak politički proces ne bi smeo da reprodukuje i produbljuje razlike, nego da omogućava njihovo prevazilaženje. Problem sa ovim modelom je to što on institucionalizuje razlike, pa ih unosi i u oblasti koje nemaju veze za identitetima (kao što je sfera zaštite individualnih prava). Ove razlike potpuno zasenjuju socijalne i druge nejednakosti u društvu, a koje nekada mogu biti glavni uzrok nasilnih konflikata, koji se samo pojavno prikazuju kao međuetnički.
Danas u Makedoniji preovlađuje stav da Okvirni sporazum nema alternative i da je on temelj na kome počiva mir u zemlji. To ukazuje na negovanje stava statičnosti, što je u stvari neodrživa pozicija, jer nijedna politička forma ne sme niti konačna. Nažalost, građanska politička kultura koja je ionako bila u rudimentarnom stanju, danas jedva i da vegetira. To znači da je sudbina postojećeg modela, pa i budućnost zemlje u rukama etničkih elita (koje imaju blagoslov međunarodnih faktora kojima su stabilnost i mir važniji od svega drugog, posebno u vreme globalne krize). A one su uspele da stvore tribalno društvo na početku 21. veka.
Peščanik.net, 12.08.2012.
