Kriterijumi i prepreke za otvaranje biračkog mesta u inostranstvu

Još davne 2007. godine kada je prvi put organizovano glasanje u inostranstvu, iscrpno su pobrojani problemi s kojima se sreće naša dijaspora tokom izbora. Jedan od problema odnosio se na određivanje biračkih mesta u inostranstvu.

Aktuelna legislativa reguliše ovo pitanje, međutim analiza propisa ukazuje da su državljani Srbije koji žive u inostranstvu i žele da glasaju u zemlji u kojoj žive, diskriminisani u odnosu na one koji glasaju u Srbiji. Takođe, položaj dijaspore razlikuje se u zavisnosti od toga da li živi u zemljama u kojima Srbija ima diplomatsko predstavništvo. Državljani Srbije koji žive u inostranstvu ne mogu da ostvare brojna izborna prava pod jednakim uslovima kao i državljani Srbije koji glasaju u Srbiji, počev od toga da nemaju mogućnost da kao birači podrže neku od izbornih lista.

Brojne pravne praznine ostavljaju široka diskreciona ovlašćenja aktera koji odlučuju o otvaranju biračkih mesta u inostranstvu. Nešto više o preprekama s kojima su suočeni državljani Srbije koji žive u inostranstvu i žele tamo da glasaju, govori nam analiza propisa ali i prakse zabeležene na parlamentarnim izborima održanim 2023. godine.

Kriterijumi na osnovu kojih se odlučuje, ko odlučuje i uslovi koje treba ispuniti da bi se otvorilo biračko mesto u inostranstvu

Prema Uputstvu o određivanju biračkih mesta (Sl. glasnik SR 91/2023), biračko mesto u inostranstvu otvara se ako za to postoji mogućnost (član 9, stav 1). To znači da je potrebno ispuniti nekoliko uslova. Jedan od uslova su propisi država od kojih neki dopuštaju otvaranje biračkih mesta i van diplomatskog predstavništva a neki ne. Drugi je postojanje diplomatskog predstavništva Srbije, jer se biračko mesto, po pravilu, određuje u objektu diplomatskog predstavništva (član 3, stav 2). Treći se odnosi na broj državljana Srbije koji su se prijavili da žele da glasaju u zemlji u kojoj žive, budući da je Zakonom o izboru narodnih poslanika predviđeno da se biračko mesto otvara ako prijavu podnese najmanje 100, a najviše 2500 birača. Četvrti uslov iz Uputstva odnosi se na pristupačnost biračkog mesta (član 7).

Norme koje regulišu ova pitanja nisu imperativne – naime, biračko mesto se otvara u diplomatskom predstavništvu „ako postoji mogućnost“ i „po pravilu“ – dok propisi dopuštaju i izuzetke koji odstupaju od primarnog pravila i ostavljaju širok prostor za različita tumačenja. Posledica je nejednako postupanje prema biračima u dijaspori u odnosu na birače koji glasaju u Srbiji. Birači u državama u kojima Srbija nema diplomatsko predstavništvo su diskriminisani jer biračko pravo ne ostvaruju pod jednakim uslovima kao birači u državama u kojima postoji diplomatsko predstavništvo.

Ključno pitanje je da li biračko mesto može biti i van diplomatskog predstavništva? Na izborima 2023. godine u inostranstvu je otvoreno 81 biračko mesto. Od toga je 21 biračko mesto (25,92%) otvoreno van diplomatskog predstavništva. Republička izborna komisija koja o tome odlučuje na predlog Ministarstva za spoljne poslove (član 3, stav 2 Uputstva o određivanju biračkih mesta), koristila je prilikom odlučivanja svoja diskreciona ovlašćenja. U praksi je zabeleženo različito postupanje.

Prva grupa primera odnosi se na zemlje u kojima Srbija ima diplomatsko predstavništvo, ali se pored toga otvaraju i biračka mesta van sedišta diplomatskog predstavništva. Tako u Crnoj Gori Srbija ima ambasadu u Podgorici i generalni konzulat u Herceg Novom, gde su otvorena biračka mesta, ali je po jedno biračko mesto otvoreno i u Sutomoru (prostorije udruženja „Kosmet“) i u Beranama (kancelarija za raseljena lica sa Kosmeta). U Bosni i Hercegovini Srbija ima ambasadu u Sarajevu i dva konzulata (Banja Luka i Mostar) a otvoreno je ukupno 19 biračkih mesta, od kojih je 14 biračkih mesta otvoreno u školama a dva u konzularnim kancelarijama (Drvar i Trebinje). U Italiji su pored ambasade u Rimu i dva konzulata (Milano i Trst) otvorena još dva biračka mesta (u opštini Vićenca i opštini Valdanjo). U Severnoj Makedoniji Srbija ima diplomatsko predstavništvo u Skoplju, a jedno biračko mesto otvoreno je i u Kumanovu u prostorijama kluba rezervnih vojnih oficira. U Rusiji Srbija ima ambasadu u Moskvi, a jedno biračko mesto otvoreno je i u prostoru kompanije „ALK++“. U Francuskoj Srbija ima diplomatsko predstavništvo u Parizu, ali biračko mesto nije otvoreno u ambasadi već u Kulturnom centru Srbije. U Švajcarskoj Srbija ima ambasadu u Bernu, generalni konzulat u Cirihu i Misiju Srbije pri UN u Ženevi, a pored toga jedno biračko mesto otvoreno je u Kongresnom centru u Luganu.

Drugi primer beleži se u zemljama u kojima Srbija nema diplomatsko predstavništvo, ali su biračka mesta ipak otvorena. Tako u Luksemburgu Srbija nema diplomatsko predstavništvo, već poslove na nerezidencijalnoj osnovi obavlja ambasada u Belgiji; biračko mesto otvoreno je u Srpskom kulturnom centru u Luksemburgu. Na Novom Zelandu Srbija nema diplomatsko predstavništvo, pa na nerezidencijalnoj osnovi poslove obavlja ambasada u Australiji, a biračko mesto otvoreno je na Novom Zelandu u Vajtklift koledžu. Ali biračko mesto nije otvoreno i u Australiji iako prema nekim procenama u Australiji živi oko 25.000 državljana Srbije, i iako je na ranijim izborima u Australiji otvarano biračko mesto. Na Malti Srbija nema diplomatsko predstavništvo, već samo Kancelariju ambasade u La Valeti, a biračko mesto otvoreno je u svečanoj sali „Madonna tal-Karmnu.“

Prostor u kome je moguće otvoriti biračko mesto

Po Zakonu o izboru narodnih poslanika, biračko mesto može biti otvoreno u objektima u javnoj svojini (član 58 stav, 1). Prostorije za glasanje u inostranstvu su najčešće u diplomatskim predstavništvima. Ukoliko to nije moguće, propisano je da se izuzetno biračko mesto može otvoriti i u prostorijama ili objektima u privatnoj svojini. Pravilo se odnosi ne samo na biračka mesta u Srbiji već i na biračka mesta u inostranstvu. S obzirom da se radi o izuzetku koji odstupa od osnovnog pravila, on se mora restriktivno tumačiti i može se primeniti samo kada su ispunjeni zakonom propisani uslovi. Izuzetak se primenjuje samo ako u naseljenom mestu ne postoji objekat u javnoj svojini ili ako objekat u javnoj svojini ne ispunjava uslove propisane Uputstvom o određivanju biračkih mesta, koji se odnose na broj birača koji glasa na biračkom mestu i veličinu prostora koji se određuje kao biračko mesto (član 6). Za biračko mesto se, po pravilu, određuje prostorija u prizemlju objekta. Ukoliko se biračko mesto otvori u objektu koji je u privatnoj svojini, on se po Zakonu o izboru narodnih poslanika za vreme glasanja smatra objektom u javnoj upotrebi (član 58, stav 3), i u smislu zakona koji reguliše kretanje uz pomoć psa vodiča.¹

Parlamentarni izbori održani 2023. godine pokazuju da se pomenuti izuzetak neretko primenjuje u praksi i da se biračka mesta u Srbiji određuju i u privatnim prostorima. Kao ilustraciju navodimo biračka mesta u zapadnoj Srbiji i Šumadiji. Od 53 opštine u ovom regionu, u 31 opštini (58,49%) biračka mesta su otvorena u privatnom prostoru. U 15 opština (48,38%) procenat ovih biračkih mesta na nivou opštine je viši od 10%. Od 2.777 biračkih mesta u ovom regionu, 211 biračkih mesta (7,59%) otvorena su u privatnim prostorima. Od toga na 156 biračkih mesta (73,93%) procenat biračkih mesta u privatnim prostorima je veći od 10%. Tako je u Raškoj 16 biračkih mesta (34,04%) otvoreno u privatnim prostorima, u Novom Pazaru 24 (24,24%), Ljuboviji 8 (23,99%), Ivanjici 13 (22,80%), Vrnjačkoj Banji 8 (21,62%), Bajinoj Bašti 11 (21,15%), Užicu 15 (18,07%), Priboju 8 (16,66%), Bogatiću 5 (16,12%), Prijepolju 10 (15,15%), Kraljevu 19 (14,72%), Valjevu 11 (10,67%).

Dakle, postoji mogućnost da se i u inostranstvu, pod uslovom da to dopuštaju propisi određene države, otvori biračko mesto ne samo u diplomatskom predstavništvu već i u privatnom objektu. Uputstvom o načinu određivanja biračkih mesta propisano je da se za svako biračko mesto u inostranstvu, između ostalog određuje i naziv biračkog mesta, odnosno naziv diplomatsko-konzularnog predstavništva Republike Srbije ili drugog objekta u kojem je biračko mesto (član 9, stav 5, tačka 3).

Zakon o izboru narodnih poslanika zabranjuje da se biračko mesto otvori u verskom objektu, objektu koji je u vlasništvu političke stranke ili koji koristi politička stranka, kao i u objektu u vlasništvu kandidata za narodnog poslanika ili člana njegove porodice.

Broj birača kao kriterijum za otvaranje biračkog mesta

Među nadležnostima Republičke izborne komisije je i donošenje odluke o biračkim mestima. Kada se radi o biračkim mestima u inostranstvu, Republička izborna komisija o tome odlučuje na predlog Ministarstva za spoljne poslove. Spisak biračkih mesta ovo Ministarstvo formira na osnovu broja birača koji su podneli prijavu da žele da glasaju u zemlji u kojoj žive.

U praksi je primetno da nijedno biračko mesto u inostranstvu nije otvoreno ako se za glasanje prijavi manje od 100 birača. U tome se biračka mesta formirana u Srbiji razlikuju od biračkih mesta u inostranstvu. Najpre, za biračko mesto se diplomatskom predstavništvu Srbije u svakoj od zemalja mora prijaviti najmanje 100 birača, što se od birača u Srbiji ne zahteva, te su i u ovom pogledu birači u inostranstvu diskriminisani u odnosu na birače u Srbiji. Izuzetak da se biračko mesto može formirati i kada je broj birača manji od 100, ne primenjuje se kada se formiraju biračka mesta u inostranstvu, pa su birači koji glasaju u Srbiji u povoljnijem položaju od birača u inostranstvu.

Broj biračkih mesta na parlamentarnim izborima 2023. godine koja su formirana u Srbiji a na kojima je u birački spisak upisano manje od 100 birača je 492 (7,09%). Formirana su u 151 lokalnoj zajednici (86,78%). Najviše ih ima u regionu jugoistočne Srbije, ali nalazimo ih i u regionu zapadne Srbije i Šumadije i u Vojvodini. Nema ih u Beogradu, na Kosovu i Metohiji, na biračkim mestima u inostranstvu, kao ni na biračkim mestima u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija. Na 91 biračkom mestu (60,26%) u birački spisak upisano je manje od 50 birača, a formirana su u 27 opština, najviše u regionu jugoistočne Srbije – 17 opština – kao i u 10 opština u regionu zapadne Srbije i Šumadije. Ekstremni primeri su biračka mesta na kojima je u birački spisak upisano manje od 30 birača. Takva su biračkom mesto broj 52 u Vranju (22 birača), bm 30 u Vladičinom Hanu (24 birača), bm 56 u Vlasotincu (26 birača), bm 189 u Leskovcu (29 birača), bm 2 u Crnoj Travi (29 birača), bm 2 u Dimitrovgradu (29 birača), kao i biračka mesta broj 12 i broj 23 u Novom Pazaru sa 24, odnosno 27 birača.

Imajući u vidu iskustva u toku izbornih ciklusa i podatke sa parlamentarnih izbora 2023. godine, možemo ukazati i na moguća rešenja za otvaranje biračkih mesta u inostranstvu, kako bi se otklonile diskriminatorne prakse u vezi sa ostvarivanjem izbornih prava naših državljana koji žive u inostranstvu i žele da glasaju u zemlji u kojoj žive.

S obzirom na oscilacije u broju država u kojima se glasalo, važno je otvoriti biračka mesta u zemljama u kojima Srbija ima diplomatsko predstavništvo i u kojima je već bilo otvarano biračko mesto, čak i ako je broj prijavljenih birača manji od 100, pozivanjem na izuzetak koji dopušta da se biračko mesto formira i za manje od 100 birača koji su se prijavili za glasanje. To zakon dopušta, što se u praksi i potvrđuje – ali samo kada su u pitanju biračka mesta u Srbiji.

Kada je biraču znatno otežano glasanje na drugom biračkom mestu zbog prostorne udaljenosti ili nepovoljnog geografskog položaja određenog mesta, Zakon o izboru narodnih poslanika dopušta da se i za manje od 100 birača otvori biračko mesto. Pored otvaranja konzulata, jedna od mogućnosti je određivanje konzularnih dana,² pa je moguće posebno predvideti da se na konzularnim danima obavljaju poslovi vezani za izborni dan i glasanje na biračkom mestu. Praksa pokazuje da je to moguće. Srbija ne održava „konzularne dane“ u fiksnom broju unapred određenih zemalja. Terenski obilasci i aktivnosti organizuju se povremeno i ad hoc od strane pojedinih ambasada i generalnih konzulata (npr. u SAD, Nemačkoj, Austriji, Švajcarskoj ili Australiji).

To je pre svega važno zbog zemalja u kojima su sedišta diplomatskih predstavništava Srbije udaljena od grada u kome birač živi ponekad i više od 10.000 kilometara, a gde bi bilo moguće organizovati konzularni dan vezan za izbore i glasanje na biračkom mestu. Među njima je Francuska, u kojoj su gradovi na jugu zemlje (Marsej, Nica, Lion, Kan) udaljeni od Pariza preko 700 km, a od Strazbura preko 800 km. U Ujedinjenom Kraljevstvu, ambasada Srbije se nalazi u Londonu i na nerezidencijalnoj osnovi pokriva i Irsku. Ambasada Srbije u SAD nalazi se u Vašingtonu, dok građani Srbije žive u San Francisku (4.587 km daleko od Vašingtona), u Čikagu (2.132 km) ili u Njujorku (2.976 km). Ministar spoljnih poslova je 28. marta prošle godine najavio otvaranje konzulata u San Francisku i Majamiju, ali je do danas doneta samo odluka o konzulatu u Majamiju. Na Islandu Srbija nema diplomatsko predstavništvo, već poslove na nerezidencijalnoj osnovi obavlja ambasada u Oslu, udaljenom preko 2.600 kilometara. U Austriji na poslednjim izborima otvorena biračka mesta u više gradova u kojima se nalaze sedišta diplomatskog predstavništva, ali ne i u Gracu, gde živi oko 20.000 naših državljana.

Potrebno je, dakle, u svim diplomatskim predstavništvima otvoriti biračko mesto i kada je broj prijavljenih birača manji od 100. Takođe, kada je biraču znatno otežano glasanje na drugom biračkom mestu, zbog prostorne udaljenosti ili nepovoljnog geografskog položaja određenog mesta, treba koristiti mogućnosti koje pružaju konzularni dani i onda kada je broj birača koji su se prijavili za glasanje manji od 100. Konačno, potrebno je obezbediti pristupačnost biračkog mesta za osobe sa invaliditetom.

Peščanik.net, 02.09.2026.

1. U ovom slučaju u pitanju je posebna mera regulisana zakonom, a odnosi se na pravo osoba sa invaliditetom, kojima u kretanju pomažu psi vodiči kako bi im se omogućilo da glasaju na biračkom mestu uz pratnju psa vodiča.
2. Konzularni dani su povremeni izlasci konzularnog službenika ili diplomate van sedišta ambasada ili konzulata u drugo mesto u istoj državi, gde živi veći broj državljana države koju predstavljaju, kako bi im olakšali ostvarivanje njihovih prava, rešili svoje potrebe, obavili administrativne poslove i sl. bliže mestu u kome borave, da ne moraju da putuju u udaljeni grad u kome je sedište diplomatskog predstavništva i tako budu izloženi materijalnim troškovima i gubitku vremena koje bi proveli na putu. Većina aktivnosti na konzularnim danima odnose se na: prijem zahteva za izdavanje pasoša, ličnih karata i drugih ličnih dokumenata, prijave i odjave državljanstva i boravišta, overu dokumenata, potpisa i prepise, daju osnovne konzularne i pravne informacije i sl. Više o tome ovde.