Sporazumom koji su parafirali predsednici vlada Srbije i Kosova i koji bi trebalo da usvoje njihove skupštine okončava se opstrukcija suverenosti Kosova od strane Srbije, u skladu sa relevantnim odlukama Ujedinjenih nacija i mišljenjem Međunarodnog suda pravde. Mada se rešenja oko kojih je postignut sporazum ne razlikuju značajno od onih sadržanih u Ahtisarijevom planu, a koji je ugrađen u ustav Kosova, razlika je u tome što se ne predviđa bilo kakvo nadgledanje nezavisnosti i suverenosti Kosova. Uz to, obe se strane obavezuju da jedna drugoj ne stvaraju smetnje u procesu integracije u Evropsku uniju, što znači da se Srbija obavezuje da više ne agituje protiv priznavanja Kosova od strane, inter alia, zemalja članica Evropske unije, a i podrazumeva se da će Srbija, verovatno kao konačni čin normalizacije, formalno priznati Kosovo kao nezavisnu državu, jer u suprotnom pristupanje Evropskoj uniji neće biti moguće. To je smisao 14. člana sporazuma gde se kaže da dve zemlje neće jedna drugoj stajati na putu evropskih integracija.

Ovaj ishod je u najvećoj meri posledica odbacivanja Ahtisarijevog i kasnije Išingerovog plana. Jer bi, naročito po prvom, nadgledanje sposobnosti Kosova da u potpunosti preuzme odgovornosti suverene države zavisilo od ocene Saveta bezbednosti, a od toga bi zavisilo i međunarodno priznanje Kosova i proces njegove integracije u Evropsku uniju. Dok pristupanje Srbije Evropskoj uniji ne bi bilo time uslovljeno. Uz to, tek je potrebno doći do saglasnosti dveju država u svim drugim oblastima, dakle tek je potrebno dosledno normalizovati odnose, pri čemu nije lako videti hoće li biti teže dogovoriti se ili dogovoreno sprovesti. U svakom slučaju, priroda tih pregovora i primene svega što se dogovori biće potpuno u skladu sa međudržavnim odnosima.

Formalno uzajamno priznanje i uspostavljanje diplomatskih odnosa bi normalizaciju olakšalo, delimično i zato što bi bilo prirodno u njih uključiti multilateralne institucije, ali to očigledno nije politički prihvatljivo. Strategija srpske spoljne politike je i dalje, blago rečeno, nedovoljno osmišljena i računa sa konfrontacijom, a ne saradnjom sa međunarodnom zajednicom. U tom se kontekstu mora ceniti i konferencija o međunarodnim krivičnim sudovima i nastup predstavnika Srbije, koji nikako nije doprineo povećanom uticaju Srbije u multilateralnim institucijama. Tako da se nepriznavanjem Kosova onemogućava aktivno učešće međunarodne zajednice, pa je praktično neizvodljivo osloniti se na delovanje multilateralnih institucija u procesu normalizacije odnosa Srbije i Kosova. Čak je i stav da Srbija nikada neće priznati Kosovo zapravo ograničenje u odnosu na konkretne ishode normalizacije do kojih Srbija u ovim pregovorima može da dođe. Jer se pregovara sa suverenom državom, ali se ta suverenost ne priznaje, što znači da se ne priznaje njena puna međunarodna odgovornost za obaveze koje preuzima. One, naravno, i dalje postoje, samo što je otežano oslanjanje na međunarodnu zajednicu kako bi se njihovo ispunjavanje obezbedilo. Zapravo je nejasno šta preostaje Ujedinjenim nacijama da čine posle ovog sporazuma.

Član 14. se, dakle, može posmatrati kao prihvatanje spoljnopolitičke suverenosti Kosova. Ostali članovi se uglavnom odnose na unutrašnju suverenost koja je bila osporena na severu Kosova. Usled čega je i ovaj sporazum uglavnom o statusu severa Kosova. Tu se javljaju dva pitanja. Jedno je da li se sporazumom potvrđuje unutrašnja suverenost Kosova, i drugo da li se obezbeđuje autonomija srpske zajednice na Kosovu?

Što se tiče unutrašnje suverenosti Kosova, ona je potpuna, jer se ni u čemu ne deli ni sa Srbijom niti sa međunarodnom zajednicom, dakle nije okrnjena ili nadgledana. U sporazumu se nigde ne pominje nikakva uloga Srbije, osim u primeni samog sporazuma, dakle u učvršćivanju suverenosti Kosova. Tačno je da se ograničava prisustvo kosovske vojske na severu zemlje, pa će umesto nje povećanu ulogu imati NATO snage. Naravno, vojska bi i tako trebalo da ima nadleženosti samo u oblasti spoljne bezbednosti, tako da njena uloga nije neposredno vezana za uspostavljanje i očuvanje unutrašnje suvernosti, osim ako i dok ona nije osporena. Izjave predsednika srpske vlade i nekih drugih zvaničnika o tome da će samo srpska, a ne i „šiptarska“, čizma gaziti severom Kosova su irelevantne i zapravo neumesne.

Kad je, pak, reč o pravnom poretku i organizaciji sudstva, kao i o policiji i, podrazumeva se, drugim snagama unutrašnje bezbednosti, sva rešenja su u skladu sa suverenom državnošću Kosova. Njihova je organizacija usklađena sa stepenom autonomije i decentralizacijom za koju se smatra da bi bila funkcionalna, dakle da bi bila usklađena sa pravima i interesima lokalnih zajednica. Kako je osnovna nasleđena podela etnička, rešenja slede neki vid multietničke državne organizacije. Takođe, u skladu sa valjanim shvatanjem autonomije i decentralizacije, ta su rešenja zasnovana na pravima koja su neotuđiva, što će reći da se ne mogu menjati po volji većine ili u suprotnosti sa voljom manjine. Zaštita prava manjina i lokalnih zajednica je pre minimalna nego maksimalna, u najvećoj meri verovatno kao posledica činjenice da u pregovorima nisu učestvovali predstavnici lokalnih zajednica o čijim se pravima i interesima zapravo radi. Opet, verovatno je to u najvećoj meri posledica pogrešne političke strategije lokalnih političkih vođa, jer su se oni više oslanjali na bojkot nego na pregovore.

Ovo poslednje otvara u budućnosti verovatno najvažnije, političko pitanje. Naime, dogovoreno je održavanje izbora na severu Kosova kako bi se ustanovila zajednica opština u kojima su Srbi većinsko stanovništvo. I opštine i zajednica će, naravno, biti deo kosovskog političkog i, što nije najmanje važno, fiskalnog sistema. Usled toga će opštine i zajednica sarađivati sa vlastima u Prištini. Na izborima koji će biti održani pod međunarodnim nadzorom, glasači će, trebalo bi očekivati, oceniti valjanost politike koju su srpski lideri na severu Kosova vodili do sada, a imaće i mogućnost da glasaju za stranke koje već deluju unutar kosovskog političkog sistema. Kakav će biti ishod ostaje da se vidi, ali demokratija podrazumeva periodično održavanje izbora, pa će se odnosi između lokalnih i centralnih vlasti menjati, a menjaće se i politika pojedinih stranaka o saradnji različitih nivoa vlasti. Na jugu Kosova saradnja već postoji, iz praktičnih i političkih razloga. Hoće li tako vremenom biti i na severu nema smisla nagađati sada, ali rešenja sadržana u ovom sporazumu svakako ukazuju na to da je i ta, politička, normalizacija bila njihov cilj.

Kada je o srpskoj autonomiji reč, najviše je vođeno računa o pravosuđu i policiji. Ovo zato što postoji bojazan, koja nije nepoznata i iz drugih primera postkonfliktnih normalizacija, da bi pravda mogla da bude selektivna i pristrasna. Tako da lokalne policijske i sudske nadležnosti služe kao neka vrsta zamene za amnestiju. Usled toga, eventualna formalna amnestija i povećanje poverenja u nepristrasnost sistema pravde bi svakako pomogli uspostavljanju legitimnosti države i povećanju funkcionalnosti autonomije. U zakonodavnom i, koliko se može videti, fiskalnom smislu, autonomija nema nadležnosti, što je u stvari svodi na oblik decentralizacije vlasti koja pre svega vodi računa o etničkom identitetu kod uspostavljanja lokalnih zajednica – opština i njihove zajednice. Kako je teško videti da bi predviđeni sistem autonomije mogao da predstavlja efikasnu branu migracijama unutar Kosova, etnička osnova autonomije se može pokazati kao prepreka njenoj održivosti. Jer će se sa promenom etničkog sastava lokalnih zajednica izgubiti i osnov za očuvanje njihove autonomije. Etničke zajednice zahtevaju jaku unutrašnju i spoljašnju zaštitu od migracija, dakle određeni stepen zatvorenosti kako bi se održale. Normalizacijom unutrašnjih i spoljašnjih odnosa se uklanjaju zidovi i granice, usled čega postaje teško zamrznuti etnički sastav lokalnih zajednica. I to utoliko više ukoliko je upravo to načelo organizacije države i teritorijalnih autonomija unutar nje.

Kako će teći proces normalizacije? To u velikoj meri zavisi od političkih odnosa u obe zemlje. Oni u ne maloj meri zavise od normalizacije odnosa sa međunarodnom zajednicom. Prethodne srpske vlade su bile sastavljene od stranaka koje su imale manje-više normalne odnose sa svetom, pa se možda i zbog toga nisu posebno brinule za normalizaciju međunarodnih odnosa Srbije. Stranke koje su sada na vlasti teže da obezbede sebi i svojim liderima međunarodnu legitimnost preko normalizacije položaja zemlje u odnosima sa svetom, a sada i sa susednim zemljama. Ova motivacija ne mora da bude održiva, usled čega je posebno važna politika Evropske unije prema Srbiji i svim balkanskim zemljama koje teže evropskim integracijama. Tako da posredovanjem u ovom sporazumu, Evropska unija preuzima dodatne odgovornosti za stabilnost Balkana.

Ovaj bi sporazum mogao imati pozitivne posledice ne samo na međunarodni položaj Srbije, već bi mogao da ubrza međunarodnu integraciju Kosova. Kako se povećava uloga Evropske unije, jer će obe zemlje težiti integraciji sa njom, moglo bi da dođe do priznavanja Kosova od većine, ako ne i svih, zemalja članica Evropske unije koje trenutno ne priznaju njegovu nezavisnost. Nagoveštava se i eventualno učlanjenje Kosova u NATO savez, a pokrenuće se i pitanje integracije Kosova u druge evropske institucije, kao što je Savet Evrope i Organizacija za bezbednost i saradnju. Naravno, to sve važi i za regionalne oblike integracije i saradnje.

Konačno, odluka Srbije, nadajmo se definitivna, da se priključi procesu evropskih integracija trebalo bi da deluje stabilizujuće ne samo na samu zemlju, već i na susedstvo. To se posebno odnosi na Bosnu i Hercegovinu gde bi trebalo očekivati da će pozitivan uticaj imati početak pregovora Srbije sa Evropskom unijom, koji se može očekivati u prvoj polovini sledeće godine. Ovo utoliko pre ukoliko dođe do političke stabilizacije u Srbiji, kao što je najčešće bio slučaj u zemljama koje su kretale putem evropskih integracija. Politička konkurencija bi u Srbiji sada trebalo da se tiče ekonomskog i socijalnog programa. A to bi trebalo da ima pozitivne posledice na političke sporove i u susednim zemljama. No, proces normalizacije je dug i rizici po njegovu održivost nisu mali.

 
Helsinška povelja, 173-174, mart-april 2013, broj u pripremi

Peščanik.net, 23.04.2013.