Kada su pre nekoliko dana neki mediji preneli izjavu odlazećeg holandskog ambasadora u Srbiji iz naslova ovog teksta, svaki se čitalac mogao setiti nekog slova zakona koje je ostalo samo na papiru. Ipak, retko šta tako dobro ilustruje ovu pojavu kao odredbe Zakona o državnim službenicima iz 2005, koje je trebalo da obezbede otklanjanje političkog uticaja iz vrhova državne uprave. Kao što znamo, izvrdavanje ovog zakona nije nikakva novina, ali smo od 1. jula 2019. ušli u novu fazu. Trenutno oko 70% organa državne uprave nema rukovodioce izabrane na konkursu, ali ni zakonite vršioce dužnosti!
Tog dana je, naime, po sili zakona, istekao mandat svim vršiocima dužnosti pomoćnika ministara, sekretara ministarstava, direktora i drugih rukovodilaca Vladinih kancelarija, uprava i posebnih organizacija. Nije zgoreg podsetiti da je ovaj rok za okončanje „v.d. stanja“ u državnoj upravi aktuelna Vlada sama sebi postavila, izmenama Zakona o državnim službenicima iz 2018. godine.
Pravne posledice nije moguće u potpunosti sagledati, jer se ovlašćenja ovih rukovodilaca razlikuju, a nije objavljen ni celovit spisak v.d-a „koji više ne postoje“. U svakom slučaju, reč je o širokom rasponu ovlašćenja, počev od potpisivanja rešenja o godišnjim odmorima i mišljenja u vezi sa primenom propisa, preko zaključivanja raznih vrsta ugovora, davanja radnih zadataka i ocenjivanju rada službenika, do pripreme podzakonskih akata. Najgore što može da se desi bi bilo da vršioci dužnosti nezakonito nastave da obavljaju dužnosti koje su imali do 1. jula – i nakon tog datuma i da potom sudovi utvrđuju ništavost stotina akata i odlučuju o naknadi štete koja bi izvesno morala biti plaćena iz budžeta. Bolja opcija, koja bi makar povratila legalnost, bila bi da Vlada na prvoj sledećoj sednici postavi nanovo stotine vršilaca dužnosti i raspiše konkurse za sve položaje kako bi se v.d. stanje zaista okončalo.
Priča je počela davno, kada je promovisana „Strategija reforme državne uprave“ i koncept prema kojem bi dotadašnja „postavljena lica“ u administraciji trebalo da postanu „službenici na položaju“ koji se biraju na konkursu. Reč je o ljudima koji obavljaju stručne poslove i među njima je zaista i bilo stručnjaka, čak i onda kada su postavljani isključivo političkom odlukom. Naime, svaki ministar je tada rešavao dilemu – hoće li udomiti više partijskih kadrova ili pronaći ljude koji će ipak umeti da odrade značajan deo posla, a odluka je zavisila od snage samog ministra unutar nekog od sastavnih elemenata vladajuće koalicije. Zakon je ostavio sasvim dovoljno prostora da politika prevagne nad stručnošću. Naime, Vlada je mogla da izabere bilo koga od tri najbolje plasirana kandidata.
Novi koncept je od početka krenuo kilavo. Konkursi su otvarani, ali nisu uvek završavani izborom, rokovi su pomerani, a u međuvremenu je Vlada nastavila da postavlja službenike „na osnovu ranijih propisa“. Crta je ipak podvučena 31.12.2010, kada je istekao poslednji zakonski rok za okončanje konkursa. Tada se, međutim, nije dogodilo ništa. Vlada je nastavila sa nezakonitim postavljenjima. Transparentnost Srbija je neprestano upozoravala na ovo nezakonito stanje, pritom bez uspeha pokušavajući da od Vlade dobije informaciju o tome koliko je ono rašireno. Od toga je bilo neke koristi utoliko što je obaveza okončanja v.d. stanja uneta u razne strategije i akcione planove srpske Vlade i Skupštine, a posebno to što je ovo pitanje zauzimalo sve značajniji deo izveštaja Evropske komisije.
Ništa od toga nije bilo dovoljno Vladi Srbije (odnosno vladama), da promeni praksu postavljanja lako zamenjivih vršilaca dužnosti, umesto profesionalaca čije bi razrešenje morala da obrazlaže. Zakonske izmene iz 2014. su uvele termin „vršilaca dužnosti“ i nešto bolja pravila za njihovo buduće postavljanje (minimum stručnosti i kratki mandat), a prethodno kršenje zakona je ostalo nekažnjeno.
O stepenu odsustva volje da se ovaj zakon primeni najrečitije govori izveštaj sa poslednje sednice Vlade koja je održana samo tri dana pre predviđenog okončanja v.d. stanja. Na toj sednici, gospođa Brnabić je potpisala rešenja o postavljanju čak dvadeset vršilaca dužnosti, i to tri u Ministarstvu finansija, dva u Ministarstvu kulture i informisanja, jednog u Ministarstvu poljoprivede, pet u Kancelariji za Kosovo i Metohiju, tri u Kancelariji za informacione tehnologije i elektronsku upravu, tri u Državnom pravobranilaštvu i po jednog u Upravi za javne nabavke, Republičkoj direkciji za robne rezerve i Direkciji za imovinu.
Nije zgoreg pomenuti na ovom mestu da ni sprovođenje konkursa nije uspelo da garantuje profesionalizaciju. Naime, kada se menjala partija koja upravlja ministarstvom, što se najmasovnije dešavalo u periodu 2012-2014, mnogi od službenika koji su prethodno prošli konkurs, a koji nisu bili po volji novim vladaocima su sami davali ostavke pre isteka mandata, tako da su obrazložena razrešenja za smenu bila retkost. Najčešći modalitet primenjivan za uklanjanje nepodobnih, ili držanje „svojih“ u većoj pokornosti, bile su organizacione promene. Svako spajanje, razdvajanje pa čak i preimenovanje sektora unutar ministarstva dovodi do gašenja starog i stvaranja „novog“ položaja, za koji se ponovo mora imenovati rukovodilac.
Kada već ne ispunjava svoje zakonske obaveze nije čudo što ni aktuelna ni prethodne vlade nisu bile predusretljive u davanju detaljnih podataka o tome. Tako je Transparentnost u nekoliko navrata tražila spisak položaja na kojima se nalaze vršioci dužnosti. Vlade su ignorisale te zahteve, a kada je Upravni sud naložio da ih dostave, dobili smo jedino informaciju prema kojoj se konkursi za položaje objavljuju na sajtu Službe za upravljanje kadrovima, a rešenja o postavljenju na sajtu Vlade, što smo svakako znali i na početku priče. Spisak nismo dobili, ali ni odgovor da on ne postoji.
Stvar je u tome da bi takav spisak morao da postoji. Kada ga ne bi bilo, Vlada ne bi mogla da ispuni obavezu koju je preuzela prema Evropskoj komisiji i organizaciji SIGMA koja prati reformu javne uprave, da im dostavlja zbirne podatke o broju najviših službenika postavljenih na konkursu i broju vršilaca dužnosti. Takav zbir se može izračunati jedino na osnovu uvida u spisak svih položaja i podataka o njihovoj popunjenosti. Poslednji put kada su statistike objavljene, krajem 2018, bilo je ukupno 370 mesta u vrhu državne uprave, od čega je svega 107 (29%) bilo popunjeno na osnovu sprovedenih konkursa, dok su na 263 (71%) mesta bili vršioci dužnosti.
Vredi podsetiti i na to da ovaj ozbiljan udarac vladavini prava nije nipošto izolovan slučaj. Po gotovo identičnom modelu funkcioniše nezakonita kontrola možda još značajnijeg dela javnog sektora od strane političkog vrha – u preduzećima u državnom vlasništvu. Tu su nade da će se nešto promeniti još manje, jer problem još uvek nije dobio adekvatan tretman ni u izveštajima Evropske komisije.
Na kraju jedna prilično gorka „poslastica“. Kako je upravo 1.7.2019. održana konferencija povodom dve godine Vlade, novinarka Irena Stević je postavila pitanje o raznim očiglednim slučajevima kršenja vladavine prava. Usledila je šestominutna premijerkina tirada o uspesima Vlade, što vredi i videti, a čija je poenta, manje-više, ono što su pojedini mediji već preneli (detaljnije ovde): „građanima je od toga da li je neki pomoćnik ministra u v.d. statusu mnogo bitnije to da li je povećana minimalna cena rada, da se grade autoputevi i renoviraju zdravstveni centri… mi smo fokus stavili na ovo i građani će odlučiti da li će biti za Vladu koja će se baviti njima ili koja će administrativno ispunjavati sve uslove. I to je bitno, ali ne može sve odjednom”. Da se na tom mestu stvar završila, bio bi to samo primer demagogije u produženom trajanju.
Međutim, na samom kraju čelnica Vlade je izgovorila nekoliko važnih rečenica koje su većini medija promakle, a mogu se čuti na približno 57. minutu audio snimka konferencije. „Ne, ne mislim da to bilo kako sprečava državu da radi dobro… Čak mislim da imaju mnogo više motivacije da još bolje rade… (misli se na v.d. direktore i pomoćnike ministara) Razmišljamo da promenimo zakon… o tome ćemo pričati u Vladi… zato što kad neko postane pomoćnik ministra a nije v.d. postoji jako malo mogućnosti… da ga promenite… (zakonski razlozi za smenu zbog lošeg rada i rezultata su inače dostupni ovde, u članu 78) Dakle, mislim da u ovom trenutku ovo (misli se na v.d. upravljanje javnim preduzećima i javnom upravom) nije loše, što pokazuje i nivo investicija u Srbiji i nivo otvorenih radnih mesta“.
Drugim rečima, posle nečega što se makar moglo tumačiti kao (istina, prilično agresivno) pravdanje zbog neispunjenih zakonskih obaveza, saznali smo da je v.d. u stvari poželjno stanje koje bi trebalo kodifikovati i koje nosi svoj deo zasluga za stepen investicija i zapošljavanja. Još samo da se koncept patentira i proda narodima koje tek treba osloboditi od zabluda meritokratije i vladavine prava.
Autor je programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.
Peščanik.net, 02.07.2019.
