Kazablanka

Baš 19. novembra, kada su medijima počele da kruže oprečne tvrdnje o tome kako je Srbija, nastupajući u svojevrsnom „zajedničkom zločinačkom poduhvatu“ sa susedima, zatvorila granice za jedan broj izbeglica, bio sam u poseti „prihvatnom centru“ u Preševu. Možda se to i ne može nazvati pravom „posetom“, budući da nam naposletku nije dozvoljeno da uđemo u prihvatni centar, pa smo morali da ga obilazimo i porazgovaramo s kim smo mogli van njega. Koliko je meni poznato, problema sa dobijanjem odobrenja za posete ranije nije bilo, ali čini se da se stvari opet menjaju u inače trusnoj Preševskoj dolini.

Nakon što prođete kraj naizgled beskrajnog niza parkiranih autobusa koji voze za Šid, pređete prugu na kojoj sada saobraća voz koji privatnim prevoznicima oduzima mušterije, probijete se kroz roj policijskih vozila i vojnih kamiona, humanitaraca, socijalnih radnika i volontera, naći ćete se pred impozantnom plavom tablom sa natpisom „Prihvatni centar u Preševu“ na srpskom i engleskom jeziku. Ispred tog ulaza, koji je predviđen za osoblje centra, stoji pripadnik policije, nervozan, i rasteruje desetine izbeglica koje uporno dolaze na „službeni ulaz“. Sa leve strane zaustavlja se autobus u koji se ukrcava masa iscrpljenih ljudi, dok nekolicina momaka u vozilo unosi nepokretnu staricu u kolicima. Iza njih, na nizu pretežno kartonskih, ali i „pravih“, metalnih štandova, lokalni prodavci izložili su svoju robu: slatkiše, SIM kartice, brzu hranu i još štošta. Jedan Preševac prodaje pomfrit dok dečačića sa Srednjeg istoka podučava kako se šta od hrane kaže na albanskom.

Sa desne strane, međutim, iza ćoška, nalazi se stanica voza, koji dva puta dnevno prevozi izbeglice za Šid. Nećete tu zateći ni peron, niti bilo kakav objekat koji bi vam jasno stavio do znanja da se baš tu zaustavlja voz – postoje smo šine i šator koji su postavili lokalni volonteri. Preko puta, sa druge strane šina, iz šumarka izlazi grupa od petnaest do dvadeset umornih izbeglica (rečeno mi je da odatle dolaze osobe koje dolaze taksijem) i polako se tetura preko šina. Odmah se pojavila novinarska ekipa kako bi „dokumentovala“ njihovu patnju za neki domaći medij, ali izbeglice više ne obraćaju pažnju na to.

Ta grupa, pošto je prešla šine, našla se pred kapijama dela prihvatnog centra kroz koji izbeglice najpre moraju da prođu. Tamo, iza ograde, ljudska zmija sačinjena od stotina ljudi vijuga se satima do službenika MUP-a koji će ih „registrovati“ (obrazložiću zašto je ovaj termin upitan), izdati im potvrdu i pustiti ih da se ukrcaju na voz ili autobus kako bi se odvezli do granice sa Hrvatskom. Prilaze im volonteri, šarolika družina Srba, Albanaca, Francuza, Italijana, Skandinavaca i raznih drugih naroda, i nude se da im pomognu pre nego što stanu u nemilosrdni i strašni red za registraciju.

Tako danas izgleda maleno Preševo, do daljnjeg najpluralnije mesto u Srbiji, koje možete da prepešačite uzduž i popreko za sat vremena, a u kom sada možete čuti albanski, srpski, engleski, arapski, farsi, francuski i još bezbroj jezika, videti barem pet različitih vrsta uniformi, upoznati aktiviste sa celog kontinenta i nakloniti se političarima iz nekoliko stranaka. U tom smislu, sa vojnim vozilima, Crvenim krstom, strancima, tapkarošima i žandarmerijom sa puškama, Preševo verno predstavlja sliku u malom celokupnog sistema azila u Srbiji: nešto neverovatno što nastaje kada se ukrste filmovi „Hotel Ruanda“, „Sabirni centar“ i, naravno, „Kazablanka“.

Posle one grupe izbeglica iz šumarka, na kapiji se pred jednim od policijskih službenika pojavio mladić za koga mi je rečeno da dolazi iz Irana, da se već treći put pojavljuje pred vratima centra – i svaki put biva odbijen. „Sve vreme kuka i plače“, kaže mi kolega. „Ali više ne može unutra. Od danas mogu da budu registrovani samo Sirijci, Iračani i Avganistanci.“

I zaista, posmatrali smo kako je taj mladić prišao krupnom policajcu i na lošem engleskom ga upitao može li da uđe u „kamp“, kako se to ovde naziva; a policajac ga upita odakle dolazi. „Iz Sirije“, odgovara Iranac menjajući taktiku. Ali službenik MUP-a na to samo blago podiže obrve i zatraži mu papire. Dok je Iranac uzaludno kopao po džepovima, njegov sagovornik primio je u centar trojicu Sirijaca koji su uredno nosili pasoše i potvrde iz Grčke i Makedonije.

Kada je Iranac počeo da moli policajca da ga pusti u centar, ovaj je na mešavini engleskog, albanskog i srpskog pokušao da mu objasni da ne može da se registruje, a na kraju, digavši ruke, viknuo kako on može njega da pusti u red, ali da ga kolege neće registrovati. Presrećan i, naravno, ne razumevši ništa, Iranac je uzeo svoju torbu i, zahvaljujući se, nestao u moru ljudi pred nama, ne znajući šta ga dalje čeka.

Ovo je bilo nešto sasvim novo.

Vlasti u Srbiji oduvek su imale vrlo fleksibilno tumačenje svojih obaveza prema međunarodnom pravu kada je reč o pristupu postupku azila. Od prostog izdavanja potvrde u policijskim upravama, kada je evidentiranje tražilaca azila neretko zavisilo od toga kako je činovnik koji to obavlja u datom trenutku raspoložen, pa do nedostatka i najmanjeg napora da se sporazume sa izbeglicama na aerodromu u Beogradu – ovoj oblasti pristupalo se kao nečemu od trećerazrednog značaja, čime niko ne voli da se bavi, ali mora da održi bar privid kako se tu nešto dešava. Ipak, ovo je prvi put da vlasti u Srbiji, koje se mesecima zaklinju kako Srbija neće zatvarati granice i kako je, štaviše, Srbija „primer“ drugim evropskim državama zbog načina na koji se ophodi prema izbeglicama – otvoreno govore o tome kako nekim ljudima jednostavno neće biti dozvoljen pristup našoj teritoriji, jer mi navodno „štitimo“ zemlju od „ekonomskih migranata“.

Nezgrapno uvijajući svoje izjave u žargon ljudskih prava, srpske vlasti odredile su da izbeglice dolaze iz Sirije, Iraka i Avganistana, „ratom zahvaćenih područja“, i niotkuda više. Zato Srbija više neće primati „ekonomske migrante“ iz Afrike i Azije (postavlja se pitanje na kojem kontinentu se, u poimanju srpskih organa, nalaze one tri ratom zahvaćene zemlje). Napomenimo, naravno – a i ovo srpske vlasti nastoje da ponove što je češće moguće – da Srbija nije jedina koja se odlučila na ovakav potez, što je ni na koji način ne oslobađa moralne i pravne odgovornosti za ovakvo postupanje.

Ovaj potez dolazi nakon nekoliko važnih trenutaka u razvoju izbegličke situacije na Zapadnom Balkanu. Još 25. oktobra postignut je dogovor između lidera Evropske unije, njenih zemalja članica i država Zapadnog Balkana o daljem postupanju u izbegličkoj krizi, pri čemu su, između ostalog, države Zapadnog Balkana preuzele obavezu da prošire ukupne prihvatne kapacitete za do 50.000 ljudi, da „obeshrabre“ sekundarno kretanje izbeglica iz jedne u drugu državu i da omoguće rano profilisanje „iregularnih migranata“ od pravih izbeglica.¹

Zajedničkom deklaracijom ništa nije preciznije određeno, ali jasno je da neke stvari proizlaze iz ove tri odredbe: pre svega, da izbeglički tok mora da se uspori; da će, u nekom momentu, izvestan veći broj ljudi morati duže vreme da provede u tranzitnim zemljama (što impliciraju obaveze da se uspori sekundarno kretanje i prošire prihvatni kapaciteti); ali i da će tranzitne zemlje najverovatnije morati da sprovode kakav-takav postupak kako bi izvršile makar inicijalno profilisanje pojedinaca koji se nalaze u izbegličkom toku. O načinu implementacije ovog sporazuma, koji sasvim opravdano izaziva brigu u vezi sa tim na koji će se način poštovati ljudska prava izbeglica imajući u vidu da ti ljudi ne žele da ostanu u tranzitnim zemljama išta više nego što moraju, malo toga je za sada poznato.

Da li poslednja odluka naše Vlade i drugih vlada u regionu ima veze sa ovim dogovorom, ne može se izvesno zaključiti, ali teško je zamisliti da bi uopšte bila doneta odluka koja na neki način nije saglasna sa njim – pa makar bila u suprotnosti sa opštim međunarodnim pravom.

Dodatno zbunjuje činjenica da je Vlada nedavno donela odluku kojom se propisuje sadržina nove potvrde koja se izdaje „migrantima koji dolaze iz zemalja u kojima su njihovi životi ugroženi“,² koja je objavljena u Službenom glasniku br. 81/15 od 24. septembra 2015, ali za koju je većina organizacija i pojedinaca koje se u Srbiji angažuju u vezi sa izbeglicama saznala tek pre par nedelja. Pravni osnov za donošenje ove odluke, kojom Vlada, kako se čini, zaobilazi važeći Zakon o azilu, nejasan je, osim što se citira čl. 43, st. 1 Zakona o Vladi, kojim se propisuje opšta nadležnost Vlade da donosi odluke, rešenja i zaključke.

Srpsko zakonodavstvo inače ne poznaje kategoriju „migranata koji dolaze iz zemalja u kojima su njihovi životi ugroženi“, jer takva kategorija niti je propisana Zakonom o azilu, niti Zakonom o strancima, niti bilo kojim drugim pravnim aktom. Vrlo je važno istaći da se u ovoj odluci, koja bi, po prirodi svojih odredaba, trebalo da se odnosi na osobe koje su prima facie izbeglice, u čl. 4 eksplicitno navodi da „imaoci ove potvrde ne stiču svojstvo azilanta u smislu propisa o azilu u Republici Srbiji“. Ako zanemarimo činjenicu da kolokvijalni termin „azilant“ ne postoji kao pravni termin u zakonodavstvu Republike Srbije, nije jasno na koji način bi ova odluka trebalo da promeni praksu u odnosu na dosadašnje izdavanje potvrde o izraženoj nameri da se traži azil u Srbiji (koja je predviđena čl. 23, st. 2 Zakona o azilu): i jedna i druga potvrda omogućuju zakonit pristup bankama, zdravstvenoj nezi i smeštaju, i obe važe samo 72 sata.

Ukoliko je razlog za donošenje ove odluke bila činjenica da je potvrda o izraženoj nameri da se traži azil u Srbiji ipak neprecizno nazvana, jer ogromna većina izbeglica tu nameru nema, mada bez obzira na to raspolaže pravima koja iz tog statusa proizlaze – isprva se učinilo da bi se ovom odlukom, bez obzira na njenu utemeljenost u domaćem pravnom sistemu, postupanje državnih organa ipak moglo dovesti u sklad sa našim međunarodno-pravnim obavezama – ali, ako je to bila namera, zašto je važenje potvrde ponovo ograničeno na 72 sata? Da li činjenica da se na ove ljude ne primenjuju „azilantski“ propisi onemogućuje traženje azila u skladu sa Zakonom o azilu? I, što je možda najbitnije, zašto Vlada nije donela isti pravni akt – odluku – kojom bi, u potpunosti u skladu sa Zakonom o azilu, izbeglicama (kao kategoriji kojoj „u njihovim zemljama preti opasnost po život“) dodelila privremenu zaštitu u Srbiji? Takav status ne bi sprečavao one koji su zainteresovani da u Srbiji traže azil to i učine, niti bi ikoga sprečio da dobije azil u nekoj od zemalja EU i ne bi predstavljao dodatan trošak – ali bi istovremeno svaku izbeglicu na duži rok zaštitio od prekršajnog kažnjavanja za nezakonit ulazak i boravak, kao i od prinudnog udaljenja iz Srbije.

Trebalo bi dodati da je dodatna misterija činjenica da se „nova“ potvrda, koliko je autoru ovog teksta poznato, još uvek ne izdaje.

Navedena zbivanja – dogovor od 25. oktobra, odluka Vlade o novoj potvrdi i sada poslednja odluka da se pristup teritoriji Srbije onemogući svim izbeglicama osim onima koje dolaze iz Sirije, Iraka ili Avganistana – govore u prilog tezi da sistem azila u ovoj državi očekuju značajne promene, ali da bi predviđanje smera u kojem bi te promene mogle da nas odvedu u ovom trenutku bilo nezahvalno.

„Pariz je sve promenio“, rekao nam je jedan kolega iz Preševa. Ali Pariz nije mogao biti uzrok, već samo povod primeni nove politike, budući da se stvari menjaju već neko vreme.

Do sada su sve izbeglice i migranti koji prolaze kroz Srbiju bili evidentirani i izdavana im je potvrda da su izrazili nameru da traže azil, naročito u Preševu. Iako to nazivamo „registracijom“, taj termin nije pravno ispravan budući da Zakon o azilu registraciju kao posebnu službenu radnju predviđa u pogledu onih osoba koje se pojave u centrima za azil i koje bi trebalo da podnesu zahtev za azil. Prilikom izražavanja namere da traži azil, stranac samo biva evidentiran, što je važna razlika budući da registracija podrazumeva i određene propratne radnje, kao što su izdavanje lične karte i privremeno zadržavanje ličnih isprava, koje se prilikom evidentiranja ne vrše. Ako je registracija pravi naziv za ono što se vrši u Preševu, onda to nije registracija predviđena Zakonom o azilu.

Kada govorimo o selekciji izbeglica po zemljama porekla, možemo nedvosmisleno tvrditi da praksa kojom se, kao što je to sada slučaj, izbeglice razlikuju po zemlji porekla u pogledu omogućavanja pristupa postupku azila predstavlja kršenje njihovih ljudskih prava. Pre svega, Zakon o azilu ne ostavlja bilo kakvu mogućnost službenom licu koje izdaje potvrdu o izraženoj nameri da se traži azil, pa ni nekom drugom državnom organu, uključujući i samu Vladu – da arbitrarno odlučuje kome će tu potvrdu da izda, a kome ne. Doslovce svaka osoba koja zatraži azil mora imati pristup postupku azila, makar dolazila iz Švedske. Ukoliko nije reč o izbeglici, to se mora pokazati tokom postupka azila, u svakom pojedinačnom slučaju.

Princip non-refoulement, odnosno nevraćanja izbeglica u zemlje u kojima im preti progon ili bilo koga tamo gde mu preti teško kršenje ljudskih prava, kao i pravo na pristup delotvornom pravnom leku, zagarantovani su odredbama više međunarodnih ugovora i smatraju se jus cogens normama međunarodnog prava, odnosno normama od kojih ne sme biti odstupanja pod bilo kakvim okolnostima.³ Jednostavno, međunarodno pravo ne dozvoljava proterivanje stranaca za koje postoji rizik da će biti izloženi kršenju ljudskih prava u zemljama porekla ili drugde bez sprovedenog adekvatnog postupka, bez obzira na to da li oni sa sobom nose bezbednosni rizik, koliko ih je i koliki „teret“ predstavljaju za državu o kojoj je reč.

Ističe se kako osobe koje dolaze iz Sirije, Iraka i Avganistana dolaze iz ratom zahvaćenih područja, što je sasvim tačno, ali niti su to jedina ratom zahvaćena područja u svetu, niti činjenica da neko dolazi iz zemlje u kojoj nema rata ipso facto isključuje mogućnost da je reč o izbeglici. Naprotiv. Tokom 2014, stopa priznavanja izbegličkog statusa ili dodeljivanja supsidijarne zaštite državljanima Eritreje u zemljama Evropske unije u prvostepenom postupku iznosila je čak 89%; državljanima Somalije i Irana oko 60%; osobama iz Šri Lanke i Malija oko 40%, a osobama iz Pakistana, Nigerije i Demokratske republike Kongo preko 20%,⁴ a ovi trendovi nisu se značajno promenili 2015.

Podsetimo takođe, imajući u vidu činjenicu da će čak i izbeglice iz Sirije, Iraka i Avganistana biti evidentirane u Preševu samo pod uslovom da poseduju ličnu ispravu i potvrde iz Grčke i Makedonije, da posedovanje bilo kakvih ličnih dokumenata nije preduslov kako bi se tražio i dobio azil.

Nikako se ne može tvrditi da su međunarodno pravo i domaće zakonodavstvo na bilo koji način nejasni kada je reč o pristupu postupku azila. Spremnost država Zapadnog Balkana da na ovakav način jednostavno odustanu od svojih pravnih obaveza svedoči o tome koliko se ozbiljno te obaveze shvataju kada ne postoji adekvatan mehanizam da se obezbedi njihovo poštovanje. Odlukom od prošle nedelje, zemlje Zapadnog Balkana ponele su se takoreći gore od same Mađarske, koja je u ovoj situaciji bila predmet najžešćih kritika (pa i od strane ovih država), ali je, za razliku od njih, barem nastojala da održi privid zakonitosti sprovodeći pojedinačan postupak za svakog tražioca azila, ma koliko taj postupak bio nepravedan. Kada je reč o zemljama Zapadnog Balkana, na zakon se naprosto zaboravilo.

Peščanik.net, 24.11.2015.

IZBEGLICE, MIGRANTI

1. Zajednička izjava dostupna je na engleskom jeziku na http://ec.europa.eu/news/2015/docs/leader_statement_final.pdf.
2. Odluka o izdavanju Potvrde o ulasku na teritoriju Republike Srbije za migrante koji dolaze iz zemalja u kojima su njihovi životi u opasnosti (Sl. glasnik RS, br. 81/15 od 24. septembra 2015).
3. Ukoliko Srbija vraća, ili je vraćala izbeglice u Makedoniju i drugde bez sprovedenog adekvatnog postupka, inter alia mogu biti prekršene sledeće odredbe ugovora na čije se poštovanje naša država obavezala: čl. 33 Konvencije o statusu izbeglica iz 1951, modifikovane Protokolom iz 1967; čl. 7 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima; čl. 3 Konvencije protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni i postupaka; i, možda najvažnije, članovi 3, 13 u vezi sa čl. 3 i verovatno 14 u vezi sa čl. 3 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i čl. 4 njenog Protokola 4; povodom kršenja Evropske konvencije postoji mogućnost obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava, čije su presude pravno obavezujuće za države potpisnice Konvencije.
4. Videti više u izveštaju Evropske kancelarije za azil za 2014, koji je dostupan na engleskom jeziku na https://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Annual-Report-2014.pdf.