Foto: Goran Fejić
Posle referendumske odluke o izlasku Britanije iz EU i novog suočavanja grčke vlade sa mogućim prinudnim napuštanjem zajednice, problemi upravljanja EU postaju očevidni. Umesto da se sa setom oproste od Britanije i požele joj sretan put, neki od EU lidera su rešeni da joj naplate najvišu moguću cenu. U sličnom tonu, ministri finansija EU na čelu sa nemačkim ministrom Wolfgangom Schäubleom grčku krizu uporno rešavaju na iti način – primenom mera koje daju loše rezultate uz očekivanje dobrih ishoda.
Sada već izvesni brexit i mogući grexit jasno ukazuju na probleme vođstva i upravljanja EU. Unija je nastala kao dobrovoljna zajednica zemalja čije vlade su želele da osiguraju mir i saradnju u Evropi vekovima razdiranoj unutrašnjim sukobima. Deluje neverovatno, ali njeni današnji lideri kao žele da kazne vlade zemalja članica koje se usude da dovedu u pitanje loše prakse upravljanja ugrađene u EU sporazume i prete osvetom onima koji požele da izađu iz EU.
EU lideri nisu izvukli pouke iz slučaja Britanije i Grčke. Nije britanska vlada odlučila da napusti EU – to je odlučilo 52% građana koji su izašli na referendum. Konzervativna vlada je samo izvršilac, sumnjivih sposobnosti, koji se trudi da sprovede ovaj postupak. Isto tako, čak i kada bi otplata grčkog duga bila moguća, njega ne bi vraćala grčka vlada već grčki poreski obveznici. Vlada na čelu sa Sirizom je samo izvršilac tog nemogućeg zadatka.
Zanemarivanje razlika između vlada članica i građana koje te vlade predstavljaju pokazatelj je odsustva mašte u samim osnovama upravljanja EU. Do ovog sužavanja prostora za demokratski proces došlo je premeštanjem nadležnosti za razvoj i sprovođenje politika sa demokratski biranih tela na Evropsku komisiju.
Nacionalne vlade formalno imaju pravo da odlučuju o ekonomskim politikama koje utiču na život građana, ali uslovi postavljeni u usvojenim sporazumima smanjuju mogućnost izbora politika na nacionalnom nivou, naročito za članice evrozone. Ta ograničenja se kose sa temeljnim vrednostima Unije i pate od tehničkih manjkavosti. Njihova dosledna primena samo potkopava veru građana da Evropska komisija i Evropski parlament postupaju u njihovom interesu.
Ograničenja u vođenju ekonomske politike ugrađena u sporazume narušavaju najšire prihvaćeno načelo da odluke koje utiču na blagostanje građana treba da donose njihovi izabrani predstavnici. Umesto toga, sporazumi nameću suženi oblik „demokratske odgovornosti“. Sporazum o koordinaciji, stabilnosti i upravljanju (TCSG) jasno kodifikuje ta odstupanja od demokratske procedure.
Tim sporazumom je predviđen „postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže“, uključujući i „korektivne radnje koje se mogu nametati zemljama u okviru procedure za slučaj prekomerne neravnoteže (EIP)“. Ovo je nesrećni izbor reči (bar u engleskoj verziji dokumenta). Bezlična konstrukcija zamagljuje činjenicu da u stvarnom životu Evropska komisija „korektivne“ mere „nameće“ nacionalnim vladama, a ne „zemljama“.
Neprecizno korišćenje termina u ovom sporazumu dokaz je nerazumevanja demokratskih procedura. Da stvari budu još gore, Evropska komisija je ovaj propis koji je fundamentalno važan za život evropskih građana na svojoj veb stranici smestila u deo posvećen „biznisu i ekonomiji“,u odeljak „Koordinacija ekonomske i fiskalne politike“. Ovo je još jedan pokazatelj da Evropska komisija ekonomsku politiku vidi kao nepolitičku temu.
Po ovom sporazumu Evropska komisija pre pokretanja „postupka u slučaju neravnoteže“ u nekoj zemlji ne mora da traži odobrenje Evropskog parlamenta, a još manje od nacionalne skupštine te zemlje (Izveštaj 5 predsednika, strana 8). Jedina obaveza Evropske komisije je da izveštava Evropski parlament o svojim aktivnostima, koje poslanici u načelu mogu da opozovu. „Pozivanje na odgovornost“ za vođenje politika na niovu EU sada je predviđeno jedino u tom ograničenom smislu. A pridev „demokratski“ je u ovom slučaju opravdan jedino time što postoji obaveza izveštavanja članova demokratski izabranog tela.
Međutim, postoji značajna razlika između politika koje razvijaju i sprovode demokratski izabrana zakonodavna tela i davanja prava izvršnim organima da sami formulišu politike i za to „odgovaraju“ nakon što odluke donesu i sprovedu. U prvom slučaju postoji mogućnost da se demokratski proces kreiranja politika odvoji od njihovog sprovođenja. U drugom slučaju, izvršno telo preuzima na sebe diskreciono pravo kreiranja i sprovođenja politika, a zakonodavnom telu prepušta da ocenjuje da li je postupak bio primeren ili neprimeren tek kada je sve već završeno. U praksi, negativna ocena postupaka izvršnog tela se tumači kao napad na Evropsku komisiju, pa su negativne ocene u Evropskom parlamentu veoma retke. Jasnija podela dužnosti bi svakako umanjila moguće konfrontacije između Evropske komisije i Evropskog parlamenta.
Ovlašćenja Evropske komisije problematičnima čine pravila o ekonomskoj politici ugrađena u sporazume EU. Ti sporazumi su de facto ustav Evropske unije. Oni su zakonski obavezujući za vlade članica, a nacionalna zakonodavna tela ih ne mogu menjati. Za razliku od mnogih, možda i većine ustava, sporazumi Evropske unije primoravaju zemlje članice da se pridržavaju određenih pravila ekonomskog ponašanja i sprovođenje tih pravila prepuštaju izvršnoj grani vlasti koja nije demokratski izabrana. Propisivanjem ciljnih vrednosti za fiskalni budžet i javni dug, fiskalna pravila izvorno kodifikovana u Sporazumu iz Mastrihta su očigledan primer neprimerenog ulaženja u detalje u ustavnom tekstu.
Uključivanje takvih detalja u ustavne dokumente nije mudro iz bar tri razloga. Prvo, pravila mogu biti pogrešno formulisana ili sadržati tehničke greške koje zahtevaju izmene zbog logičke ili unutrašnje nedoslednosti. (O tehničkim nedostacima fiskalnih pravila pisao sam u svom prethodnom članku.) Jednostavna promena teksta može rešiti problem, ali za tu promenu je potrebna saglasnost svih vlada potpisnica sporazuma.
Drugo, pravila mogu biti dobra za neke ekonomske situacije, ali ne i za neke druge. Ako tekst sporazuma ne dozvoljava prilagođavanje novim ekonomskim okolnostima, sporazumi postaju disfunkcionalni. S druge strane, pokušaji preciznog definisanja kada će se pravila o ograničavanju deficita primenjivati čine sporazume beskrajno komplikovanim. Treće, prenošenje ovlašćenja za sprovođenje detaljno definisanih pravila na instituciju koja nije demokratski izabrana, kao što je Evropska komisija, dodatno produbljuje problem, a prenošenje tog zadatka na Evropsku komisiju čini čitav proces netransparentnim.
Niz sporazuma usvojenih u poslednjih 60 godina temeljno je promenio način upravljanja Evropskom unijom, pomeranjem ka sistemu koji izvršnoj grani vlasti daje sve veća ovlašćenja. Kao što pokazuje primer Francuske, demokratskom društvu ne mora smetati jaka izvršna vlast, pod jednim uslovom: da su njeni predstavnici demokratski izabrani. Sa Evropskom komisijom i sistemom „5 predsednika“ to nije slučaj.
John Weeks, Social Europe, 10.03.2017.
Preveo Đorđe Tomić
Peščanik.net, 17.03.2017.
