Besplatna pravna pomoć – sa zakonom, bez pomoći

žena sa kišobranom prodaje cveće na ulici

Foto: Predrag Trokicić

Ministarstvo pravde je nedavno objavilo još jedan u nizu nacrta zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, uz garanciju da će on najkasnije do kraja godine biti usvojen u Narodnoj skupštini. Na Peščaniku je već bilo reči o tome da nacrt zakona pružaoce besplatne pravne pomoći ograničava samo na advokate, isključujući sve druge pružaoce. Ranije smo takođe pisali o argumentima advokatskih komora i udruženja građana – o tome da li su advokati i jedinice lokalnih samouprava nosioci prava ili obaveze pružanja besplatne pravne pomoći. Iako ovo pitanje zaslužuje ponovnu pažnju, problemi koje donosi nacrt zakona o besplatnoj pravnoj pomoći daleko prevazilaze sukob mišljenja o krugu pružalaca pravne pomoći. Ti problemi se odnose pre svega na selekciju onih zbog kojih se zakon donosi, odnosno korisnika pravne pomoći.

Advokatska komora Srbije je već optimistično saopštila da rešenja iz nacrta zakona o besplatnoj pravnoj pomoći „omogućavaju ostvarivanje cilja – da se svakom licu omogući delotvoran i jednak pristup pravdi“. Može biti da su predstavnici Advokatske komore jednostavno zadovoljni predloženim položajem advokata kao ekskluzivnih pružalaca besplatne pravne pomoći, a može biti i da su svoj toliko reklamirani „kvalitet pravne usluge“ kompromitovali površnim čitanjem (ili još gore – nečitanjem) nacrta zakona u celini.

Tri ključna pitanja ovog nacrta zakona su: ko ima pravo na besplatnu pravnu pomoć, pod kojim uslovima i u kakvom postupku se pomoć odobrava.

Uslovi za odobravanje besplatne pravne pomoći

Prvi i veliki problem predstavlja način na koji su određeni uslovi za odobravanje besplatne pravne pomoći. Opšti uslov – da je u pitanju osoba koja je državljanin Srbije, lice bez državljanstva koje zakonito boravi u Srbiji ili strani državljanin koji ima stalno nastanjenje u Srbiji – nije u skladu sa Ustavom Srbije koji ne omogućava „birkanje“ zakonodavca da li neko pravo pripada samo državljanima Srbije ili strancima (sa ili bez državljanstva). Članom 17 Ustava je određeno da stranci u Srbiji uživaju sva prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije (kao što je recimo izborno pravo). Pravo na pravnu pomoć i besplatnu pravnu pomoć Ustavom nije ograničeno samo na državljane Srbije (naprotiv, ono je garantovano svakome), pa nije jasno po kom osnovu su pisci nacrta zakona predložili da ovo pravo ne uživaju svi koji se nalaze na teritoriji Srbije, uključujući i sve strance.

Kada su u pitanju posebni uslovi za odobravanje besplatne pravne pomoći, suočavamo se sa još složenijom situacijom. Ona sa jedne strane proizlazi iz samog Ustava koji nije propisao da li je uslov za odobravanje besplatne pravne pomoći loš materijalni status korisnika ili je u pitanju neko drugo svojstvo (recimo pripadnost diskriminisanoj grupi, učešće u konkretnom postupku i slično). Ustavna nedorečenost je dopunjena odabirom posebnih uslova za odobravanje pravne pomoći.

Prema nacrtu, ona može biti odobrena korisnicima prava na novčanu socijalnu pomoć ili dečiji dodatak, kao i članovima njihove porodice. Ovde treba napomenuti da se krug korisnika novčane socijalne pomoći, kao i dečijeg dodatka, već godinama sistematski sužava, a neretko i ukida. To znači da osobe koje se nalaze u situaciji socijalne ili materijalne ugroženosti neće nužno ispunjavati ovaj uslov za odobravanje besplatne pravne pomoći.

Ne pomaže mnogo ni drugi mogući uslov za odobravanje besplatne pravne pomoći – ukoliko podnosilac zahteva ne ispunjava uslove da bude korisnik prava na novčanu socijalnu pomoć ili dečiji dodatak, ali bi zbog plaćanja pravne pomoći iz sopstvenih prihoda u konkretnoj pravnoj stvari ispunio uslove da postane korisnik prava na novčanu socijalnu pomoć. Zaista, ko će proceniti koliko bi ugroženi građanin mogao osiromašiti u konkretnoj pravnoj stvari i dodatno, da li bi ga to kvalifikovalo za pravo na socijalnu pomoć. Ovaj uslov je nejasan, gotovo bez značenja i omogućava da pravo na besplatnu pravnu pomoć bude odobreno samo nosiocima socijalne pomoći i dečijeg dodatka, sa porodicama.

Ovde treba učiniti i malu napomenu – stranke u najtežem ekonomskom položaju prema rešenjima posebnih zakona već mogu biti oslobođene plaćanja troškova u parničnom, krivičnom i upravnom postupku. Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći je trebalo da izađe iz postojećeg okvira i pravo na besplatni pravni savet, zastupanje i pokretanje određenog postupka omogući i onima koji se ne nalaze u najtežoj mogućoj ekonomskoj situaciji, ali uprkos tome ne mogu da podnesu potencijalne troškove zaštite prava. Da li danas osoba sa prosečnim primanjima može da pokrije troškove uobičajenog postupka zaštite prava? Odgovor je, naravno, da ne može.

Osim nazovi materijalnih uslova za odobravanje besplatne pravne pomoći, nacrt kao dodatne moguće osnove odobravanja navodi pripadnost korisnika pojedinim grupama – deci, licima koja su u postupku lišavanja ili vraćanja poslovne sposobnosti, licima koja ostvaruju zaštitu od nasilja u porodici, torture, trgovine ljudima, osobama koje su bez svoje saglasnosti smeštene u ustanove socijalne zaštite, tražiocima azila, osobama sa invaliditetom koje koriste usluge smeštaja socijalne zaštite i slično.

Ovim je problem uslova za odobravanje samo produbljen – nije jasno na koji način su odabrane grupe (i podgrupe) koje potencijalno imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć. Zbog čega to pravo imaju samo osobe sa invaliditetom koje koriste usluge smeštaja socijalne zaštite, a ne sve osobe sa invaliditetom? Zbog čega se za njega kvalifikuju samo osobe u ustanovama socijalne zaštite koje su tamo smeštene bez svoje saglasnosti, a ne sve osobe u ustanovama socijalne zaštite? Zbog čega su izostavljene neke druge nesumnjivo diskriminisane grupe? Ovakvim rešenjima se, sasvim ironično, umesto prava na pravnu pomoć, drugi potencijalni tražioci upućuju na borbu protiv diskriminatorskih uslova koje je osmislio pisac nacrta. Podsetimo samo da je diskriminacija zabranjena istim Ustavom kojim je građanima garantovano pravo na pravnu pomoć.

Kada nije dozvoljena besplatna pravna pomoć

Nacrt zakona se vrlo detaljno bavi situacijama u kojima besplatna pravna pomoć nije dozvoljena. Iako ispunjava opšte i posebne uslove za odobravanje besplatne pravne pomoći, ona neće biti odobrena u brojnim slučajevima – u privrednim sporovima, postupku za naknadu štete za povredu časti i ugleda, postupku pred prekršajnim sudom (ako nije zaprećena kazna zatvora). Ovde takođe nije jasno po kom kriterijumu je izvršena dodatna selekcija „nepoželjnih“ postupaka. Da li materijalno ugroženi možda nemaju pravo na zaštitu časti i ugleda? Možda je nemaju ni žrtve nasilja i torture? Ili su ova prava jednostavno nevažna za one na margini – čime se ponovo vraćamo na zaključak o diskriminaciji.

Među slučajevima u kojima besplatna pravna pomoć nije dozvoljena se posebno izdvaja slučaj u kojem je vrednost spora u očiglednoj i značajnoj nesrazmeri sa troškovima postupka. Određivanje ove nesrazmere je nemoguće i u najmanju ruku nedopustivo. Ko će odrediti granicu nakon koje je dozvoljeno korisnika ostaviti bez pravne pomoći (čak i da je tu granicu moguće odrediti). Ruku pod ruku sa slučajem novčane nesrazmere idu i slučajevi odbijanja odobravanja pomoći kada tražilac nema izgleda na uspeh ili postoji očigledan pokušaj da se zloupotrebi pravo na besplatnu pravnu pomoć ili neko drugo pravo.

Dakle, ako su se neki potencijalni korisnici provukli kroz iglene uši opštih i posebnih uslova – državljanstva, materijalnog statusa i pripadanja podgrupi diskriminisane grupe – sačekaće ih besmislene i diskrecione mogućnosti neodobravanja pravne pomoći. Organi koji odobravaju besplatnu pravnu pomoć će u svakoj zgodnoj prilici moći da kažu da postupak nema izgleda na uspeh, da je preskup ili da tražilac pokušava da zloupotrebi neko svoje pravo. Kriterijuma za proveru ovih tvrdnji nema, a čak i da ih ima, bila bi zabrinjavajuća njihova nepravičnost.

Postupak za odobravanje

Procenu o tome da li tražilac ispunjava sve prethodno navedene uslove vrši diplomirani pravnik sa najmanje tri godine radnog iskustva, zaposlen u opštinskoj/gradskoj upravi. Ali nije to bilo kakav pravnik – on ima i dozvolu ministarstva pravde da odlučuje o zahtevima za pružanje besplatne pravne pomoći. Dakle, svaki selektor zahteva tražilaca besplatne pravne pomoći će proći kroz ruke Vlade, odnosno ministarstva, a za to će proći i posebnu obuku. Time se vrši centralizacija i kontrola postupka odobravanja zahteva.

Tu stvari postaju dodatno zanimljive – nacrtom je predviđeno da diplomirani pravnici, pa čak ni diplomirani pravnici sa položenim pravosudnim ispitom nisu kvalifikovani da pruže besplatnu pravnu pomoć. Međutim, njihove kolege diplomirani pravnici, sa samo tri godine radnog iskustva, su kvalifikovani čak i da procene da li nekoj osobi treba odobriti ovo pravo.

Ukoliko se mladi pravnik ulenji ili je preopterećen zahtevima, pa o njima ne odluči u roku od osam dana, smatraće se da je tražiocu zahtev odbijen. Time skoro da svu prethodnu analizu činimo besmislenom. Za negaciju ustavnih prava građana dovoljno je da jedan pravnik arhivira zahtev tražioca na duže od osam dana – i svi „problemi“ su rešeni.

Pravo žalbe na odluku pravnika (opunomoćenih dozvolom ministarstva) je moguće – ali ministarstvu pravde, čime je krug sasvim logično zatvoren. Ali čak i nakon odluke ministarstva, pružalac pomoći (advokat) može odbiti pružanje pravne pomoći jer smatra da ona nije odobrena u skladu sa zakonom. Ako pružalac zapravo odlučuje da li želi da pruži besplatnu pravnu pomoć ili ne, onda je bilo kakav postupak prethodnog odobravanja dodatno obesmišljen.

Čitalac nacrta se ne može oteti utisku da je za odobravanje besplatne pravne pomoći potrebna upravo besplatna pravna pomoć – postupak je komplikovan i nejasan. Međutim, pružanje besplatne pravne pomoći za pružanje besplatne pravne pomoći (od strane udruženja građana) će biti kažnjivo. Time je problem broja zahteva za ostvarivanje besplatne pravne pomoći već u korenu sasvim dobro sasečen.

Bonus track – svi advokati ne pružaju besplatnu pravnu pomoć

Za kraj, vratimo se na početnu konstataciju da će predloženim nacrtom samo advokati biti pružaoci besplatne pravne pomoći, dok su svi drugi pružaoci isključeni. Advokati su se za ovakvo rešenje žustro borili u javnosti i kod pisca nacrta zakona. Međutim, članom 16 nacrta je omogućeno da Advokatska komora Srbije ministarstvu dostavi listu advokata koji će pružati besplatnu pravnu pomoć. Ovo znači da će, uprkos tvrdnjama da je to isključivo njihov zadatak, ustavno pravo i da samo oni mogu pružiti „kvalitetnu pravnu uslugu“, samo pojedini advokati pružati besplatnu pravnu pomoć. Koliko će ih biti – deset, sto ili hiljadu, očigledno da nikome i nije važno.

***

Nacrt zakona o besplatnoj pravnoj pomoći će vlastima pružiti mogućnost da se konačno pohvale međunarodnim telima i organizacijama – posle 12 godina, prvi put u modernoj istoriji Srbije, uspostavljen je sistem besplatne pravne pomoći. U stvarnosti, razlog donošenja zakona je ukidanje besplatne pravne pomoći, čak i kao ideje. On će biti tu da udruženjima građana zabrani samostalno pružanje pravne pomoći, a ono će postati i kažnjivo. Zakon će biti donet i zbog toga da bi se potencijalni korisnici odvratili od podnošenja zahteva za odobravanje besplatne pravne pomoći, sa ciljem da se uslovi za odobravanje učine nemogućim i visoko centralizovanim. Zakon se donosi i sa ciljem da pružalaca besplatne pravne pomoći bude što manje, čak i među advokatima. Time se „rešava“ ne samo problem besplatne pravne pomoći, već i moguće opterećenosti sudova neprijatnim sporovima. Pravosudni sistem nema dovoljno kapaciteta da zaštiti sve građane kojima su povređena prava. Zato je sasvim logično zabraniti da sudove opterećuju oni najgori – siromašni i ljudi sa ekonomske i društvene margine. Znamo da oni samo kvare sliku o opštem progresu. Oni nesumnjivo zaslužuju da im zbog toga bude uskraćeno i mnogo više od besplatne pravne pomoći.

Peščanik.net, 12.09.2018.