ZLOUPOTREBA RESURSA, FINANSIRANJE KAMPANJE I „ODVRAĆAJUĆE SANKCIJE“
Svrha čitanja izveštaja međunarodnih organizacija već odavno nije da naučimo nešto novo, već da vidimo šta je od onoga što već znamo našlo mesta u dokumentima koje će vlastodršci u Srbiji koliko-toliko uzeti u obzir kada budu prekrajali pravila pred neke nove izbore. To važi i za završni izveštaj OEBS-ove Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (Office for Democratic Institutions and Human Rights – ODIHR/KDILJP) o aprilskim izborima, na koji nismo čekali toliko dugo koliko na utvrđivanje samih izbornih rezultata. Ovaj izveštaj je potvrdio brojne nalaze i upozorenja Transparentnosti Srbija tokom poslednjeg postupka izmene izbornog zakonodavstva i monitoringa izborne kampanje, kao i neke od nalaza i preporuka kolega iz drugih organizacija koje su pratile izbore (CRTA, Birodi, CESID, Lokalni front). Završni izveštaj ODIHR-a, koji je za sada objavljen samo na engleskom jeziku, sadrži sveobuhvatne nalaze o proteklim izborima, kao i 9 prioritetnih i 17 ostalih preporuka koje Srbija treba da ispuni kako bi sledeći izbori bili održani pod uslovima koji odgovaraju demokratskim standardima.
Pošto Evropska unija nema zajednička pravila o izborima i finansiranju izbornih kampanja, ona se pri ocenama stanja i napretka zemalja kandidata poziva na izveštaje drugih organizacija, najčešće upravo na ODIHR. Dakle, ako Vladi Srbiji kojim slučajem u narednim godinama bude stalo do mišljenja EU, onda će upravo ovaj izveštaj biti glavni putokaz za reforme.
Osnovne ocene o izborima
ODIHR ocenjuje da su i pored poštovanja osnovnih prava, „kombinovani uticaj neuravnoteženog pristupa medijima, pritisaka na zaposlene u javnom sektoru da podrže vladajuće partije, značajne razlike u resursima za finansiranje kampanje i zloupotreba administrativnih resursa doveli do nejednakosti među takmacima na izborima“. ODIHR je takođe podsetio da brojne njihove preporuke nisu bile uzete u obzir pri zakonodavnoj reformi, uključujući i one koje se odnose na „pristup medijima, unapređenje transparentnosti i odgovornosti kod finansiranja kampanje, sprečavanje pritisaka na birače i zloupotrebu javnih resursa“. Između ostalog, ukazali su na predstavljanje brojnih infrastrukturnih projekata u kampanji od strane predsednika države i predstavnika vlade, kao na aktivnost koja je učinila uslove za nadmetanje na izborima neravnopravnim, „zamagljujući razliku između državnog i partijskog“. To je dalje dovelo do toga da se „postignuća vlade“ pripišu „vladajućim političkim strankama“.
Ova ocena bi bila ispravnija da je umesto „postignuća vlade“ bilo upisano „postignuća budućih poreskih obveznika, koji će otplaćivati kredite uzete radi plaćanja izvođača radova koji su ugovoreni bez tendera“.
Prema ocenama ODIHR-a, javni TV servisi su pokrili aktivnosti učesnika u kampanji, ali su „naširoko nekritički izveštavali o aktivnostima javnih funkcionera, koji su ujedno bili kandidati na izborima“, dok su privatne stanice sa nacionalnim pokrivanjem „predstavile kampanju bez sadržajnog uređivanja i fokusirali svoje vesti na javne funkcionere“. REM je, i pored svojih nadležnosti bila „uglavnom pasivna tokom kampanje“.
Pravila o finansiranju kampanje
U vezi sa novim Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti, ODIHR podseća da nije primenjena njihova ranija preporuka da se uvede ograničenje maksimalnih troškova kampanje po jednoj izbornoj listi/kandidatu. Reč je o preporuci koju je ODIHR dao još 2016. godine. Nažalost, ona nije bila izričito ponovljena u potonjim izveštajima. To je bitno olakšalo posao „reformatorima“ iz Vladine radne grupe za saradnju sa OEBS i ODIHR, koja je pripremala izmene zakona kako pred izbore 2020, tako i 2022, da ovu preporuku ignorišu. O transparentnosti njihovog rada inače rečito svedoči činjenica da su poslednje informacije o radu objavljene u aprilu 2021. godine.
Transparentnost Srbija je inače u javnoj raspravi podsetila na ovu obavezu i predložila da ograničenje troškova, po uzoru na zemlje u okruženju bude 300 miliona dinara za parlamentarne i 200 miliona dinara za predsedničke izbore (300 miliona u slučaju dva izborna kruga), ali je ovaj predlog odbijen bez obrazloženja. Kao što sam nedavno pisao na ovom mestu, da je ovakvo ograničenje postojalo, poslednja izborna kampanja vladajuće SNS za predsedničke i parlamentarne izbore ne bi smela da košta (prijavljenih) milijardu dinara, već upola manje, pa bi se koliko-toliko smanjili i izdaci iz budžeta za finansiranje kampanje i neravnopravnost učesnika u izbornoj trci. Naravno, ovakva ograničenja, koja postoje u većini demokratskih država današnjeg sveta i neretko dovode i do ozbiljnih optužbi u slučaju kršenja propisa, ne vrede ništa bez sveobuhvatne i nepristrasne kontrole.
ODIHR je u svojim primedbama dotakao i jednu od najbolnijih i najnelogičnijih tačaka sistema finansiranja kampanje – sistem raspodele budžetskog novca. „Sredstva za finansiranje kampanje iz budžeta uplaćuju se tek neposredno pred izbore, što onemogućava učesnike izbora da ih efektivno koriste“, uočava ODIHR. Reč je o pravilu prema kojem se „budžetski avans“ (20,5 miliona dinara za parlamentarne, 46 miliona za predsedničke i manje od 2 miliona dinara za beogradske izbore) deli tek nakon utvrđivanja konačnog spiska učesnika, što znači da se do poslednje nedelje kampanje stranke moraju snaći na drugi način.
Raspodela drugog dela novca na osnovu izbornog uspeha se u praksi pokazala kao još veći problem, zbog toga što se čekalo na proglašenje rezultata ponovljenih izbora, što začudo nije pomenuto u izveštaju ODIHR-a, iako je bilo još bolja ilustracija opisanog problema. Vrlo je zanimljiva primedba da srpski zakon „ne uslovljava isplatu drugog dela budžetskih sredstava verifikacijom finansijskih izveštaja, usled čega ta sredstva nisu zaštićena u slučaju kršenja pravila, nasuprot dobroj međunarodnoj praksi“.
Uvođenje ovakvog uslova u Zakon bi predstavljalo revoluciju u sistemu finansiranja kampanje koji je uspostavljen pre gotovo dve decenije. Trenutno, veliki broj učesnika izbora nema na raspolaganju druge (legalne) izvore finansiranja kampanje u doba dok ona traje, a zvanični obračun troškova se ne pravi u vreme njihovog nastanka, već tek kada postane poznato koliko će novca stići iz budžeta po osnovu broja osvojenih mandata. Stranke koje su tokom kampanje imale novac iz drugih izvora i potrošile ga, naknadno prikazuju kao da su ti troškovi plaćeni iz budžeta; stranke čiji su stvarni troškovi bili mali naknadno ih uvećavaju, kako ne bi morali da vrate primljene budžetske dotacije. Sve u svemu, na kraju prijavljeni ukupni troškovi kampanje bivaju veoma slični sumi koja je za tu namenu dobijena iz budžeta, a koja nije mogla biti poznata dok je kampanja trajala i troškovi nastajali.
ODIHR primećuje da zakon nema delotvorne mehanizme za sprovođenje zabrane zloupotrebe javnih resursa za finansiranje kampanje. Takođe primećuje kao problem da stranke tokom kampanje moraju da objave samo one priloge čija je visina preko prosečne zarade. Na ovim izborima se taj problem nije pokazao u punom svetlu, jer je ukupna vrednost takvih priloga bila zanemarljiva (za razliku od izbora iz perioda 2012-17).
Takođe, ODIHR ukazuje da su se mnogi predstavnici opozicionih stranaka žalili na nedostupnost donacija i zajmova, zbog straha od odmazde, odnosno „poslovnih interesa banaka“. Zaista, na ovim izborima nijedna stranka nije posegla za kreditima radi finansiranja kampanje, i pored toga što su sredstva inicijalno bila nedostupna.
Transparentnost i nadzor
„Novouvedeni preliminarni izveštaji o finansiranju kampanje daju se sa stanjem na 15 dana pred izbore, usled čega značajan deo troškova njima nije obuhvaćen. Agencija za sprečavanje korupcije, zadužena za nadzor, nije delotvorno odgovorila na prijave nepravilnosti“, navodi se između ostalog u Izveštaju. Time su potvrđena blagovremena upozorenja TS da koncept preliminarnih izveštaja neće obezbediti adekvatnu javnost podataka o finansiranju kampanje dok ona traje, umesto čega smo predložili uvođenje sistema „transparentnih računa“, koji je već oproban u Češkoj. ODIHR dalje primećuje da izveštajni obrasci koje je propisao direktor Agencije nisu bili dovoljno detaljni, pa su stranke upisivale podatke u preliminarne izveštaje na nedosledan način.
Kada je reč o kontroli finansiranja, ODIHR navodi da Agencija za sprečavanje korupcije nije delotvorno odgovorila na većinu prijavljenih kršenja zakona. Na primer, Agencija je u nekoliko slučajeva ustanovila da su spotovi vladajuće SNS bili nezakoniti zbog korišćenja javnih resursa i smatrali su da su mere upozorenja dovoljne, jer su ti (već emitovani) spotovi uklonjeni, ali po oceni ODIHR-a, „nije sprovela bilo kakve mere da se spreče slična kršenja zakona“. O delotvornosti mere upozorenja dovoljno govori činjenica da je SNS u 2022. na isti način koristila javne resurse za snimanje predizbornih spotova kao što je učinila i na izborima 2020, kada je od Agencije takođe dobila meru upozorenja.
ODIHR ukazuje da Agencija nije ustanovila povredu zakona u slučajevima korišćenja opštinskih prostorija i veb-sajtova državnih organa, kao i naloga na društvenim mrežama od strane javnih funkcionera koji su se nadmetali na izborima za promociju SNS-a, te da je odbačena čak i prijava u slučaju kada je opštinski projekat pripisan vladajućoj stranci. Dalje se kaže da je Agencija 1.4.2022. obavestila ODIHR o 5 pokrenutih postupaka zbog kršenja pravila koje je sama uočila, ali da ODIHR nisu dostavljeni podaci o tome (a nisu objavljeni ni na sajtu Agencije).
Ništa manje značajna je preporuka prema kojoj „Agencija za sprečavanje korupcije treba da bude zakonom obavezna da pravovremeno i proaktivno utvrdi slučajeve kršenja propisa, i da po razmatranju primljenih prijava donese formalne odluke, koje se mogu osporiti pred sudom. Zakonom treba da budu propisani kratki rokovi za razmatranje svih slučajeva u kojima se sumnja na kršenje pravila o finansiranju kampanje“. Ova preporuka je u vezi sa praksom Agencije da pojedine prijave zbog kršenja pravila tokom izborne kampanje odbija bez donošenja rešenja (!), već u formi „obaveštenja“, protiv kojih nije moguće koristiti pravne lekove.
Iako se ne pominje direktno, ova preporuka bi morala imati veze i sa odsustvom rokova za odlučivanje Upravnog suda u predmetima kada podnosilac pritužbe osporava odluku Agencije u vezi sa kršenjem pravila tokom izborne kampanje. Usled ovog nepostojanja rokova, između ostalog, tužbe koje je TS povela u vezi sa prijavama sa izbora iz 2020. još uvek nisu razmatrane. Uspostavljanje kratkih rokova za odlučivanje u ovakvim predmetima bilo bi sasvim u skladu sa već postojećim presedanom – za donošenje odluka o prigovorima na izborni proces su propisani rokovi koji se mere satima. Dalje, Agencija za sprečavanje korupcije mora tokom izborne kampanje da donese odluku po prijavi u roku od 5 dana. Ako je već tako, nema nikakvog smisla da se za sudsko ispitivanje te odluke ostavi neograničeni period.
ODIHR podseća da je novim zakonom uvedena i mogućnost kontrole donatora i pružalaca usluga političkim strankama koju bi vršila Poreska uprava, ali da za tu kontrolu nisu propisani jasni kriterijumi u zakonu, kao ni obuhvat moguće kontrole, koja je podložna diskrecionoj oceni predstavnika Agencije i Poreske uprave. Na sve ovo smo upozorili kada je objavljen nacrt zakona. Iako je nacrt bio dostavljen ODIHR-u, i pre nego što su ga vlasti podelile sa građanima Srbije, izgleda da je tada ovo upozorenje izostalo, ili da su se vlasti u Srbiji o njega oglušile.
„Treća lica“
Jedno od najvažnijih pitanja širom sveta je vođenje izborne kampanje od strane „trećih lica“, to jest onih koji na izborima ne učestvuju, ali koji svojim oglašavanjem aktivno i ciljano pomažu (ili odmažu) nekom od učesnika. U Srbiji su pravila na ovu temu veoma štura. Zapravo, postavljene su neke prepreke za ne-učesnike izbora da se oglašavaju na televizijskim stanicama, ali takva ograničenja ne postoje kada je reč o društvenim mrežama, pa je ta rupa korišćena i tokom ove izborne kampanje.
Kazne
ODIHR takođe traži da kazne za propuste u izveštajima o troškovima kampanje budu delotvorne, srazmerne i odvraćajuće i na potrebu da se unaprede odredbe Krivičnog zakonika. U ovom delu su preporuke ostale nedorečene. Naravno, nije sporno da su kazne za kršenje pravila o finansiranju kampanje nedelotvorne i da treba menjati Krivični zakonik i opis krivičnog dela koje je propisano u Zakonu o finansiranju političkih aktivnosti. Problem je u tome što pravci tih promena nisu jasno naznačeni u izveštaju ODIHR-a, što stvara priliku da one ponovo budu kozmetičke prirode.
Za početak, problem sa sankcijama je u tome što građani Srbije uopšte nemaju na raspolaganju informacije u kojim sve slučajevima su Agencija i tužilaštvo pokrenuli krivične ili prekršajne postupke zbog kršenja ovih pravila, u kojim slučajevima je bila izrečena dodatna mera uskraćivanja prava na budžetske prihode nakon izrečene kazne, kao ni drugi podaci na osnovu kojih bi se mogli utvrditi doslednost primene i delotvornost kaznene politike. Ništa manje važno je i pitanje kada se prekršajni i krivični postupci pokreću, to jest da li se to čini odmah nakon kontrole ili mnogo kasnije, usled čega nastaje mogućnost zastarevanja, kao u čuvenom slučaju nekoliko hiljada istovetnih sumnjivih donacija.
Funkcionerska kampanja
ODIHR kaže da se „mora postaviti jasna zakonska granica između obavljanja javne funkcije i aktivnosti u izbornoj kampanji, i preduzeti mere za sprečavanje zloupotrebe položaja i javnih resursa. Nadležni organi treba da rade na sprečavanju kršenja ovih pravila i da izriču kazne koje će odvratiti od takvog ponašanja. Moraju se uspostaviti i primeniti delotvorni pravni i institucionalni mehanizmi nadzora za sprečavanje pritisaka na birače, uključujući zaposlene u javnim institucijama i preduzećima“.
Nažalost, iza ovog sjajnog uvoda, kao jedna od preporuka je navedeno nešto što sigurno neće rešiti problem. Između ostalog, preporučeno je da se aktuelna zabrana (pojedinim) medijima da prenose informacije o (pojedinim) aktivnostima (pojedinih) javnih funkcionera proširi na celu kampanju, a ne samo na poslednjih 10 dana pred izbore. Ovo je jedna od slabih tačaka u inače odličnom izveštaju ODIHR-a. Naime, problem ekstenzivne „funkcionerske kampanje“ se mora rešavati u korenu – tako što bi bilo jasno propisano koje su to redovne aktivnosti javnih funkcionera i koje aktivnosti oni ne smeju da sprovode tokom kampanje. Pravo mesto za to je član 50. Zakona o sprečavanju korupcije, a ne medijska regulativa.
Druga zanimljiva pitanja
U vezi sa drugim pitanjima, ODIHR ukazuje da je i pored brojnih tvrdnji o zloupotrebama i pritiscima, tužilaštvo primilo samo 7 prijava tokom kampanje i nije podiglo nijednu optužnicu. ODIHR ističe kao problem to što je Upravni sud razmatrao izborne sporove na zatvorenim sednicama. Republičkoj izbornoj komisiji je preporučeno da objavljuje rezultate izbora u pristupačnom formatu, odmah po pristizanju, kao i sveobuhvatne informacije o prijavama koje su podnete izbornim komisijama. „Izborna administracija bi trebalo da preduzme mere za unapređenje postupka rešavanja sporova, suštinskim razmatranjem svih prigovora na postupanje tokom izbornog dana, ali i time što će olakšati prijavljivanje prekršaja i krivičnih dela nadležnim organima“, glasi još jedna značajna preporuka iz ovog izveštaja.
Šta dalje
Veoma je važna napomena ODIHR-a da bi zakone trebalo unaprediti znatno pre sledećih izbora, i to „u postupku konsultacija koji će biti otvoren i transparentan“.
Imajući to u vidu, jedno od mogućih rešenja je da Odbor za finansije Narodne skupštine, sam ili u saradnji sa drugim odborima koji imaju nadležnosti u vezi sa izborim propisima (za informisanje, za pravosuđe i upravu), organizuje javno slušanje na kojem bi predstavnici relevantnih institucija, političkih stranaka, domaćih i međunarodnih organizacija koje prate izbore i stručnjaci izneli stavove o tome kako da se na osnovu ovih preporuka poboljšaju zakoni i praksa njihove primene.
Autor je programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.
Peščanik.net, 23.08.2022.
Srodni link: Nemanja Nenadić – Šta sve (ne) može da se vidi iz izveštaja o finansiranju kampanje?
