Autokratijama je svojstveno da za sebe biraju nazive koji su direktno suprotni njihovoj pravoj prirodi – recimo „Demokratska Narodna Republika Koreja“ – dok im ustavi na sav glas proklamuju zaštitu individualnih prava koja se u praksi rutinski gaze. Nadali biste se da se jedna od najstarijih demokratija na svetu, Ujedinjeno Kraljevstvo, ne bi rukovodila istim priručnikom. Ali ovo je 2022. i očigledno sve može: vlada Ujedinjenog Kraljevstva konačno je 22. juna predstavila svoj davno obećani i dugo očekivani predlog Povelje o pravima, koji sada ide na razmatranje u parlament. Možda će parlament zaista uspeti da uradi nešto sa ovim predlogom – mada se ne treba mnogo nadati – jer ovo što je vlada proizvela, suprotno zaključcima čak i nezavisne revizije koju je sama postavila, nije ništa drugo do sramotno.
Pomislili biste da bi zakon koji se uzvišeno naziva ‘Povelja o pravima’, sa svim istorijskim prtljagom koji takvo ime nosi, zapravo dao Britancima više prava nego što ga trenutno imaju prema Zakonu o ljudskim pravima iz 1998, koji će Povelja staviti van snage. Ali ne. Kao i važeći zakon, Povelja sadrži samo ona prava koja su sadržana u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (EKLJP), opisana u prilogu Povelje. Ne postoje dodatna prava, kao što su – ne daj bože – ekonomska, socijalna ili kulturna prava poput stanovanja ili hrane, ili prava novije generacije kao što je pravo na čistu i zdravu životnu sredinu ili pristup internetu. Nema inovacija ni eksperimenata kakvi se isprobavaju u povelji o pravima modernih ustava, kao u Južnoj Africi, na primer. Ne, ovde nema inovacije koja proširuje prava. Jedini pokušaj da se uključi pravo koje se ne pominje u EKLJP jeste priznavanje prava na suđenje pred porotom u članu 9. Ali čak je i to prilično tanko i jadno, pošto se u klauzuli u suštini kaže da ljudi imaju pravo na krivično suđenje pred porotom u slučajevima u kojima je takvo pravo već regulisano zakonom. A član 4, koji tobože treba da ojača zaštitu slobode govora, izričito je neprimenjiv u krivičnim i imigracionim postupcima.
Sve ostalo u ovakvoj Povelji o pravima služi sužavanju, a ne proširenju delotvorne zaštite ljudskih prava u UK. To je njena jedina svrha. Povelja nameće nove prepreke za vođenje predmeta u oblasti ljudskih prava, kao što je faza dopuštenosti u razmatranju sudskog postupka po Povelji.1 Britanskim sudijama se oduzimaju značajna ovlašćenja, kao što je ovlašćenje tumačenja iz važećeg Zakona o ljudskim pravima. U jednoj bizarno sročenoj odredbi (član 5) Povelja zabranjuje sudijama da nameću „nove“ pozitivne obaveze državnim organima, dok „stare“ pozitivne obaveze, kao što je recimo dužnost policije da štiti osobu čiji je život ugrožen, podvrgava nizu novih i nejasnih uslova.
Najtužniji aspekt ove Povelje o pravima – za koju iskreno ne verujem da ima ekvivalent u bilo kojoj drugoj demokratiji – jeste kako izdvaja ranjive, politički nevoljene kategorije ljudi, kao što su zatvorenici i stranci, upravo one kojima je najviše potrebna pravna zaštita, i to isključivo u cilju ograničavanja njihovih prava. Tako član 6 Povelje, pod nazivom „zaštita javnosti“, u suštini zahteva od sudova da usko tumače i primenjuju sva prava lica u pritvoru iz EKLJP, osim prava na život, zabrane torture i ropstva i garancije da nema kažnjavanja bez zakona, podvrgavajući sva druga prava zatvorenika potrebi da se „najveća moguća težina pridaje važnosti smanjenja rizika za javnost od lica koja su počinila krivična dela za koja su izrečene kazne zatvora“. Bog zna šta će to značiti u praksi.
Slično tome, član 8 Povelje smera da gotovo u potpunosti spreči mogućnost da se osobe podvrgnute deportaciji mogu pozvati na pravo na privatni život iz člana 8 EKLJP kako bi sprečile deportaciju. Jasno je da bi autori predloga Povelje najradije rekli da član 8 EKLJP nikada nije prepreka za deportaciju, ali bi to bilo u suprotnosti sa dugogodišnjom praksom Evropskog suda. I onda su autori uzeli rečnik i ubacili u član 8 Povelje hrpu reči kako bi ograničili pozivanje na član 8 EKLJP što je više moguće. Tako, prema članu 8(2), deportacija može biti u suprotnosti sa pravom na privatni život samo ako bi „dovela do očigledne štete… koja je toliko ekstremna da šteta prevazilazi inače pretežni javni interes za uklanjanje“ osobe iz Ujedinjenog Kraljevstva. „Ekstremna“ šteta se zatim definiše u klauzuli 8(3) kao ona koja je „izuzetna i ogromna“ i koja se „ne može ublažiti u bilo kojoj značajnoj meri ili je na neki drugi način nepovratna“. A onda klauzula 8(4) dalje pokušava da svede „ekstremnu štetu“ isključivo na odnos između deportovanog i njegove dece, a ne bilo koji drugi odnos koje bi deportovano lice moglo da ima (na primer sa roditeljima), koje podvrgava dodatnom testu „uverljivih okolnosti“. Razmislite samo kako bi se sve to odnosilo na deportaciju mladog punoletnog prestupnika (bez dece) koji ima strano državljanstvo, ali koji je odrastao u UK (i postao kriminalac u UK) dok nema nikakve stvarne veze sa zemljom čiji je državljanin.
Tako stižemo do verovatno najužasnije odredbe u Povelji – klauzule 14, koja kategorički isključuje mogućnost domaćeg sudskog procesa za postupanje britanskih oružanih snaga u inostranim vojnim operacijama. To se, naravno, odnosi na čitavo pitanje eksteritorijalne primene EKLJP i ima za cilj da spreči domaće parnice u slučajevima kao što su Al-Skeini ili Serdar Mohammed u vezi sa postupanjem britanskih trupa u Iraku i Avganistanu, ali i za slučajeve kao što su Pritchard i Smith koji se tiču zaštite prava britanskih vojnika protiv sopstvene države, kada su bili izloženi ozbiljnoj šteti jer im UK nije obezbedila adekvatnu opremu. Sve ovo se radi, kažu nam autori Povelje, zato što „domaća i sudska praksa Strazbura prevazilazi nameru autora Konvencije“. Ovakva klauzula imala bi za posledicu da svaka osoba u takvoj poziciji može u potpunosti da zaobiđe britanski pravosudni sistem – sa mogućim izuzetkom građanske parnice – i da se prosto direktno obrati Evropskom sudu. Drugim rečima, ova klauzula, kao i one o kojima sam već govorio, namerno otvara jaz između zaštite ljudskih prava u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima pred Evropskim sudom i zaštite ljudskih prava koja je dostupna u zemlji.
Čekajte, ima još: pogledajmo pažljivo predlog u klauzuli 14 kojim se praktično onemogućava domaći sudski postupak, dok se zapravo ne sprečava supstancijalna primena nove Povelje o pravima na postupanje britanskih trupa u inostranstvu. Ovako kako je napisana, klauzula 14 u suštini predstavlja izuzetak od klauzule 13 Povelje, koja uređuje pravni lek pred domaćim sudom za kršenje prava iz Konvencije. Ipak, materijalna obaveza britanskih javnih vlasti da poštuju prava iz Konvencije ne nalazi se u klauzuli 13, već u klauzuli 12(1) („nezakonito je da javni organ postupa na način koji nije u skladu sa pravom iz Konvencije“), što je prepisano iz člana 6(1) važećeg Zakona o ljudskim pravima. Drugim rečima, oružane snage Njenog Veličanstva u inostranstvu bi, kao javni organi, imale materijalnu zakonsku obavezu da poštuju prava iz Konvencije u meri u kojoj se ona primenjuju eksteritorijalno. Klauzula 14, međutim, uklanja pravni lek protiv svakog kršenja te obaveze, čime stvara neku vrstu imuniteta pred domaćim pravosuđem. Naravno, potpuno je besmisleno reći da je to u skladu sa prvobitnom namerom autora Konvencije. Ne samo da su dokazi njihovih namera po pitanjima eksteritorijalnosti izuzetno ograničeni niti su zapravo upotrebljivi (kao što smo ja i drugi decenijama objašnjavali), ali kakva god da je njihova namera bila, to svakako nije supstancijalna primena Konvencija bez delotvornih pravnih lekova za povrede – naprotiv, član 13 Konvencije bi bio potpuno suprotan svakom takvom tumačenju. Istorija izrade Konvencije ne pruža nijedan dokaz namere da se oružanim snagama daje imunitet od odgovornosti.
Ali vratimo se na nesrećnu klauzulu 14. Njen drugi stav predviđa da će pravni lekovi iz klauzule 13 biti nedostupni čak i ako su delo ili propust koji su predmet žalbe počinjeni na Britanskim ostrvima, gde je „(a) delo učinjeno (ili predloženo da se učini) u potpunosti za potrebe inostranih vojnih operacija, i (b) u vreme kada radnja jeste (ili bi bila) učinjena, osoba se nalazi (ili bi se nalazila) izvan Britanskih ostrva“. Ovo je verovatno namenjeno za izuzeće situacija kao što bi, recimo, bili operatori dronova koji se nalaze u UK, a koji donose odluke o ciljanom napadu na osobu izvan UK. Ali način na koji je ovo sročeno uvodi razne neizvesnosti, za koje sam siguran da će biti osporavane ad nauseam ako Povelja bude usvojena. Razmotrimo prvo zahtev da se radnja u UK vrši u potpunosti u svrhu prekomorskih vojnih operacija – šta je sa situacijama u kojima delo ima i neku drugu, dodatnu svrhu? Ili uzmite u obzir drugi uslov da se u trenutku kada se radnja izvrši, osoba nalazi van Ujedinjenog Kraljevstva – kako će se ovo primeniti (recimo) na odluke o nabavci i raspoređivanju donete u UK dok je britanski vojnik u UK? Razmislite ponovo o slučajevima kao što je Smith gde su britanski vojnici raspoređeni recimo u Irak bez adekvatnih pancira, vozila ili druge opreme. U lancu događaja koji na kraju dovode do smrti vojnika u inostranstvu, većina relevantnih odluka doneta je u UK dok je vojnik bio u UK.
Čini se da klauzula 14(4) izričito isključuje pravni lek za povrede proceduralne obaveze istrage. Ali opet, kao što sam objasnio, ove obaveze se i dalje primenjuju u suštini, ne samo kao pitanje međunarodnog prava, već i kao pitanje domaćeg prava – klauzula 14 jednostavno isključuje njihovu sudsku primenu. Međutim, kako stoji u Povelji, britanske oružane snage i druge službe i dalje su obavezane domaćim zakonom da sprovode nezavisne i efikasne istrage, recimo u skladu sa članom 2 Evropske konvencije, kao što je utvrđeno u slučajevima poput Al-Skeini ili Hanan.
A onda, kao vrhunac svega, tu je pitanje obima ovog sudskog izuzeća u klauzuli 14(6), koja definiše pojam „inostrane vojne operacije“ kao bilo koju operaciju van Britanskih ostrva, uključujući mirovne operacije i operacije za suzbijanje terorizma, građanskih nemira ili težih javnih nereda, u toku kojih su pripadnici snaga Njenog Veličanstva napadnuti ili suočeni s pretnjom napadom ili nasilnim otporom.
Treba imati na umu šta se ovde ne kaže – u klauzuli se ne pominje rat, međunarodni oružani sukob ili nemeđunarodni oružani sukob, niti primenjivost međunarodnog humanitarnog prava. Umesto toga, koristi se čudna formulacija o inostranim operacijama u toku kojih su britanski vojnici „ napadnuti“ ili suočeni s pretnjom napadom ili nasilnim otporom. Uz malo guglanja, čini mi se da se ovakva formulacija prvi put koristi u Zakonu o korporativnom ubistvu iz nehata i korporativnom ubistvu iz 2007, član 4(2), koji u suštini ne predviđa dužnost brige Ministarstva odbrane za svrhe utvrđivanja nemara u takvoj situaciji (isti jezik se potom koristi i za policiju u UK). Ova formulacija se zatim koristi u (s pravom napadanom) Zakonu o inostranim operacijama (službeno osoblje i veterani) iz 2021, koji ograničava krivično gonjenje britanskih trupa zbog dela u inostranim operacijama. Naravno, apsurdna je pomisao da je ovaj idiosinkratičan i nejasan jezik nekako u skladu sa izvornom namerom autora Evropske konvencije o ljudskim pravima u pogledu njenog eksteritorijalnog dometa. Samo treba uzeti u obzir situacije kao što je, na primer, inostrani napad dronom u kome britanske snage nisu napadnute (već napadaju) niti mogu ozbiljno da očekuju „pretnju“ takvog napada, recimo zato što teroristi na terenu ne mogu da vide dron ili nemaju opremu da ga neutrališu. Ili bombardovanje iz vazduha ili napadi krstarećim projektilima i slično. Čini mi se da se ovo ne kvalifikuje za „inostranu vojnu operaciju“ u smislu klauzule 14.
Zaključak: ne postoji bilo kakvo normativno opravdanje da se britanskim oružanim snagama pruži neka vrsta imuniteta pred domaćim pravosuđem, a to Predlog zakona omogućava. Zamislite da neka druga država donese takav zakon. Da li bismo zaista mogli da kažemo da postupci ruskih oružanih snaga u Ukrajini nisu pitanje ljudskih prava, ili da te postupke ne treba propisno ispitati na sudu? Ni ubistva, ni razaranje gradova, ni silovanja, ni deportacije, ni nadzora stanovništva – ništa od toga? Kako je takav stav moguće opravdati nekim širim principom osim političke koristi? Pa čak i kada je u pitanju politička korist, kako britanski političari mogu argumentovati svom biračkom telu da britanski vojnici takođe ne bi trebalo da imaju pravni lek protiv države? I sve to dok bi se Povelja o pravima primenjivala eksteritorijalno u suštini, baš kao i Konvencija? Prosto mi to nije jasno. Jednostavno rečeno, ovo nije predlog zakona o istinskoj zaštiti individualnih prava, po ovom ili drugim pitanjima koja sam razmatrao. Ovo je predlog koji postavlja scenu za buduće obračune između Britanije i Evropskog suda, koji će neizbežno naštetiti integritetu i autoritetu sistema Konvencije i poslužiti kao još jedno sredstvo za „kulturne ratove“ za koje sadašnja britanska vlada izgleda toliko zainteresovana.
EJIL: Talk!, 23.06.2022.
Prevela Milica Jovanović
Peščanik.net, 13.07.2022.
