Opsti-komentar-protiv-predrasuda

 
Komitet za prava osoba sa invaliditetom je 11. aprila 2014. objavio svoj Opšti komentar br. 1 člana 12 Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom koji jemči pravo na jednako priznavanje pred zakonom. Ovaj tekst se oslanja na moj prethodni tekst i nastojaće da objasni značenje ovog komentara i njegov uticaj na obaveze država ugovornica u pogledu položaja osoba sa invaliditetom.

U onome što sledi prvo će se objasniti šta su ugovorna tela za nadzor ljudskih prava i njihovi opšti komentari i kakvo dejstvo proizvode. Zatim će se sažeto objasniti značaj najvažnijih delova Opšteg komentara. Ipak, na početku, radi lakšeg razumevanja, potrebno je vratiti se jedan ili dva koraka unazad i razmotriti formulisanje, usvajanje i ratifikovanje međunarodnih ugovora o ljudskim pravima i konačno, kako njihova primena izgleda u stvarnosti.

 
Mere opreza koje koje države preduzimaju pre ratifikacije međunarodnog ugovora o ljudskim pravima

Iako se države dobrovoljno obavezuju da unaprede poštovanje ljudskih prava kroz kreiranje i ratifikaciju međunarodnih ugovora o ljudskim pravima, one ozbiljnije među njima ulažu značajne napore da ugovor bude formulisan, tj. skrojen tako da njegova primena bude što je moguće manje problematična za datu državu. Tako se pažnja pridaje detaljima, na primer da li će stajati država će obezbediti poštovanje prava na… ili preduzeti mere koje imaju za cilj poštovanje prava… dakle, đavo je u detaljima.

Ukoliko neki zahtev pojedine države ne bude usvojen, moguće je pribeći drugoj strategiji – stavljanju odgovarajuće rezerve na određenu odredbu bilo tako što država navodi da nije obavezna da je primenjuje, ili tako što određuje konkretno značenje te odredbe, čime stavlja do znanja da nije obavezana eventualnim drugačijim značenjem. Treba reći i da je rezervu na pojedine odredbe uvek moguće povući.

U ovom slučaju, države mogu iskoristiti period važenja rezerve da usklade svoje propise i praksu sa zahtevima sporne odredbe. Naravno, sve ima svoje granice, pa se rezerve koje obesmišljavaju ili onemogućavaju primenu celokupnog ili značajnog dela ugovora smatraju nevažećim. Tako nije dozvoljeno rezervom ograničiti primenu odredbi koje jemče tzv. neprikosnovena prava, na primer zabranu ropstva.

Kao primer nedozvoljene rezerve može poslužiti slučaj Salvadora koji je upravo na Konvenciju o pravima osoba sa invaliditetom stavio rezervu, koja predviđa da se sve odredbe ove konvencije koje nisu u skladu sa salvadorskim ustavom smatraju nevažećim. Naravno ovo je prouzrokovalo reakciju drugih država, koje su naglasile da je ovakvo ograničenje dejstva Konvencije neprihvatljivo.

Dalje, države imaju mogućnost da pod određenim okolnostima ograniče uživanje prava koja nisu apsolutna, na primer sloboda izražavanja, veroispovesti itd, ukoliko time štite određene legitimne interese, kao što su na primer zaštita javnog reda i mira, prava drugih ljudi, javnog zdravlja itd. Tako se, na primer, pravo na slobodu izražavanje može ograničiti tabloidnoj štampi koja neosnovano blati pojedine građane, jer time zapravo krši „prava drugih“, to jest njihovo pravo na ugled.

Dalje, države takođe mogu u vanrednom stanju privremeno suspenodavati uživanje određenih prava. Konačno one mogu, slično privremenom stavljanju rezerve na pojedine odredbe, odložiti ratifikaciju celokupnog međunarodnog ugovora, dok ne usklade svoje propise i praksu sa zahtevima i standardima koje on postavlja. Na primer Irska još uvek nije ratifikovala Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom, jer smatra da prethodno treba da usvoji određene zakone i promeni praksu kako bi oni bili u skladu sa zahtevima Konvencije.

Ovo su dakle, legitimine mere koje država može da preduzme kako bi se zaštitila od utvrđivanja svoje odgovornosti pred međunarodnim telima zbog kršenja pojedinih prava zajemčenih međunarodnim ugovorima.

 
Komiteti za nadziranje poštovanja prava predviđenih međunarodnim ugovorima

Većina ugovora o ljudskim pravima predviđa osnivanje posebnih tela-komiteta[1] koji se bave nadzorom nad sprovođenjem prava sadržanih u međunarodnom ugovoru u državama ugovornicma. Članovi komiteta se biraju u ličnom svojstvu i ne zastupaju interese država čiji su državljani. Nadzor nad poštovanjem zajemčenih prava komiteti obavljaju razmatranjem periodičnih izveštaja, odlučivanjem po predstavkama građana i objavljivanjem opštih komentara pojedinih ljudskih prava ili drugih odredbi predmetnih međunarodnih ugovora.

 
Opšti komentar

Međunarodne konvencije, kao i zakoni u unutrašnjem pravnom poretku, sadrže pravila koja su namerno uopšteno formulisana kako bi se mogla primeniti na neograničeni broj pojedinačnih slučajeva. Problem, sličan onima koji se javljaju u nacionalnim pravnim sistemima, nastaje prilikom nesporazuma po pitanju tačnog domašaja i značenja pojedinih odredbi ili prava.

Tačnije, jedna strana, najčešće država, nastoji da tumači odredbe restriktivno, kako ne bi bila proglašena odgovornom zbog kršenja prava benficijara, tj. ljudi čija prava ugovor štiti, (na primer deca, osobe sa invaliditetom, žene ili svi ljudi), i bila prinuđena da odredi finansijska sredstva, kako bi situaciju u zemlji uskladila sa zahtevima međunarodnog ugovora u pitanju.

Druga strana, pojedinci koji se obraćaju međunarodnim telima ili organizacije civilnog društva, nastoje da obezbede da se zajemčena prava poštuju i u stvarnosti unapredi položaj beneficijara (na primer da osobe s invaliditetom budu zaista ravnopravne s drugima, da žene budu zaštićene od nasilja u porodici itd).

Opšti komentari, iako nemaju formalnu pravnu snagu, predstavljaju autoritativno tumačenje pojedinih odredbi. Njihova važnost leži upravo u tome da određivanjem konkretnog značenja opštih pravnih pravila predupređuju ili razrešavaju sporna pitanja ili nesporazume koji mogu nastati ili su nastali u praksi. Takođe, oni služe tome da naznače šta tačno države treba da preduzmu kako ne bi trošile vreme i sredstva na razvijanje, usvajanje i primenu propisa koji nisu u skladu sa njihovim međunarodnim obavezama.

Konačno, međunarodni sudovi, kao što je Evropski sud za ljudska prava, u principu, donose pravno obavezujuće odluke uzimajući u obzir stavove komiteta koji su specijalizovani za pojedine uže oblasti (na primer zabrana zlostavljanja ili prava dece).

 
Opšti komentar člana 12: Jednako priznavanje pred zakonom

Opšti komentar Komiteta treba da razreši nedoumice i odredi tačan opseg i praktične posledice prava na jednako priznavanje pred zakonom, koje čini srž novog pristupa invaliditetu sadržanog u Konvenciji. Ovaj novi pristup koji se u javnom diskursu od strane struke (pre)često označava kao promena paradigme,[2] u širem smislu znači da Konvencija odbacuje dosadašnji i opšteprihvaćeni odnos prema invaliditetu koji se dobrim delom zasnivao na paternalizmu i sažaljenju, te prihvata i promoviše onaj koji ljude sa invaliditetom prihvata kao jednake i pomaže im da tu jednakost u praksi i ostvare. Ipak, praktične posledice ove promene su dobrim delom ostale nejasne.

Sam član 12 stav 2. Konvencije glasi: Države strane ugovornice priznaju da osobe sa invaliditetom ostvaruju svoj pravni kapacitet ravnopravno sa drugima u svim aspektima života. Ovoj zabuni su doprinele i pojedine države ugovornice[3] koje su stavljanjem rezerve na član 12 Konvencije koji jemči jednakost pred zakonom zadržale pravo da koriste zamensko donošenje odluka. Sam Komitet u Opštem komentaru navodi da postoji opšti nesporazum o tačnom obimu obaveza država ugovornica po članu 12 Konvencije.

Neka od pitanja koja su postavljana su: Da li član 12 neizostavno zahteva od država da u potpunosti ukinu lišenja poslovne sposobnosti i zamensko odlučivanje? Da li je za poštovanje Konvencije dovoljno, imajući u vidu veliki raspon u smetnjama ljudi sa invaliditetom (od onih kojima je potrebna minimalna podrška za samostalan život do onih koji nisu u stanju da komuniciraju i imaju velike teškoće u obavljaju svakodnevnih aktivnosti), u načelu ukinuti ovaj institut, ali dopustiti izuzetke za osobe sa teškim psihosocijalnim ili intelektualnim smetnjama, kada je to zaista neophodno i uz adekvatne mehanizme zaštite?

Pojedine države su putem pomenutih rezervi, nadajmo se privremeno, osigurale mogućnost da nastave sa ograničenom primenom zamenskog odlučivanja. Za sve ostale, Opšti komentar je stavio tačku na spekulacije i nagađanja šta poštovanje člana 12 zapravo zahteva.

 
Potpuno ukidanje lišenja poslovne sposobnosti i zamenskog odlučivanja

Član 12 Konvencije, koji jemči jednakost pred zakonom ravnopravno sa drugima, prema komentaru, zahteva potpuno ukidanje insituta lišenja poslovne sposobnosti i njegovu zamenu mehanizmima koji se zasnivaju na pružanju podrške pri donošenju odluka.

Komitet navodi:

Došlo je do opšteg propusta da se razume da model invaliditeta zasnovan na ljudskim pravima podrazumeva zamenu paradigme zamenskog odlučivanja onom koja se bazira na odlučivanju uz podršku. (para 3)

Poslovna sposobnost je univerzalno svojstvo urođeno svim ljudima na osnovu toga što su ljudi i mora se priznati i ljudima sa invaliditetom, ravnopravno sa drugima. (stav 8)

Obaveza država ugovornica da zameni režime zamenskog odlučivanja odlučivanjem uz podršku zahteva kako ukidanje režima zamenskog odlučivanja, tako i razvijanje alternativnog odlučivanja uz podršku. Razvijanje sistema odlučivanja uz podršku istovremeno sa nastavkom korišćenja zamenskog odlučivanja nije dovoljno za poštovanje člana 12. Konvencije.“(stav 24)

Prema tome, podršku u donošenju odluka je neophodno pružiti svim osobama sa invaliditetom. Ovde treba imati u vidu da u slučajevima ljudi sa težim smetnjama, lišenje poslovne sposobnosti zapravo ne pomaže samoj osobi, već verovatno olakšava posao državnim službenicima time što ih oslobađa obaveze da makar pokušaju da uspostave komunikaciju i saznaju njihovu volju.

 
Ravnopravnost pred zakonom deluje u svim oblastima života

Jednakost pred zakonom ravnopravno sa drugima zahteva omogućavanje uživanja svih prava ljudima sa invaliditetom, uz moguća ograničenja koja važe za sve druge. Zabrana diskriminacije izričito je predviđena u članu 5 Konvencije.Tako je, na primer, moguće osobi s invaliditetom ograničiti pravo na slobodu određivanjem pritvora na osnovu određenih zakonom propisanih osnova (na primer opasnost od dovršenja krivičnog dela, bekstva itd), ali je nije moguće smestiti u institutuciju na osnovu saglasnosti staratelja i time faktički osuditi na doživotnu robiju.

Komitet prepoznaje da se poslovna sposobnost pod određenim okolnostima može ograničiti, ali na osnovama jednakim za sve ljude: Država je u mogućnosti da ograniči poslovnu sposobnost osobe na osnovu određenih okolnosti, kao što su bankrotstvo ili osuda za krivično delo. Međutim, pravo na jednako priznavanje pred zakonom i sloboda od diskriminacije zahteva da, kada država oduzima poslovnu sposobnost, to mora biti na jednakim osnovama za sve osobe. Oduzimanje poslovne sposobnosti ne sme biti zasnovano na ličnim osobinama kao što su pol, rasa ili invaliditet, ili da kao svrhu ili dejstvo ima drugačiji tretman ovakvih osoba. (stav 28)

 
Poslovna, pravna i mentalna sposobnost

Komentar je objasnio razliku između onoga što se u srpskom pravu, ali i mnogim drugim, označava kao pravna sposobnost, to jest pravo da se bude nosilac prava i obaveza – i poslovna sposobnost, to jest pravo da se izjavama volje stiču prava i obaveze. Komitet je takođe naglasio da je mentalna sposobnost zapravo veština donošenja odluka, koju ne treba izjednačavati sa prepoznavanjem volje jednog lica kao pravno relevantne, tj. poslovnom sposobnošću.

Posebno je važan sledeći pasus:

U većini izveštaja država ugovornica koje je Komitet do sada razmatrao, pojmovi mentalne i poslovne sposobnosti bili su na takav način isprepletani da, ako se smatra da osoba ima umanjenu sposobnost odlučivanja, često usled kognitivnih ili psihosocijalnih smetnji, njegova ili njena poslovna sposobnost da donese određenu odluku biva zbog toga ukinuta. Ova odluka donosi se jednostavno na osnovu dijagnoze oštećenja… ili ukoliko osoba donosi odluku za koju se smatra da ima negativne posledice… ili ukoliko se njene veštine odlučivanja smatraju manjkavima … Član 12 ne dozvoljava takvo diskriminatorno lišavanje poslovne sposobnosti, već zahteva pružanje podrške u ostvarivanju poslovne sposobnosti. (stav 13)

 
Odbacivanje odlučivanja u najboljem interesu

Komentar ističe da ‘najbolje tumačenje volje i sklonosti’ mora zameniti utvrđivanje volje zasnovano na ‘najboljim interesima’. Ovim se naglašava neophodnost uspostavljanja komunikacije sa osobama s invaliditetom kako bi se utvrdilo šta oni zapravo žele. Čak i kada volju nije moguće odrediti zato što je osoba u besvesnom stanju, neophodno je odrediti šta bi taj čovek zapravo želeo, a ne šta neko drugi misli da je u njegovom najboljem interesu. (stav 18bis)

 
Pravo na grešku

Komentar u pogledu prava osobe naglašava ono što se za osobe bez invaliditeta podrazumeva i što je zapravo deo naše ljudskosti, naime da svako ima pravo na grešku. U tom smislu se navodi da se pogrešna odluka ne sme koristiti kao dokaz nesposobnosti donošenja odluka i sasvim jasno ističe da svako, pa i osobe sa smetnjama, imaju pravo na grešku. (stav 18)

 
Autonomija

Uopšteno gledano, Opšti komentar potvrđuje da član 12 i celokupnu Konvenciju treba tumačiti tako da omogući što je moguće viši stepen autonomije osobama s invaliditetom. Njihova volja, sklonosti i želje treba da budu u centru pažnje i zapravo oni ne moraju koristiti podršku u donošenju odluka, ako to ne žele (vidi na primer stav 17 i 25).

 
Planiranje unapred

Komitet naglašava neophodnost omogućavanja opcija planiranja unapred osobama s invaliditetom. Ovo je naročito važno za osobe sa progresivnim oboljenjima koje žele da osiguraju da će njihova volja biti poštovana i u trenutku kada više ne budu bili u stanju da je saopšte. U tom smislu, Komitet je istakao da: Sve osobe sa invaliditetom imaju pravo da planiraju unapred i treba im omogućiti da to čine ravnopravno sa drugima. (stav 15)

 
Primena bez odlaganja

Još jedno važno pitanje je kakvo dejstvo ima član 12. Ovde treba pomenuti da, uopšteno govoreći, pojedina ljudska prava, pre svega građanska i politička, imaju neposredno dejstvo, tj. državi se ne ostavlja vreme da ih postepeno uvodi već njihovo uživanje mora omogućiti odmah po stupanju ugovora na snagu. Na primer, pravo na život ili sloboda veroispovesti spada u takva prava, dok druga prava, pre svega ekonomska i socijalna, podležu tzv. postepenoj realizaciji.

Na primer, siromašna država nije u stanju da svojim građanima obezbedi kvalitetnu zdravstvenu zaštitu ili čak pristup pijaćoj vodi te se zato obavezuje da obezbedi onoliki nivo ovakvih prava koliko ima sredstava, s tim što povećanje stepena ekonomskog razvoja i samim tim prihoda u budžetu treba da vodi povećanju kvaliteta usluga.

Kakva je priroda prava na jednako priznavanje pred zakonom? Uprkos tome što implementacija člana 12 svakako iziskuje određena materijalna sredstva, Komitet je jasno stavio do znanja da ovo pravo ne spada u grupu onih koja se postepeno ostvaruju te da je neophodno omogućiti njegovo uživanje istog trenutka kada konvencija stupi na snagu u odnosu na tu državu:

Razvijanje sistema odlučivanja uz podršku, istovremeno sa nastavkom korišćenja zamenskog odlučivanja, nije dovoljno za poštovanje člana 12. Konvencije. (stav 24)

 
Neprikosnovenost i nemogućnost odstupanja

Pravo na jednako priznavanje pred zakonom je apsolutno pravo koje nije moguće privremeno suspendovati ili ograničiti:

Komitet navodi da ne postoje okolnosti dopuštene međunarodnim pravom o ljudskim pravima u kojima bi osoba mogla biti lišena prava na to da bude pred zakonom priznata kao osoba, ili u kojima bi joj to pravo moglo biti ograničeno. (stav 5)

Razvijanje sistema odlučivanja uz podršku, istovremeno sa nastavkom korišćenja zamenskog odlučivanja, nije dovoljno za poštovanje člana 12. Konvencije. (stav 24)

Peščanik.net, 06.11.2014.

———–    

  1. Na primer, Komitet za ljudska prava osnovan je Paktom o građanskim i političkim pravima, Komitet protiv mučenja nadzire poštovanje Konvencije protiv mučenja i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni ili postupaka, a nadzor nad primenom Konvencije o pravim deteta obavlja se kroz rad Komiteta za prava deteta itd.
  2. Promena paradigme je doslovni prevod engleskog originala paradgme shift koji označava: fundamentalnu promenu u pristupu, ili pretpostavkama (a fundamental change in approach or underlying assumptions – Oxford dictionary), ili vreme kada se uobičajen i prihvaćen način rada ili razmišljanja o nečemu sasvim promeni (a time when the usual and accepted way of doing or thinking about something changes completely – Cambridge dictionary).
  3. Kanada, Egipat, Estonija, Gruzija, Kuvajt, Norveška, Poljska, Singapur, Sirija i Venecuela, vidi https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-15&chapter=4&lang=en