Foto: Predrag Trokicić
Najave i odsustvo obrazloženja
Kada je pre šest godina sadašnji predsednik Vučić zadao zadatak svojim ministrima da naprave Zakon o ispitivanju porekla imovine, najavivši da će biti usvojen za nekoliko meseci, niko nije znao o čemu bi u tom zakonu tačno trebalo da se radi i šta to ne valja sa postojećim zakonima pa da je potreban neki poseban. Nije ga bilo ni u Strategiji za borbu protiv korupcije, nije ga pominjala Evropska komisija u svojim preporukama. Ali, nešto je trebalo smisliti, obećanja, najava i rokova je bilo previše, a nesumnjivo je reč o temi koja se dobro može iskoristiti i za pridobijanje birača. Od 2016. donošenje ovog zakona je postalo deo programa Vlade (ekspoze premijera), pri čemi je to bio jedan od samo dva zakona najavljena kao antikorupcijska.
Naravno, sličnih najava i akcija nije manjkalo ni u doba prethodnih političkih garnitura, pa su tako uz prateću promociju donošeni tzv. Zakon o ekstrprofitu (2001), Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela (2009), kao i Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji (2002). U međuvremenu je profesor Čedomir Čupić pronosio ideju donošenja zakona koji bi se odnosio upravo na „ispitivanje porekla imovine“.
Ciljano plasiranje informacija na kašičicu, kako bi se najavilo da vlast radi na ovom zakonu, trajalo je godinama. Tek 5. marta se pojavio dokument o kojem se može voditi argumentovana rasprava – Nacrt Zakona o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu.
Uz nacrt je objavljeno oskudno obrazloženje, koje ne pruža dovoljno informacija o tome zašto je predlagač smatrao da je ovu materiju trebalo urediti kroz poseban zakon, a ne kroz eventualne dopune drugih propisa. Pre svega, tu je pomenuti Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji (ZPPPA), u okviru kojeg je još od 2002. propisana mogućnost unakrsne provere imovine i prihoda radi utvrđivanja poreskih obveznika. Dalje, postoje posebna pravila o prijavljivanju imovine i utvrđivanju tačnosti i potpunosti tih izveštaja, koja se od 2004. odnose na nekoliko hiljada nosilaca javnih funkcija. Od 2010. propisano je i krivično delo u slučaju davanja netačnih podataka u tim izveštajima. Najzad, od 2009. Srbija ima uspostavljen pravni mehanizam kod kojeg je moguće obrnuti teret dokazivanja i oduzeti imovinu u slučajevima sumnje da osumnjičeni za vršenje ozbiljnih krivičnih dela poseduje imovinu koja nema uporište u zakonitim prihodima. Pored toga, sve vreme u zakonodavstvu postoji mogućnost oduzimanja imovine za koju se zna da je stečena vršenjem određenog krivičnog dela, privrednog prestupa ili prekršaja. Imajući sve to u vidu, nužan korak koji je trebalo da prethodi ne samo donošenju, već i početku pisanja novog zakona, je bio da se utvrdi u kojim situacijama postojeći zakonski mehanizmi nisu bili dovoljno dobri, odnosno da li je u pitanju slabost zakonskih odredaba ili odsustvo sredstava i volje da se ona primene.
Obrazloženje je još potrebnije u pogledu mogućih nedoumica pravne prirode. Naime, Nacrt predviđa bitno drugačija pravila o utvrđivanju poreske osnovice, visini poreske stope i zastarelosti u odnosu na ona koja su do sada postojala. Za 1. januar 2007, koji je uzet kao početna tačka, uopšte nisu izneti argumenti pravne prirode, već se navodi da od tada Poreska uprava raspolaže „jedinstvenom elektronskom evidencijom poreskih obveznika i njihove imovine“. Među drugim datumima koji su mogli biti odabrani kao početna tačka dobar je 1.1.2003, kada su građani imali dužnost da podnesu evidencione prijave o imovini vrednijoj od 20 miliona dinara, ili možda rok zastarelosti određivanja poreskih obaveza (pet godina).
Iako je ovaj zakon godinama izričito najavljivan kao antikorupcijski, treba istaći da on ne sadrži norme koje bi se posebno odnosile na osobe za koje bi se najpre moglo pomisliti da su uključene u korupciju – javne funkcionere i druga lica angažovana na poslovima u javnom sektoru. Naime, odredbe se u jednakoj meri mogu primeniti na bilo kojeg građanina Srbije. S druge strane, sudeći po prvom nacrtu revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23 EU integracija, u Srbiji u skorije vreme neće biti uvedeno krivično delo „nezakonitog bogaćenja“, na osnovu člana 20 Konvencije UN protiv korupcije, koje bi se odnosilo na javne funkcionere i službenike koji poseduju imovinu neobjašnjivog porekla, a što je bilo planirano u strateškim aktima iz 2013.
Prikaz bitnih odredaba
U uvodnom delu se ističe da se ovim zakonom uređuju „uslovi, način i postupak pod kojima se utvrđuje imovina i uvećanje imovine fizičkog lica, njegovi prijavljeni prihodi stečeni u određenom periodu i poseban porez na uvećanje imovine, za koje fizičko lice ne može da dokaže da je steklo na zakonit način, kao i organi nadležni za sprovođenje ovog zakona“.
„Nezakonito stečena imovina… predstavlja razliku između uvećanja imovine i prijavljenih prihoda u određenom vremenskom periodu za koju fizičko lice ne može da dokaže poreklo, odnosno ne može da dokaže da je stečena na zakonit način“. Teret dokazivanja uvećanja imovine u odnosu na prijavljene prihode fizičkog lica je na Poreskoj upravi, a na fizičkom licu je teret dokazivanja da je na zakonit način steklo imovinu u delu u kome uvećanje njegove imovine nije u skladu sa prijavljenim prihodima.
Predviđa se uspostavljanje posebne jedinice u okviru Poreske uprave, na čijem čelu bi bilo lice koje postavlja Vlada, na predlog ministra finansija. Sudeći po toj odredbi, ovaj rukovodilac ne bi bio službenik na položaju, koji se po Zakonu o državnim službenicima može postaviti tek nakon sprovedenog konkursa.
Posebna jedinica bi imala pravo uvida i pribavljanja podataka iz evidencija državnih organa i „drugih lica… o nepokretnim i pokretnim stvarima, privrednim subjektima, finansijskim instrumentima, štednim ulozima i računima kod poslovnih banaka, kao i drugim evidencijama i podacima iz kojih se može utvrditi imovina fizičkog lica, kao i iz poslovnih knjiga i dokumentacije privrednih društava i drugih lica, radi utvrđivanja imovine fizičkog lica“. Svi državni organi, pravna i fizička lica bili bi u obavezi da dostave Jedinici PU podatke kojima raspolažu u roku koji ona odredi i da pruže podršku zaposlenima u Jedinici Poreske uprave u postupku propisanom ovim zakonom. Čini se da je ovo ovlašćenje značajno šire od postojećih ovlašćenja Poreske uprave, gde obavezu dostavljanja podataka imaju samo subjekti javnog sektora i nosioci javnog ovlašćenja, i to u roku od 30 dana.
Slično pravilima o borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije, i ovde se predviđa mogućnost upućivanja službenika drugih institucija kao pomoći glavnom državnom organu (tamo je reč o saradnji drugih organa sa javnim tužilaštvom, a ovde sa Poreskom upravom).
Nacrt sadrži odredbe o tome šta se uzima u obzir kada je reč o imovini nekog lica, pri čemu su nabrojani glavni vidovi imovine, ali je „način i postupak utvrđivanja vrednosti imovine i prihoda fizičkog lica“ ostavljen da se uredi uredbom Vlade. Čini se da je ovlašćenje dato Vladi preširoko, jer zakon nije utvrdio nikakve kriterijume u tom pogledu. To može otvoriti brojne sporove, u vezi sa validnošću načina procene na osnovu te metodologije. Takođe, u vezi sa ovim treba istaći da ni na koji način nije rešeno pitanje tretmana gotovog novca koji je potencijalni poreski obveznik mogao imati pre 1.1.2007, a koji je iskoristio za kupovinu nepokretnosti, vozila i druge imovine nakon tog datuma.
Prethodni postupak kontrole se sprovodi na osnovu „godišnjih smernica koje donosi direktor Poreske uprave, na osnovu analize rizika. Godišnje smernice nisu javno dostupne“. Taj postupak može da se pokrene i „izvan godišnjih smernica, po službenoj dužnosti, na osnovu prijave drugog organa ili po inicijativi fizičkog ili pravnog lica“. Odredba o tajnosti elemenata za planiranje kontrole je loša. Naime, ukoliko ovi podaci ne budu dostupni javnosti, samo će se pojačati sumnje koje su i inače prisutne, a za koje su povoda dali upravo predstavnici vlasti, da će se na meti provera naći neki od njihovih viđenijih političkih protivnika. U pogledu otklanjanja sumnji u selektivnost neverovatno zvuči argument iz obrazloženja ovog nacrta: „Предложена законска решења се односе на све грађане, чиме се искључује свака евентуална селективност у њиховој примени“. Ova tvrdnja bi mogla biti osnovana jedino kada bi postojala mogućnost provere svih obveznika, a to očigledno nije slučaj.
U prethodnom postupku Jedinica Poreske uprave utvrđuje uvećanje imovine u bilo kom periodu nakon 1. januara 2007, na osnovu podataka kojima raspolaže i podataka koje prikupi od drugih organa i organizacija, pravnih ili fizičkih lica i upoređuje ih sa prijavljenim prihodima u istom periodu. Takav se postupak pokreće ako se „u prethodnom postupku učini verovatnim da u najviše tri uzastopne kalendarske godine u kojima fizičko lice ima uvećanje imovine, postoji razlika između uvećanja imovine i prijavljenih prihoda fizičkog lica koja je veća od 150.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na poslednji dan kalendarske godine perioda provere“.
U „postupku kontrole“ se utvrđuje „nezakonito stečena imovina fizičkog lica i njena vrednost“. S obzirom na zakonske definicije, čini se da je „utvrđivanje vrednosti“ u ovoj odredbi višak. Naime, pojam „nezakonito stečene imovine“ u sebi već obuhvata vrednost, jer predstavlja „razliku između uvećanja imovine i prijavljenih prihoda u određenom vremenskom periodu za koju fizičko lice ne može da dokaže poreklo, odnosno ne može da dokaže da je stečena na zakonit način“. Iz istog razloga je višak i odredba prema kojoj „fizičko lice… ima pravo da učestvuje u postupku kontrole i da podnosi dokaze kojima dokazuje zakonitost sticanja imovine“. O toj kontroli Jedinica PU sačinjava zapisnik, a zatim i rešenje kojim se utvrđuje poseban porez za „nezakonito stečenu imovinu“.
Postoje neke razlike između ovog „posebnog poreza“ i onog koji bi se plaćao na osnovu člana 59. ZPPPA o unakrsnoj proveri. Kada je reč o posebnom porezu, posmatraju se tri uzastopne godine i minimalno 150 hiljada evra neprijavljene imovine, a u postojećim zakonskim odredbama oporezivanju podleže i neprijavljeni prihod ostvaren ispod te vrednosti.
Ogromna je, međutim, razlika koja se javlja u visini poreske stope. U ZPPPA se predviđa oporezivanje kao za „druge prihode“ (10 odnosno 15 odsto), bez priznanja bilo kakvih normiranih troškova. S druge strane, za „poseban porez“ poreska stopa je čak 75%. Ovako visoka poreska stopa ima sve karakteristike kazne i zato se teško može braniti njen opstanak u zakonu sa stanovišta svrhe postojanja poreza i jedinstva pravnog sistema. S druge strane, ako je opravdanje za „kazneni porez“ to što je vlasnik prekršio zakon, onda bi jedino smisleno bilo oduzeti mu celu nezakonito stečenu imovinu (100%), a ne ostaviti mu jednu četvrtinu nezakonitog prihoda.
Kao pravni lek protiv rešenja Jedinice Poreske uprave predviđena je žalba Ministarstvu finansija, koja odlaže izvršenje rešenja, za razliku od većine situacija u poreskim propisima. Takođe se predviđa obaveza Upravnog suda da u eventualnom upravnom sporu protiv ožalbenog rešenja odluči u sporu pune jurisdikcije (a ne da vrati Ministarstvu na ponovno odlučivanje). Propisivanje ovakve obaveze je od koristi strankama u postupku, ali se treba zapitati koliko je ono realno sprovodivo. Naime, Upravni sud i sada, kada nema obavezu da presudi stvar meritorno, odlučuje tek mesecima ili godinama nakon pokretanja upravnog spora, izuzev u situacijama u kojima su rokovi veoma kratki (izborni sporovi).
Do velikih pravnih sporova će verovatno dovesti odredba člana 19. Nacrta, uključujući i moguće osporovanje ustavnosti norme. Naime, tu je propisano da se u svemu što nije uređeno drugačije ovim zakonom primenjuje ZPPPA, izuzev odredaba o zastarelosti utvrđivanja i naplate poreza. S druge strane, član 114 ZPPPA propisuje da „pravo Poreske uprave na utvrđivanje i naplatu poreza i sporednih poreskih davanja zastareva za pet godina od dana kada je zastarelost počela da teče“ i da „zastarelost prava na utvrđivanje poreza i sporednih poreskih davanja počinje da teče od prvog dana naredne godine od godine u kojoj je trebalo utvrditi porez, odnosno sporedno poresko davanje“. Takođe, „zastarelost prava na naplatu poreza i sporednih poreskih davanja počinje da teče od prvog dana naredne godine od godine u kojoj je obaveza poreskog dužnika dospela za plaćanje“.
Zakonodavac posvećuje pažnju i pitanju obuke zaposlenih u PU i sudija koje će postupati u ovim predmetima. Zadržano je loše rešenje koje je već primenjeno u Zakonu o zaštiti uzbunjivača. Naime, predviđa se obavezna obuka za sudije koju bi organizovala Pravosudna akademija. Međutim, iako je posedovanje posebnih znanja formulisano kao uslov za suđenje u ovim predmetima, to nije praćeno obavezom da se organizuje provera znanja, već je dovoljno da polaznici imaju „sertifikat o pohađanju“. Ukoliko se smatra da za sudije nije potrebno da polažu ispit da bi sudili u predmetima iz ovog zakona, onda ne treba ni propisivati obaveznost obuke.
Zaposleni u Jedinici PU dostavljaju Agenciji za borbu protiv korupcije podatke o svojoj imovini i prihodima, ali nemaju tretman javnih funkcionera u vezi sa drugim zabranama i ograničenjima. Neobično je, međutim, rešenje o bezbednosnim proverama ovih lica, koje obavezno vrše MUP i BIA. Ako su takve provere zaista potrebne, nedosledno je da se one ne vrše za zaposlene u Agenciji za borbu protiv korupcije koji imaju dužnost da kontrolišu izveštaje o imovini i prihodima najviših državnih funkcionera.
Ministarstvo pravde je planiralo da zakon počne da se primenjuje godinu dana od dana stupanja na snagu, a da u međuvremenu Vlada donese podzakonske akte i postavi rukovodioca Jedinice PU, a da drugi organi odrede službenike za vezu sa PU. Početkom primene bi prestao da važi član 59 ZPPPA i pravilnici doneti na osnovu njega. Ne kaže se ništa o tome kakva bi bila sudbina započetih postupaka unakrsne provere i poreskih rešenja donetih na osnovu te odredbe, jer ih verovatno do sada nije ni bilo.
Završne ocene
Uvođenje bilo kog vanrednog mehanizma u pravni sistem je loše. Sva pitanja koja mogu da se reše u okviru sistemskih propisa, treba rešavati upravo na tom mestu. U skladu sa tim, sve ono što nije dovoljno dobro u vezi sa postojećim sistemom unakrsnih provera u Zakonu o poreskom postupku i poreskoj administraciji treba rešavati upravo u okviru tog zakona, a ne kroz neki poseban zakon, jedinicu i postupke.
Sa stanovišta zaštite društva od korupcije i suzbijanja njenih štetnih posledica, mogući su neki pozitivni efekti, ali će oni biti posredni i zavisiće od trenutno nepoznatog stepena verovatnoće da neko od učesnika u korupciji bude obuhvaćen kontrolama. Naime, kontrole će biti vršene na osnovu planova, po proceni rizika koja neće biti dostupna javnosti i nema nikakvih garancija da će time biti obuhvaćena lica koja su obavljala javnu funkciju ili imala na drugi način uticaj na odluke o raspolaganju javnim resursima ili druge odluke koje mogu biti meta korupcije.
Nacrt otvara brojne dileme pravne prirode, pre svega u pogledu ustavnosti pravila o (ne)zastarelosti i ostavlja previše prostora da se bitna pitanja uređuju podzakonskim aktima. S druge strane, obrazloženje ne sadrži informacije koje su neophodne da građani Srbije razumeju zbog čega zakonski mehanizmi, od kojih neki postoje već 17 godina, nisu doneli (veće) rezultate. Ukoliko za neuspeh nisu bili ključni uzroci normativne prirode, ne bi bilo naročito razložno verovati ni da će neke nove norme rešiti probleme.
Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija.
Peščanik.net, 07.03.2019.
