Ilustracija: Slaviša Savić
Ilustracija: Slaviša Savić

U želji da dobiju zeleno svetlo pred još jedne izbore, a usput daju osnova Evropskoj komisiji da pronađe makar nešto za ocenu „ograničeni napredak“, vlasti u Srbiji su konačno krenule da menjaju Zakon o finansiranju političkih aktivnosti.

Na to su ih navele trojake međunarodne obaveze – preporuke ODIHR, Akcioni plan za Poglavlje 23 i međustranački sporazum koji je sačinjen uz posredovanje EU parlamenta. Nacrt novog Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, koji je objavljen 25.11.2021. još uvek ne doseže minimum zacrtan tim dokumentima. Još veći problem je to što će se reforme sistema finansiranja partija verovatno ograničiti samo na ono što je izričito pomenuto u ovim dokumentima, i da neće biti ni volje ni vremena da se razmotre sva druga pitanja, od kojih su neka daleko važnija od onog što se našlo na spisku preporuka.

Na takav zaključak navodi ne samo iskustvo sa izmenama brojnih drugih propisa, već i dosadašnji rad na ovom zakonu. Potreba za njegovim značajnim izmenama ušla je u planove još 2013, ali to nije učinjeno. Umesto toga, Zakon je pokvaren 2014. time što je omogućeno da se budžetski novac dobijen za jednu namenu (finansiranje redovnog rada, to jest, sve ono što nije izborna kampanja) iskoristi upravo za izbornu kampanju, dajući tako dodatnu prednost, o trošku građana, strankama koje su već zastupljene u Skupštini. Manje izmene pred prethodne izbore donele su kao korisnu novinu dužnost da Agencija tokom kampanje u kratkom roku razmatra prijave kršenja zakona.

Radna grupa Vlade Srbije za saradnju sa OEBS/ODIHR je skriveno od očiju javnosti još u junu 2021. dostavila Nacrt ODIHR-u. Tako je izgubljeno dragocenih pola godine, tokom kojih je javnost mogla da diskutuje o ovim predlozima. Ne samo da nije konsultovana javnost, već nema naznaka da su u njegovoj pripremi učestvovali svi relevantni državni organi, pa ni same političke stranke. Sastav radne grupe koja je izradila tekst takođe nije objavljen. Nema naznaka ni da su analizirana strana iskustva u ovoj veoma dinamičnoj oblasti, gde stalno iskrsavaju nova pitanja i dileme, kao što su finansiranje kampanje preko trećih lica i praćenje sve zastupljenije promocije putem društvenih mreža.

Šta će se menjati

Iako je formalno reč o nacrtu novog zakona, u stvari su u pitanju izmene i dopune, koje se svode na preciziranje brojnih odredaba, uz svega nekoliko bitnih izmena i dopuna koje će ovde biti predstavljene.

Članarina

U Nacrtu zakona stoji neobična odredba da se ograničava visina članarine na 3.000 dinara godišnje, dok bi se sve drugo smatralo prilogom. Ova promena nije od većeg značaja, jer je prikupljanje članarine u gotovom novcu (što može poslužiti za unošenje novca nepoznatog porekla) već ograničeno na 1.000 dinara godišnje po jednoj osobi.

Prilozi

U skladu sa preporukama ODIHR-a, visina dozvoljenih priloga je prepolovljena, pa će tako za predstojeću kampanju pojedinac moći da priloži oko 650 hiljada dinara. Za pravna lica će granica biti oko 3,5 miliona dinara (gotovo 4 puta manje nego ranije). Praktični značaj ovih promena je minimalan, jer je i do sada broj priloga koji su blizu zakonskih maksimuma bio neznatan (na poslednjim izborima takve priloge su imali samo SPS i POKS, a prilozi su činili tek 8% izvora finansiranja kampanje). Glavni mehanizam zloupotreba (na ranijim izborima) su bile uplate novca nepoznatog porekla, preko velikog broja malih donatora.

Propuštena je prilika da se kod priloga uredi ono što bi zaista moglo biti potrebno – prikupljanje mnogobrojnih priloga od više povezanih pravnih lica. Ukoliko bi neko želeo da upumpa veliki novac u izbornu kampanju, to bi mogao da učini vrlo jednostavno, tako što bi osnovao na primer 20 firmi, od kojih bi svaka mogla da uplati maksimalni dozvoljeni prilog. Na sličan način i dalje se može lako zaobići postojeća zabrana finansiranja kampanje iz inostranstva (tako što strana firma osnuje mnoštvo domaćih pravnih lica).

Budžetske dotacije

Izmena za koju su partije najviše zainteresovane, što se vidi po činjenici da je to jedina stvar koja je ušla u sporazume sa međupartijskih dijaloga, odnosi se na raspodelu novca iz budžeta za kampanju. Tu su opozicioni predstavnici ispregovarali da se na jednake delove distribuira 30% umesto aktuelnih 20% ukupnih dotacija, dok će ostatak podeliti samo oni koji pređu cenzus. To u praksi znači da će 2022. svaka izborna lista moći da računa na nešto više od 110 hiljada evra (ako ih ukupno bude oko 20), a oni koji pređu troprocentni cenzus na oko 280 hiljada evra ukupno.

Međutim, iako raspodela za predsedničke izbore uopšte nije bila predmet međupartijskog sporazuma, predlog koji je objavilo Ministarstvo finansija donosi promene koje opozicioni pregovarači sigurno nisu želeli. Naime, za predsedničke izbore od 2011. važi znatno egalitarniji sistem raspodele nego kod parlamentarnih izbora, jer se tu pola novca deli na ravne časti, a ostatak predlagačima kandidata koji uđu u drugi krug (ili pobedniku u prvom krugu). Ako bi broj kandidata bio sličan kao pre 5 godina (11), svaki njihov predlagač bi dobio čak oko 350 hiljada evra za kampanju. Prema sadašnjem predlogu Ministarstva, u scenariju sa 11 predsedničkih kandidata svako od njih će dobiti značajno manje novca (oko 210 hiljada evra). Drugim rečima, Nacrt će za efekat imati da ravnopravnost učesnika izbora u zbiru bude manja nego što bi bila da u zakonu ništa nije menjano. Izmene pravila će najviše ići u korist pobednika predsedničkih izbora, koji će iz budžeta inkasirati 1.570 hiljada evra više nego što bi prema odredbama aktuelnog zakona. Takođe, ukoliko dođe do drugog kruga, prema postojećem Zakonu bi oba predlagača dobila po 1.960 hiljada evra za to dodatno nadmetanje i to dok kampanja još traje. Prema novim rešenjima, oko 3.923 hiljade evra bi se raspodelilo tek nakon izbora, srazmerno broju osvojenih glasova u drugom krugu.

Označavanje reklamnog materijala

Predložena je izmena prema kojoj bi u sav reklamni materijal morali da budu uneti podaci o pružaocu usluge izrade (na primer štamparija). Iz nepoznatog razloga izostavljena je daleko važnija obaveza – da se označi za koji politički subjekt i kampanju se izrađuje takav materijal.

Preliminarni finansijski izveštaji

Naizgled bitna novina jeste uvođenje obaveze učesnika izborne kampanje da pored konačnog podnose i preliminarni izveštaj o finansiranju kampanje. Ovo rešenje jeste u skladu sa preporukom ODIHR-a, ali je suštinski pogrešno na više načina i njegov učinak će biti gotovo nikakav. Izveštaj se podnosi sa stanjem od 15 dana pre izbora. Međutim, do tada će učesnici platiti tek zanemarljiv deo troškova kampanje. U stvari, iskustvo pokazuje da se većina troškova izborne kampanje plaća tek nakon održavanja samih izbora.

Ipak, to ne znači da je transparentnost podataka nebitna. Naprotiv, treba pronaći adekvatno rešenje da se ona obezbedi. Sve kampanje se moraju finansirati sa jednog posebnog računa. Stranke od svojih banaka dobijaju dnevne izvode o prometu sa tog računa. Umesto pravljenja posebnih izveštaja, mogla bi se propisati jednostavna obaveza svakodnevnog objavljivanja tih izvoda, eventualno uz zaštitu nekih ličnih podataka (na primer broj računa fizičkog lica koje je uplatilo prilog). Naime, reč je o podacima koji su u principu javnog karaktera, koji su i sada dostupni, ali tek u izveštaju. Još zanimljivije rešenje postoji u Češkoj, gde su stvari uređene tako da same banke omogućavaju dnevni uvid u partijske račune.

U Srbiji bi čak i ovo bilo nedovoljno da javnost stekne adekvatan uvid u finansiranje kampanje dok ona traje. Pošto znamo da se velika većina troškova kampanje plaća naknadno, daleko veći značaj bi imalo objavljivanje informacija o preuzetim finansijskim obavezama čak i ako one nisu plaćene. Na primer, svako od učesnika kampanje zna ili bi trebalo da zna, koliko je ugovorio televizijskih reklama i bilborda, koliko je angažovao autobusa za prevoz učesnika mitinga i slično. Svi ti podaci bi morali biti poznati i pre izbornog dana, i nema razloga zbog čega bi građani informacije o tome dobijali tek mesec dana nakon izbora. Praktičan značaj objavljivanja ovih podataka, kako za građane koje zanima cena kampanje, tako i za kontrolu koju vrši Agencija za sprečavanje korupcije, bi bio veliki. Naime, objavljivanje tih podataka bi bitno suzilo mogućnost da se podaci o prihodima, a naročito o troškovima kampanje prilagođavaju budućoj neizvesnoj okolnosti – uspehu političkog subjekta na izborima, a u cilju izbegavanja zakonske obaveze da se neutrošeni deo budžetskih dotacija vrati u budžet ili zarad drugih vidova kršenja ZFPA.

Uvođenje rokova za kontrolu

Značajna novina u Zakonu jeste uvođenje rokova u kojima Agencija za sprečavanje korupcije treba da izvrši kontrolu finansijskih izveštaja stranaka i da o tome obavesti javnost. U odsustvu takvih dužnosti se dešavalo da izveštaji o kontroli budu objavljeni znatno posle izbora, pa čak i da za neke godine (na primer 2017) uopšte ne budu objavljeni podaci o kontroli godišnjih izveštaja stranaka. Ipak, predložena odredba sadrži rizike. Kontrola će se obavljati prema planu koji utvrđuje i objavljuje Agencija, pri čemu nema dodatnih pravila o tome ko sve i šta sve mora da bude obuhvaćeno tim planom (na primer da će biti obuhvaćeni svi učesnici parlamentarnih izbora). Slično tome, dodatna pravila nedostaju i kada je reč o izveštaju o sprovedenoj kontroli koji Agencija treba da izradi i objavi. Dosadašnja praksa pokazuje da su takva pravila neophodna, jer u njihovom odsustvu građani ne mogu da steknu potpunu sliku o tome koje transakcije je Agencija proveravala (i utvrdila da su verodostojne), koje činjenice su utvrđene prostim „uparivanjem“ stranačkih izveštaja sa izvodima iz bankovnih računa, a koje dodatnim proverama, pa čak ni to za koje uočene prekršaje su pokrenuti postupci, a šta se i dalje proverava.

Koga će kontrolisati Poreska uprava

Potencijalno je veoma opasna, ako se ne precizira, novouvedena dužnost Poreske uprave da svojim proverama podvrgne stranačke donatore. U Nacrtu se kaže samo da će ona odabir kontrolisanih vršiti na osnovu izveštaja Agencije, ali nema nikakvog bližeg opisa mogućih razloga za vršenje kontrole (na primer osnovana sumnja da je davalac priloga donirao sopstvena sredstva jer nije imao prijavljene prihode). U odsustvu takvih kriterijuma, lako se može dogoditi da se kontrola zloupotrebi za šikaniranje nepodobnih i odvraćanje potencijalnih finansijera protivnika vlasti.

Treba istaći da ni do sada nije postojala prepreka da Poreska uprava i Uprava za sprečavanje pranja novca proveravaju sumnje u istinitost podataka o navedenim donatorima, ali da nije bilo konkretnih rezultata, čak ni kada im se Agencija direktno obraćala.

Prodaja udela u firmama

Posebnom normom je predviđena obaveza stranaka koje poseduju vlasničke udele u preduzećima da ih prodaju. Ranije je takve udele imao SPS, a nije poznato da li je to i dalje slučaj.

Šta još nije rešeno

Transparentnost Srbija je (u okviru koalicije prEUgovor) iskoristila javnu raspravu kao priliku da predloži rešenja za neke od pomenutih odredaba, ali i za probleme kojih se zakonodavac sada nije dotakao.

Krediti koji zamagljuju izvor finansiranja

Prvo takvo pitanje je tretman kredita. Oni se u aktuelnom zakonu tretiraju kao „izvor prihoda“, iako je to u suprotnosti sa opštim računovodstvenim pravilima. Prikazivanje kredita kao izvora prihoda je naročito sporno kada se oni koriste za finansiranje izborne kampanje. Tako na osnovu izveštaja o finansiranju kampanje građani i kontrolni organ (Agencija) mogu da vide da je kampanja inicijalno finansirana nekim kreditom, ali ne i iz kojih izvora i kada će taj kredit biti otplaćen, što znači da se finansiranje već završene kampanje proteže na neograničeni budući period. Jedino razumno rešenje za taj problem jeste uvođenje pravila da se kampanja može inicijalno finansirati kratkoročnim kreditima (na primer dok ne stignu budžetske dotacije) i da te kredite stranke treba da vrate do podnošenja finansijskog izveštaja.

Namensko korišćenje budžetskih dotacija

U Zakon bi trebalo vratiti odredbu (ukinutu 2014) koja zabranjuje da se sredstva koja stranke dobiju iz budžeta za finansiranje redovnog rada (to jest, svega što nije izborna kampanja) koriste i za izbornu kampanju. U doba kada je takva zabrana postojala, nedostajali su jasno definisani kriterijumi za utvrđivanje da li neki novac na stranačkom računu potiče iz budžeta ili iz privatnih izvora. Dali smo predlog kako da se ti kriterijumi definišu.

Slično tome, predložili smo i norme za slučaj da neka stranka koja je kupovala nekretnine iz budžetskih dotacija naprasno odluči da te nekretnine proda, kako bi izbegla postojeće ograničenje da se takve nekretnine mogu koristiti samo za političke aktivnosti.

Jemstvo kao prilog

Trenutno postoje ograničenja za prikupljanje priloga (po poreklu i visini), ali ne i za izborno jemstvo. Kao što je već rečeno, pojedinac neće moći da za predstojeću kampanju donira više od 650 hiljada dinara, ali nema nikakve prepreke da kao jemstvo za budžetske dotacije koje dobija stranka položi mnogostruko veću sumu (na primer 13 miliona dinara). Ukoliko ta stranka ne dobije 1% glasova na izborima, moraće da vrati sve što je dobila u budžet, a ako to ne učini, biće naplaćeno izborno jemstvo. Tada izborno jemstvo faktički postaje prilog, i to nedopušten. Stoga je mnogo logičnije da se na jemstvo od početka primene ista pravila kao na priloge.

Postavljanje ograničenja za potrošnju

Predložili smo, u skladu sa praksom većine evropskih demokratija, da se ograniči visina ukupnih troškova kampanje. Razumno ograničenje u skladu sa praksom okolnih zemalja bilo bi 300 miliona dinara za parlamentarne, 200 miliona za predsedničke izbore, 50 za pokrajinske i beogradske, 10 miliona za izbore u drugim gradovima, a 5 miliona za opštinske izbore.

Ovaj predlog je u vezi sa „zaboravljenom“ preporukom broj 5 koju je ODIHR dao nakon parlamentarnih izbora 2016 (ODIHR se inače u svakom novom izveštaju poziva na ostvarenje preporuka koje su date ranije). Postavljanje limita treba da predupredi da one stranke koje su finansijski izrazito nadmoćne nad konkurentima zauzmu javni prostor u meri u kojoj to ometa mogućnost uspešnog predstavljanja drugih kandidata i izbornih lista.

U Bugarskoj su troškovi kampanje ograničeni na približno milion evra za kampanju za predsedničke izbore, a 2 miliona evra za parlamentarne, dok je u Mađarskoj ograničenje za parlamentarne izbore iznosi 2,7 miliona evra za poslaničku listu koja je predložila maksimalan broj kandidata (i srazmerno manje za liste koje se ne nadmeću u celoj državi). U Slovačkoj, koja je nešto manja od Srbije, kandidat za predsednika može da potroši svega pola miliona evra u izbornoj kampanji, a u Češkoj iznos ograničenja za parlamentarne izbore iznosi 3,5 miliona evra, a za predsedničke izbore oko 1,5 miliona ukoliko kandidat učestvuje samo u prvom krugu. Ako učestvuje i u drugom krugu, predsednički kandidat ne sme da potroši više od 2 miliona evra. U Hrvatskoj je na predsedničkim izborima ograničenje oko milion evra, a na saborskim 2,4 miliona evra (približno 200 hiljada evra po izbornoj jedinci, kojih ima 12).

Postavljanje ovakvog ograničenja bi uticalo na značajno smanjenje ukupnih troškova izborne kampanje i na smanjenje velike nesrazmere u zastupljenosti pojedinih izbornih lista, sa čime Srbija ima problem. Na prethodnim parlamentarnim izborima 2020, kao i na onima 2016, čak i kada se gledaju samo prijavljeni troškovi, pobednička izborna lista je potrošila koliko sve druge zajedno. Prošle godine je to bilo 685 miliona dinara, a pre pet godina čak 771 milion. Na predsedničkim izborima 2017. udeo pobedničkog kandidata u prijavljenim ukupnim rashodima je bio čak 62%. Ranije je ta nesrazmera bila nešto manja. Tako je 2014. udeo SNS-a u prijavljenim troškovima bio oko 40%, a 2012 (za predsedničke i parlamentarne objedinjeno) je lista oko DS-a prijavila 28% ukupnih rashoda, SNS 20% a URS 18%. Podaci iz izveštaja za izbore 2004-2008. su znatno manje pouzdani. U svakom slučaju, udeo stranaka u troškovima, usled sistema distribucije novca iz budžeta, tada je bio uravnoteženiji na parlamentarnim izborima (2007, 2008) nego na predsedničkim (jer je predlagač pobednika dobijao čak 80% budžetskih sredstava).

Rokovi za kontrolu van kampanje

Agencija trenutno ima obavezu da tokom kampanje odluči po podnetim prijavama u roku od 5 dana, ali nema propisan rok za postupanje kada postoji ozbiljna sumnja u kršenje pravila, a izbori još uvek nisu raspisani. Predložili smo da rok bude 15 dana.

Čemu služi mera upozorenja

Zakon daje mogućnost Agenciji da donese „meru upozorenja“ kada uoči da je politički subjekt prekršio pravila, ali da je moguće „otkloniti nedostatke“. Međutim, sporno je da li se tada stvar završava ili ima mogućnosti da se pokrene kazneni postupak. Tipičan primer su situacije koje su se dešavale na prošlim izborima, gde Agencija po prijavi ustanovi da su u predizbornom spotu zloupotrebljeni resursi javnih preduzeća, donese meru upozorenja i stranka prestane da emituje spot koji je već videlo nekoliko miliona ljudi. Očigledno je da u ovakvim situacijama mera može da pomogne da se spreče štetni efekti povrede zakona, ali i da bi prekršilac trebalo da bude kažnjen za već načinjenu povredu.

Javnost odluka o kaznama

Iako postoji krivična i prekršajna odgovornost, kao i mogućnost da Agencija nakon što sud izrekne kaznu stranci, donese rešenje kojim se političkom subjektu uskraćuje deo budžetskih dotacija u narednoj godini, nijedna od ovih odluka se trenutno ne objavljuje.

Krivično delo

U novom zakonu je samo prepisano postojeće krivično delo. Jedan od razloga zbog kojeg gotovo da nije bilo slučajeva da se ova norma primeni (pored nepodnošenja krivičnih prijava) jeste i loša definicija samog krivičnog dela. Zato smo dali predlog za znatno jasnije i potpunije uređivanje krivične odgovornosti, kako za nezakonito finansiranje stranaka i kampanja, tako i u pogledu pritisaka i odmazde koje bi neko vršio prema partijskim donatorima i firmama koje im pružaju usluge. Pored svega toga, ovo krivično delo bi trebalo premestiti u Krivični zakonik, uvrstiti ga u spisak krivičnih dela koja ispituju tužilaštva nadležna za druga koruptivna krivična dela i omogućiti da se dokazi prikupljaju primenom posebnih istražnih tehnika.

Šta se može očekivati

Uskoro će se pokazati da li je ovaj trud da se zakon poboljša bio uzaludan. Početni signal je bio upravo takav: Ministarstvo finansija je u obrazloženju akta koji je iznet na javnu raspravu navelo: Iz navedenih razloga, Vlada je predložila donošenje Zakona o finansiranju političkih aktivnosti. Može zvučati kao finesa, ali nije – smisao javne rasprave jeste da se Nacrt zakona unapredi na osnovu predloga i komentara učesnika javne rasprave, i da tek posle toga Vlada utvrdi predlog zakona. Ovako ispada kao da je reč o dokumentu koji je Vlada već utvrdila, i koji će potom poslanici skraćenog mandata, sve uz pozivanje na ODIHR, evropske integracije i međustranački dogovor potvrditi bez mnogo rasprave o suštini.

Autor je programski direktor organizacije Transparentnost Srbija

Peščanik.net, 21.12.2021.