Ocena da je ovo najviše kritički izveštaj od početka pretpristupnih pregovora Srbije sa EU je tačna. Primedbe i preporuke Evropske komisije (EK) bi trebalo da budu poučne i ozbiljno shvaćene. Da li će? Budući da su upućene pre svih državi, teško je verovati da će ovakva država, koja jeste lični autoritarni režim, učiniti suštinske preokrete. No, preporuke izveštaja (ograničavam se na one koje se odnose na pravosuđe i vladavinu prava), upućene su i profesionalcima: sudijama, javnim tužiocima, policiji, državnim službenicima u ministarstvima.
Šta treba, a šta se može učiniti?
Primedbe i kritički stavovi koji se odnose na deo Izveštaja EK iz naslova, podeliću u nekoliko grupa, koje nisu identične onima iz Izveštaja, niti će biti izložene istim redom. Rukovodim se vrstom posla koji očekuje Srbiju kao državu i kao zajednicu, društvo.
Legislativne manjkavosti
(1) Hijerarhijski najviši nedostatak jeste da nije izvršena ustavna reforma kojoj je deklarisani cilj bilo jačanje nezavisnosti pravosuđa. U Izveštaju piše da je ovaj posao odložen zbog izbora održanih ove godine. Izbori su, zapravo samo izgovor, nezavisno da li izgovor potiče od aktera iz Srbije ili iz EK. Posao je stao godinu dana pre održanih izbora. (str. 18)
(2) Budući da pravosudni amandmani na Ustav nisu usvojeni, nisu izmenjeni niti redigovani zakoni koji bi morali pratiti ustavne promene. Odredbe na koje ukazuje EK ticale bi se postavljanja/izbora sudija i javnih tužilaca, njihove profesionalne karijere i disciplinskih postupaka. Ustavne promene, takođe, traže promenu legislative o Visokom savetu sudstva i Državnom veću tužilaca i to takvu promenu koja bi omogućila efikasnu odbranu sudijske nezavisnosti, kao i autonomije javnih tužilaca, u skladu sa evropskim pravnim i političkim standardima. Takođe, moraju se promeniti zakoni o organizaciji i nadležnosti sudova i javnih tužilaca, o odgovornosti i radu sudskog i tužilačkog saveta(veća) i o Pravosudnoj akademiji. (str. 18, 19, 20)
(3) Strateški dokument koji bi, pored ustavnih promena, morao imati veliki uticaj na sadržinu danas nedostajućeg ili neadekvatnog zakonodavstva, a i za pregovore o Glavi XXIII, jeste Strategija reforme pravosuđa 2013-2018. Kad je period za koji je Strategija trebalo da važi istekao, a da zadaci postavljeni njome nisu bili ispunjeni, u julu 2020. je usvojena neka vrsta dopunske ili prateće strategije (ne u parlamentu, mora se podvući, pa je pitanje odakle izvodi svoju pravnu snagu). Ocena EK o tom dokumentu nije prelazna, zato što on nije propraćen jasnom finansijskom analizom ukupnih troškova pravosudne reforme. (str. 19)
(4) Revizija podzakonskih akata o disciplinskoj odgovornosti i etičkim pravilima sudija i javnih tužilaca je, prema EK, u toku. Mora se dodati da javnost uopšte nije obaveštena o tome da se na promenama radi, pa tako ni zbog čega su promene potrebne i u kom pravcu se odvijaju. EK upozorava da su promene ovih akata neophodne, najpre radi preciznijeg definisanja disciplinskih prekršaja, „jačanja kapaciteta“ (uobičajeni stereotip čije značenje nije precizirano) disciplinskih organa, te radi razjašnjenja koje povrede učinjene od sudija i javnih tužilaca mogu biti povod za ispitivanje disciplinske odgovornosti. Sve ove promene moraju biti u skladu sa evropskim standardom – da samo ozbiljni prekršaji, a ne tek obična nekompetentnost mogu dovesti do postupka ispitivanja disciplinske odgovornosti. Ovde moram dodati da bi primena ovog standarda u situaciji političkog, a ne pravnog regrutovanja sudija i tužilaca u meri u kojoj na to utiče parlament (a ona sada nije zanemarljiva, niti će biti zanemarljiva ako se ustavni amandmani usvoje u postojećem obliku), doprinela održavanju postojeće profesionalne nekompetentnosti jednog dela sudijskog i tužilačkog kadra. Sa druge strane, izostajanje ovog standarda moglo bi dovesti do političkih razrešenja ili kažnjavanja, pod plaštom nekompetentnosti. Zato je neophodno u ovom trenutku taksativno, a ne indikativno nabrajanje prekršaja koji dovode do disciplinskog postupka. „Neki koraci“ su, piše se u Izveštaju, preduzeti ustanovljavanjem etičkih organa, kao stalnih. Osim što je mandat članova istekao još 2018, a nije izvršen reizbor. (str. 21)
(5) U specifičnim područjima koja imaju dodira sa pravosuđem, a bitni su za vladavinu prava, EK preporučuje promene zakonodavstva o finansiranju političkih aktivnosti, tako da zakon bude u potpunoj saglasnosti sa preporukama OEBS/ODIHR (Kancelarija OEBS za demokratske institucije i ljudska prava, specijalizovana za posmatranje izbora). Preporučuje se, takođe, promena Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, naročito odredaba koje sprečavaju pristup informacijama kad su u pitanju preduzeća u podeljenoj (državno-privatnoj) svojini, jer one predstavljaju osnov za arbitrarno, tj. samovoljno uskraćivanje informacija od javnog značaja. Pravni okvir zaštite uzbunjivača mora biti usklađen sa EU pravilima, ističe EK. (str. 29)
(6) Zakon o crkvama i drugim verskim zajednicama, prema Izveštaju, treba da pretrpi promene, da bi bio u skladu sa međunarodnim standardima (koji nisu naznačeni konkretno). (str. 32)
(7) Zakon o zabrani diskriminacije, koji je trebalo da bude izmenjen da bi bio sasvim usklađen sa EU pravilima, još uvek čeka izmene. Takođe, anti-diskriminaciona strategija je istekla 2018, a nove nema. Mandat Poverenice za ravnopravnost istekao je u maju 2020, a nova/novi nije izabran. Izmene Krivičnog zakonika koje stoje u vezi sa zabranom diskriminacije i sa kažnjavanjem krivičnih dela rasne i druge diskriminacije, nisu u potpunoj saglasnosti sa EU pravilima. (str. 36)
(8) Radi ostvarenja prava na pristup sudu, koje je deo sistema ljudskog prava na pravično suđenje, donet je Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći, koji se primenjuje od oktobra 2019. godine. U Izveštaju se neutralno iznose kritičke primedbe na sadržinu i praksu primene ovog zakona. (str. 38)
(9) Zakon o policiji se mora uskladiti sa Zakonikom o krivičnom postupku, što nije učinjeno, a nedostaje i legislativni okvir koji bi garantovao operativnu autonomiju policije od Ministarstva unutrašnjih poslova. U toku predistražnog postupka i istrage, policija podnosi izveštaje ne samo nadležnom javnom tužiocu, već i Ministarstvu unutrašnjih poslova, a ono upravlja odnosima sa medijima, izdaje saopštenja za javnost, umesto da to čini javni tužilac. Operativna autonomija javnog tužilaštva i policije nije obezbeđena ni u odnosu službe bezbednosti – ni zakonski, ni u praksi. Oprema za presretanje i prisluškivanje nalazi se samo u Bezbednosno-informativnoj agenciji (BIA). Srbija nije sprovela analizu uloge i prakse bezbednosnih agencija i policije, povodom presretanja i prisluškivanja komunikacija, što mora učiniti da bi bila u skladu sa dobrom EU praksom. (str. 42)
Sudstvo i tužilaštvo, sudije i tužioci i drugi organi od značaja za pravosuđe
Opšta ocena funkcionisanja pravosuđa (sudstva i javnog tužilaštva) jeste da nije učinjen nikakav napredak u odnosu na prošli izveštaj, zbog čega sve ranije preporuke ostaju na snazi. (str. 18)
(1) Politički uticaj na pravosuđe je permanentan i izaziva ozbiljnu zabrinutost. (str. 18). Sa stanovišta legislative, EK nalazi da postoji još uvek značajan prostor i u Ustavu i u zakonima, kroz koji se propušta nedozvoljen politički uticaj na pravosuđe. Taj uticaj EK ocenjuje kao jak. Članovi Vlade, neki i na najvišim položajima, kao i poslanici, nastavljaju da javno i redovno komentarišu istrage ili sudske postupke koji su u toku. Članci u tabloidima nišane i nastoje da diskredituju sudije ili tužioce. U nekim slučajevima, sudije su tražile izuzeće u pravnim stvarima u koje su umešani lokalni političari, pozivajući se na pritisak na njih ili na članove njihovih porodica. Visoki savet sudstva (VSS) i Državno veće tužilaca (DVT) posmatraju takve slučajeve, navodi se u Izveštaju. U toku 2019. VSS je izdao dva saopštenja kojima osuđuje javno komentarisanje, dok je DVT postupao po 18 žalbi i u tri slučaja izreko određene mere. U jednom slučaju našao je da postoji „opravdana zabrinutost“ zbog javnog komentarisanja i medijske kampanje. Podvlačim da su ove brojke previše skromne, a mere nedelotvorne, te da je izostala ocena EK o ovim malobrojnim aktivnostima VSS/DVT u odnosu na broj javnih ataka na sudije i tužioce. Uprkos odmerenom rečniku, izvesno je da EK smatra da je u Srbiji teško narušena nezavisnost sudova i sudija, kao i autonomnost javnih tužilaca i da je taj proces stalno u toku. (str. 20, 21)
(2) Disciplinska i etička odgovornost sudija i javnih tužilaca je u Izveštaju obrađena samo brojčanim podacima i nije propraćena komentarima ili preporukama, izuzev onih koji se tiču potrebe za promenom zakonodavstva i etičkog kodeksa (v. Legislativne manjkavosti (4)). (str. 21)
(3) Profesionalnost i kompetentnost sudija, takođe, izražena je neutralnim brojevima, ali je propraćena kritičkim opservacijama. EK nalazi da je, radi unapređenja sudijske i tužilačke nezavisnosti i odgovornosti potrebno izvršiti reviziju sistema regrutovanja, premeštaja i unapređenja sudija i tužilaca. Svrha revizije trebalo bi da posluži obezbeđenju zasnovanosti pravosudne karijere isključivo na zaslugama, a konačnu reč o tome treba da da VSS/DVT, a ne parlament. Trajna obuka, ali ne i evaluacija te obuke, moraju biti deo profesionalne ocene sudija, s tim što se ocena ne sme zasnivati samo na kvantitativnim već i na kvalitativnim merilima. (str. 21, 22)
(4) Uloga i delatnost Pravosudne akademije u obuci sudija i tužilaca kritikovana je u Izveštaju, sa pozicije zakonodavstva, kao i prakse. Najpre, samo se konstatuje da ova Akademija deluje pod nadzorom Ministarstva pravde. To se čini na neutralan način, dakle, bez postavljanja pitanja o potrebi autonomije jedne obrazovne institucije u odnosu na politički organ. Ali, dalje se piše, da postoji „hitna potreba“ da se poveća profesionalizam Akademije, da se poboljša njena unutrašnja organizacija, da se uspostavi permanentni sistem kontrole kvaliteta rada Akademije. (str. 22)
(5) Kvalitet rada pravosuđa, naročito korišćenje baza podataka i elektronska povezanost, nisu na potrebnom nivou, koji bi garantovao dostupnost informacija pravosuđu. EK smatra da je potrebno uspostaviti nacionalni sistem elektronske povezanosti unutar sudstva, odnosno tužilaštva. Neki postupak u tom pravcu započeo je u oktobru 2019. Sad čeka: promene legislative, dovoljan budžet, obučeno osoblje, kao i odgovarajuću komunikacionu infrastrukturu. Dakle, čeka doslovno na sve na šta se može čekati u ovakvim situacijama. Uprkos vehementnom pozivanju na „uspehe“ digitalizacije. (str. 23)
(6) Ukupna efikasnost pravosuđa je niska. Iako je nastavljen program odlučivanja o „starim predmetima“, ovaj pojam je promenjen. Umesto da se „starim“ smatraju predmeti koji čekaju na prvostepenu odluku 2 godine, danas su to oni koji čekaju 3 godine. Podaci o zaostalim predmetima mogu se pronaći na str. 24. U osnovi, ovaj problem ostaje isti u poslednjih 3 do 5 godina.
(7) Postupci povodom ratnih zločina, obrađeni su stavovima EK o saradnji sa Mehanizmom Krivičnog tribunala (u Hagu), kao sledbenikom Tribunala. U izveštaju se kaže da Srbija ponovljeno i javno osporava presude Međunarodnog krivičnog tribunala, uključujući i one donesene u najvišem stepenu. Srbija se smatra odgovornom za to što se rad Tribunala morao nastaviti kroz Mehanizam, jer je tome doprinela dugogodišnjim odbijanjem saradnje i izručivanja okrivljenih Tribunalu. Procesuiranje ratnih zločina pred sudovima u Srbiji je ograničeno, a Strategija o procesuiranju ratnih zločina iz 2016. se presporo primenjuje. Iako ova strategija ističe krajem 2020, nova nije u pripremi. Kancelarija Tužioca za ratne zločine nije objavila izveštaj o radu od 2018. godine. U toku 2019. samo 16 slučajeva je bilo u toku pred sudom, prema 44 optužena niže rangirana lica u vojsci, policiji ili paravojnim formacijama. Ima nekoliko postupaka koji traju duže od 5 godina. Vlasti u Srbiji nastavljaju da omogućavaju javni prostor za osuđene ratne zločince i dopuštaju govor mržnje. Negiranje genocida u Srebrenici od strane nekih poslanika nastavlja se bez posledica. Srbiji se preporučuje da se istinski posveti istraživanju i procesuiranju ratnih zločina i da se postara da prioritet imaju kompleksni slučajevi u kojima su involvirana visoko rangirana lica. (str. 25)
(8) Krivična dela povezana sa korupcijom, prevencija i uloga odgovornih organa, detaljnije su analizirani nego do sada i dato im je u Izveštaju više prostora nego inače. (str. 25-29) Nacionalna anti-korupcijska strategija je istekla 2018, nova nije donesena, zbog čega je akcioni plan za Glavu XXIII morao biti odložen. Zakon o sprečavanju korupcije, koji je zapravo izmenjeni Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, stupio je na snagu u septembru 2020. EK ocenjuje da je, u odnosu na prošlu godinu, u Srbiji postignut ograničeni napredak, izvesnom primenom prošlogodišnjih preporuka. U Izveštaju se navodi da su preduzeti „operativni“ koraci za jačanje nadležnosti i nezavisnosti Agencije za borbu protiv korupcije. Žaljenja je vredno to što EK ne pominje nijednom reči te korake, a javnost u Srbiji ih nije svesna. Na str. 26 sadržane su preporuke o nužnosti istraživanja i konačnog presuđivanja krivičnih koruptivnih dela, o efektivnoj primeni zakona i o nužnosti usvajanja nove strategije. Te preporuke su, međutim, uopštene do mere koja sprečava kontrolu njihovog ispunjenja. Na str. 26, 27 radoznaliji čitalac će naći brojke koje pokazuju ne samo neefikasnost Agencije, nego naročito tužilaštva i sudova i onda kada Agencija odluči da inicira određene postupke. Savet za borbu protiv korupcije, kao Vladino savetodavno telo, uprkos tome što ne radi u punom sastavu (7, a ne 13 članova, koliko je potrebno) ima, kao i ranije, cenjeno mesto u Izveštaju. Vladi je zamereno to što nema konstruktivne odnose sa Savetom.
Ljudska prava
Stav EK o ljudskim pravima u Srbiji zasniva se na oceni da je zakonodavstvo uglavnom dobro, uz neke izuzetke, ali glavni problem predstavlja to što nije obezbeđena konzistentna i efikasna primena zakona. Naročito se podvlači da je problem primena pravila o slobodi izražavanja, da nisu primenjene preporuke iz Izveštaja za 2019. godinu. Srbiji se naročito preporučuje da:
– ojača institucije za zaštitu ljudskih prava, naročito njihovu nezavisnost i to putem obezbeđivanja dovoljnog osoblja i izvora finansiranja; radi toga potrebno je izmeniti Zakon o zaštitniku građana i Zakon o pristupu informacijama od javnog značaja;
– usvoji i primeni novu strategiju radi zaštite lica koja se suočavaju sa diskriminacijom i aktivno sprovodi istrage i suđenja za krivična dela motivisana mržnjom;
– obezbedi primenu zakonodavstva o manjinama, uključujući Rome, tako da to dovede do efektivnog vršenja njihovih prava na teritoriji cele zemlje.
U opšti deo ocena o stanju ljudskih prava spadaju uredbe Vlade kojima su ograničena ljudska prava za vreme vanrednog stanja, proglašenog 15. marta 2020. godine, uključujući i potpunu zabranu kretanja licima starijim od 65 godina, odnosno od 70 u ruralnim sredinama. Tek posle 3 nedelje, 6. aprila 2020. vlasti su obavestile Savet Evrope o ograničenjima ljudskih prava, bez informacija o merama koje su preduzete. (str. 30)
(1) Zabrana i prevencija torture u Srbiji, s jedne strane je ojačana uvođenjem strožih kazni za odgovarajuća krivična dela, promenama Krivičnog zakonika u junu 2019, a ugrožena uvođenjem kazne doživotnog zatvora bez zakonske mogućnosti uslovnog otpusta za jedan broj krivičnih dela, što je izazvalo zabrinutost o saglasnosti ove promene sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. (str. 31)
(2) O zatvorskom sistemu i pravima povezanim sa njim stavovi EK se mogu pročitati na str. 31, 32; o zaštiti podataka o ličnosti, str. 32; o zdravstvenim podacima i slanju uznemirujuće poruke Kriznog štaba preko samo jednog mobilnog operatera, str. 32; o slobodi savesti i veroispovesti, str. 32. Te delove izveštaja neću prikazivati jer su isključivo opisni.
(3) Sloboda izražavanja privukla je, iz mnogo razloga, najviše pažnje Evropske komisije. Iako je Srbija usvojila novu medijsku strategiju u januaru 2020, za koju kaže da je pripremljena „na transparentan i inkluzivan način“, što prosečan građanin Srbije može smatrati samo gorkom ironijom; nema napretka, u sveukupnom okruženju, u slobodi izražavanja.
Srbiji se preporučuje:
– da uspostavi ambijent u kome se sloboda izražavanja može vršiti bez smetnji i da obezbedi da će pretnje, fizički napadi, nasilje i povrede privatnosti novinara i blogera biti efikasno procesuirani, a javno oglašeni neprihvatljivim od strane javnih funkcionera;
– da obezbedi potpunu primenu medijskih zakona i jačanje nezavisnosti REM-a;
– da obezbedi primereno finansiranje javnih servisa, transparentno su-finansiranje medija čiji sadržaj služi interesima javnosti i da poboljša transparentnost vlasništva medija i oglašavanja. (str. 33)
Preporuke su, kao i inače, opšte, bez naznačenja metoda kojima se postižu, što otežava njihovu kontrolu i naknadnu ocenu. I prilično nemaštovite. Kako se od autokrate može očekivati da javno osudi pretnje i napade koje sam inicira?
Slučajevi ponižavanja novinara, uključujući i hapšenja, dobro poznati javnosti Srbije, izloženi su na str. 33, 34.
Pitanja i problemi primene zakonodavstva o REM-u, samo opisno izloženi su na str. 34, 35.
O javnim servisima, kratko i samo opisno, videti str. 35.
O finansiranju, videti str. 35, 36.
(4) Sloboda okupljanja i udruživanja, kaže se u Izveštaju, zajemčena je Ustavom i uglavnom se poštuje. Ni jedne reč nema u ovom delu Izveštaja i upravo o ovom ljudskom pravu o prekomernom fizičkom napadu policije na građane, o hapšenjima i spornom procesuiranju demonstranata u junu 2020. (str. 36)
(5) Diskriminacija, po stavu EK pogađa naročito branioce ljudskih prava i LGBTI lica, koji se često suočavaju s govorom mržnje, pretnjama i nasiljem. Poverenica za ravnopravnost je izrazila zabrinutost zbog povećane diskriminacije u vreme vanrednog stanja, posebno prema ženama, starijima, zaraženim Kovidom 19, povratnicima iz inostranstva i LGBTI licima. (str. 36)
(6) Ostala prava, obrađena kroz zakonodavstvo i položaj određenih lica, videti na str. 36-40.
Iako je ovaj izveštaj, ponavljam, izrazito kritičan kad se uporedi sa svim ostalim ranijim, on ostaje birokratski anemičan iz dva razloga: zbog upotrebe terminologije koja bi više da izgladi problem nego da ga objasni, i usled uopštenosti preporuka koje se daju državi kandidatu. On je, međutim, obeshrabrujući zato što pokazuje koliko je Srbija daleko od brojnih važnih i duboko utemeljenih evropskih standarda.
Kako bi društvo moglo da reaguje na ovaj izveštaj?
Aktivno, kontemplativno, sleganjem ramenima?
Možda bi se, a ograničavam se na deo Izveštaja o kome sam ovde pisala, moglo probati profesionalno. Ako neće država, ako neće VSS i DVT, postoje u Srbiji još uvek tragovi civilnog društva. Koje je bilo, a trebalo bi i sad da bude predstavnik vita activa, ono koje akcije ne preduzima bezglavo, nego na osnovu promišljanja i znanja. Bilo je i težih istorijskih momenata od ovog autokratskog. I težih bolesti, a manje medicine, nego u današnjoj pandemiji. Društvo može uvek da počne iznova, svaki čovek takođe. Zašto je nemoguće da, na primer, sednu zajedno predstavnici Društva sudija, Udruženja tužilaca, advokatske komore, sindikata policije, uglednih nevladinih organizacija koje se bave pravosuđem i ljudskim pravima (svesno neću pomenuti nijednu, mogla bih greškom izostaviti). Ta, ujedinilo se gotovo 3.000 lekara! Njihovi predstavnici pregovaraju, podnose zahteve. Promovišu vita activa. Nije nas, valjda, već ubila profesija pravnik? Sastanimo se, maskirani i na potrebnoj udaljenosti, pokušajmo da utvrdimo šta za Srbiju ovakav Izveštaj znači, da razumemo do kraja sve nedostatke legislative i prakse i da preporučimo šta treba učiniti. A onda, kada nas bar članovi nabrojanih podrže, imamo legitimitet i da zahtevamo.
Nemamo pravo samo na kontemplaciju, moramo u akciju. Akcija ne podrazumeva samo ulicu, ona obuhvata govor i pisanje. Akcija se zbiva između ljudi, usmerena je ka njima. Ona generiše uspostavljanje odnosa među nama. To je lekcija Hane Arent u „Human Condition / Ljudska situacija“. Mnogo puta je rečeno da je pravnik onaj ko misli drukčije, dakle kritički. Verujem da se tome mora nešto dodati: pravnik je čovek koji misli i dela drukčije, dakle kritički. To je neophodno prema ovoj i ovakvoj vlasti.
Peščanik.net, 10.10.2020.
Srodni linkovi:
Mario Reljanović: Izveštaj EK o napretku Srbije za 2020 – poglavlje 19
Nemanja Nenadić – Šta je EK rekla o korupciji
REFORMA PRAVOSUĐA- Biografija
- Latest Posts
Latest posts by Vesna Rakić Vodinelić (see all)
- Nasledni krunski svedok - 03/02/2024
- Zakon i topuz - 17/12/2023
- „… a vi znate šta to znači…“ - 05/10/2023
