Opština, paklena mašina

Foto: Predrag Trokicić

Foto: Predrag Trokicić

Kada se pogleda iz daljine, iz baš velike daljine, lokalne javne finansije izgledaju sasvim zdravo. Naime, već godinama, kada se budžeti svih tzv. jedinica lokalne samouprave uzmu zajedno – one su u plusu. Dakle, za razliku od centralne države koja je godinama unazad beležila velike deficite, opštine i gradovi su, zbirno gledano, ostvarivale suficit. Mali, ali ipak suficit. Pretprošle godine budžetski rashodi jedinica lokalne samouprave (JLS) iznosili su 271,5 mlrd RSD, a prihodi 276 mlrd RSD, višak je, dakle, bio 4,5 milijardi dinara. Upravo minule 2017. prihodi su (281 milijarda dinara) bili za 12 milijardi veći od rashoda (269 milijardi), a za ovu godinu je opet planiran višak od, doduše skromnih, milijardu dinara.

Međutim, kada sa tog paketa lokalnih javnih finansija skinete mašnicu i zavirite unutra, imate šta i da vidite – satni mehanizam koji otkucava. Najpre, sam podatak o prihodima prilično je varljiv. Naime, čak petinu njih čine donacije centralne države (prošle godine 47 milijardi). Da nije toga dakle lokalci bi bili u debelom minusu. Drugo, ukupan dug opština i gradova iznosi u ovom trenutku 1,3 milijardi evra. To je vrlo blizu „rekordu“ koji je svojevremeno držao „Srbijagas“ sa dugom (2012) od oko 1,7 milijardi evra (koji je u međuvremenu smanjen na oko 400 miliona evra), a znatno iznad EPS-a (čiji je dug milijardu i 100 miliona evra). I treće, od pomenutog ukupnog duga lokalne samouprave, jednu milijardu čini dug, dok 300 miliona evra čine dospele, a neplaćene obaveze prema dobavljačima. Drugim rečima, one nemaju deficit zato što ne plaćaju obaveze. Sve u svemu „lokalni holding“ – koji se sastoji od 24 grada, 150 opština i 500 komunalnih preduzeća i ima oko 150 hiljada (80.000 u administraciji, 70.000 u privrednim subjektima) zaposlenih – predstavlja pravu tempiranu bombu za srpske javne finansije.

Kada se, pak, malo dublje zađe u poslovanje tzv. jedinica lokalne samouprave, sasvim uprošćeno, u jednoj rečenici, ono izgleda ovako: zaposleni, plate, subvencije, dugovi – sve je to u opštinama preveliko, jedino su investicije premale.

PREVIŠE ZAPOSLENIH: Još sredinom 2015. godine je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave u svojoj analizi (rogobatnog naziva: „Pozicioni dokument: Moderna država – racionalna država; koliko, kako i zašto“) utvrdilo da u srpskim komunama još vlada (samoupravni) komunizam: previše zaposlenih sa prevelikim platama. Samo svođenjem broja zaposlenih na zakonsku normu koja kaže da na hiljadu stanovnika treba da dođu četiri činovnika, broj zaposlenih u opštinama (i gradovima) bi se smanjio za 10 odsto. Ako bi se, međutim, kao kriterijum uzela petina najracionalnijih jedinica lokalne samouprave (JLS), onda bi se broj zaposlenih u svim jedinicama lokalne samouprave smanjio za gotovo duplo više, tj. za tačno 18 odsto. Ovim dokumentom je, uzgred, takođe predviđeno da se zaposlenost na normu 20 odsto najracionalnijih smanji za tri godine, a u onim najgorim čak u roku od pet godina, što i nije tako strog zahtev. To znači da bi broj zaposlenih u JLS trebalo da se smanji za 25-30 hiljada.

U obimnoj studiji (na 200 strana) iz juna 2016. godine Fiskalni savet (FS) je, doduše, procenio da je višak znatno manji: u lokalnim samoupravama oko pet odsto zaposlenih (4.000) predstavlja višak, a u komunalnim preduzećima oko 15 odsto (10.000) što je upola niže od prethodno navedene procene. Ali, i sam FS primećuje da su te procene i više nego „konzervativne“, tj. da najverovatnije nepotrebno zaposlenih ima mnogo više.

PREVISOKE PLATE: Naravno, uz zaposlene idu i plate. A tu su opštinari zaista bili široke ruke. „Izdaci za zaposlene na lokalnom nivou vlasti godinama su rasli brže nego što je zakonom bilo propisano, usled čega je ’istisnuta’ produktivna investiciona potrošnja, a ekonomska struktura rashoda na lokalu vidno pogoršana“, konstatuje se u pomenutom Izveštaju FS.

Rashodi za plate na lokalu su od 2009. do kraja 2015. godine nominalno povećani za gotovo 25 odsto. To je čak četiri puta više od dozvoljenog rasta (6,5 odsto), tj. od rasta do kojeg bi došlo da su plate rasle u skladu sa propisanom indeksacijom, odnosno sa njihovim zakonskim umanjenjem krajem 2014. godine. Taj jaz između zakonskog okvira i stvarne realizacije, po mišljenju Fiskalnog saveta, može se objasniti jedino povećanjem zarada i drugih naknada preko zakonskih ograničenja, mada se „ne isključuje ni mogućnost da je u pomenutom razdoblju došlo do prekomernog zapošljavanja, takođe mimo propisa“.

Posebno je zanimljivo da analiza pokazuje visoke neujednačenosti troškova zarada između „strukturno“ sličnih gradova. Recimo, Ćuprija na zarade troši 32 odsto lokalnog budžeta, a susedni Paraćin 19 odsto; Prokuplje 39, a Bačka Topola 18 odsto, Vrbas 36, a Kovin 17 odsto itd. Iz toga FS izvlači zaključak da „u sistemu lokalne samouprave postoji značajan prostor za uštede koje se mogu realizovati bez negativnih efekata po kvalitet pruženih usluga“. Fiskalni savet procenjuje „da bi prihvatljiv i dostižan srednjoročni cilj podrazumevao smanjenje izdataka za zarade za 0,35 odsto BDP-a, odnosno 15 milijardi dinara i to putem nominalnog zamrzavanje zarada u 2017. godini uz istovremeno smanjenje broja zaposlenih za 5-6.000, što je blisko procenama očiglednih viškova zaposlenih na lokalu od strane Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave“. Kao što sad znamo ove preporuke je Vlada Srbije „okačila mačku o rep“, pošto su krajem prošle godine plate povećane za 5-10 odsto, a otpušten naravno nije niko.

PREVELIKE SUBVENCIJE: Lokalne vlasti, nesumnjivo po ugledu na republičke, izdašno pomažu „svoja“ preduzeća. Lokalne samouprave čak 15 odsto svojih budžeta (oko 30 milijardi dinara) koriste za pokrivanje neuspešnog poslovanja lokalnih javnih preduzeća. Posmatrano relativno, ukupni rashodi za subvencije na lokalu u Srbiji iznose oko 0,8 odsto bruto domaćeg proizvoda, što je gotovo tri puta iznad proseka sa Srbijom uporedivih zemalja centralno-istočne Evropa (0,3 odsto).

Takođe, dok se u Evropi subvencijama gotovo isključivo pomaže transport, srpski opštinari pare dele i levo i desno: vodovodima, kanalizacijama, gradskim čistoćama, toplanama… Problem je naravno, pre svega u (već pomenutom) prevelikom broju zaposlenih i, posledično, previsokim troškovima zarada.

Pored toga, lokalna preduzeća se, baš kao i republička, odlikuju slabom naplatom svojih usluga. Konačno, takvi kakvi su, komunalci jako loše deluju na druga preduzeća, kako javna (recimo Srbijagas, jer toplane ne plaćaju gas) tako i privatna (naročito građevinska). Sve u svemu sređivanje stanja u komunalnim preduzećima, izračunao je FS, moglo bi da donese zemlji dodatnu uštedu od 0,3 odsto BDP-a, odnosno blizu 15 milijardi dinara. A s druge strane, njihovo unapređenje i osposobljavanje za kvalitetno poslovanje moglo bi da pomogne rastu čitave privrede, umesto da mu, kao što je sada slučaj, odmaže.

PRETEŠKI DUGOVI: Dugovi lokala, kao što je rečeno iznose blizu milijardu evra. Po svoj prilici oni će se povećavati, jer samo Beograd planira da se zaduži kod Kine za 450 miliona evra. A verovatno će istim stopama morati da krenu i drugi gradovi da bi rešili nagomilane komunalne probleme.

Kada je, pak, reč o docnjama, tj. neplaćanju dospelih obaveza, mora se najpre primetiti da su opštinari pokazali veliku veštinu u izigravanju, doduše ne baš mnogo smislenih, zakonskih propisa. Naime, pošto se neko dosetio da propiše zakonsku odgovornost opštinskih čelnika kada ne budžetiraju postojeće obaveze ili prekorače budžetom odobrene rashode, oni su se dosetili pa i što treba i što ne treba uguraju u budžet. A onda, da bi sve to bilo lepo pokriveno, tome „prilagode“, tj. „veštački naduvaju“ i prihode. Ali to za opštinare nije problem, jer za to nisu predviđene nikakve zakonske sankcije, a za političke ko te pita. Tu su, uzgred, i objektivno u boljoj poziciji od republičke vlade i njenog budžeta, koji je, za razliku od opštinskih, pod stalnom prismotrom javnosti. Što za posledicu ima da su lokalni budžeti zapravo spiskovi „želja i čestitki“ bez (gotovo) ikakve upotrebne vrednosti.

Još je, međutim, značajnija posledica da lokalne samouprave ne izvršavaju na vreme, a ne retko i nikako, svoje finansijske obaveze, odnosno ne plaćaju proizvode i usluge koje su im isporučene. „Stručno“ rečeno, padaju u docnju. O tome je nešto već napomenuto kada je bilo reči o komunalnim preduzećima, a ovde će još biti dodata konstatacija Fiskalnog saveta da „Republika Srbija trenutno čak ni ne raspolaže sveobuhvatnim i pravovremenim podacima o obimu i dinamici docnji na lokalnom nivou“. Štaviše, „čak ni lokalne samouprave ne vode takvu evidenciju iako su zakonski obavezane da to čine pravilnicima o finansijskom izveštavanju lokala“. Ipak, iako potpuno pouzdani podaci o docnjama ne postoje, na osnovu izveštaja Državne revizorske institucije i analize pojedinačnih budžeta gradova i opština, FS je zaključio da je trenutni nivo docnji lokalne samouprave (bez lokalnih javnih preduzeća, apoteka i bolnica) premašio 100 miliona evra. Šta to znači za privredu, koja ionako „grca u besparici“, ne treba ni govoriti. Mnoga privatna preduzeća zapadala su u probleme upravo zbog toga što im opštine i njihova (komunalna) preduzeća nisu plaćala za izvršene radove. To je ove ponekad teralo na (nepovoljno) zaduživanje u bankama i znatno slabilo njihovu finansijsku snagu, dovodeći ih čak ponekad do (ivice) bankrota.

Nije to, međutim, kraj svim mukama koje privreda i građani imaju sa lokalnim vlastima. Zbog ovakvog (nikakvog) načina budžetiranja, lokalci često od vlade traže dodatna sredstva. Što i dobiju, naročito ako lokalom vladaju isti oni koji vladaju državom. Kao što je slučaj, recimo, sa Kragujevcom koji je iz budžetske rezerve, da bi pokrio svoje predimenzionirane troškove, dobio čak 185 miliona dinara.

PRENISKE INVESTICIJE: Javne investicije u Srbiji padaju neprekidno od (krize) 2008. godine. Dakle, to nije neka „lokalna“ specifičnost. Ali, kako kaže FS, „lokalni nivo vlasti se izdvojio od drugih korisnika javnih sredstava kao negativni rekorder u pogledu razmere umanjenja kapitalnih rashoda. U razdoblju 2008-2015. investicije lokalnog nivoa vlasti nominalno su umanjene za petinu, a realno su prepolovljene što je najdrastičniji pad u poređenju sa svim drugim nivoima vlasti. Gotovo svake godine se planovima lokala, slično kao i na ostalim nivoima vlasti, predviđalo nedovoljno povećanje investicija, dok se, sa druge strane, i u odnosu na takve (poprilično niske) planove kontinuirano podbacivalo. Takvom realizacijom investicija lokalni nivo vlasti u Srbiji je na kraju 2015. godine dostigao neprihvatljivo nizak nivo investicionih rashoda od nepunih 0,9 odsto BDP-a iako je pre krize izdvajao oko 1,5 odsto BDP-a.

Iako rashodi lokalnih samouprava između pojedinih zemalja nisu direktno uporedivi, očigledno je, konstatuje FS, da Srbija osetno odstupa od zemalja regiona. Konkretno, pomenutih 0,9 odsto BDP-а znatno je ispod nivoa uobičajenog za zemlje uporedivog nivoa razvijenosti (gde JLS izdvajaju 1,5-2 odsto BDP-а).

„Lokalne samouprave u Srbiji za investicije izdvajaju svega oko jedan odsto BDP-a (oko 330 miliona evra), dok je prosek ostalih zemalja Centralno-istočne Evrope (CIE) oko dva odsto BDP-a. Što je još gore, u poslednjih nekoliko godina učešće lokalnih javnih investicija u BDP-u Srbije se smanjuje na oko 0,8 odsto BDP-a, dok u isto vreme u zemljama CIE raste na oko 2,5 odsto bruto domaćeg proizvoda.

Efekti takvog ponašanja se najbolje mogu videti po znatno manje razvijenoj lokalnoj infrastrukturi u Srbiji nego u uporedivim zemljama. „Dugogodišnje nedovoljno investiranje lokalnih samouprava dovelo je do toga da se stanje lokalne infrastrukture u Srbiji sada može bez ustručavanja oceniti kao katastrofalno“ konstatuje FS. Veliki broj građana Srbije nema pristup ispravnoj vodi za piće, kanalizaciji, organizovanom odnošenju smeća, lokalna putna infrastruktura je jako loša, većina postojećih deponija nije sanitarno obezbeđena, postoji i veliki broj divljih deponija itd.

Povećanje investicija lokalnih samouprava moglo bi da doprinese kako razvoju samih opština tako i, generalno, ravnomernijem regionalnom ekonomskom razvoju. Zbog toga Fiskalni savet smatra da bi najveći deo ušteda ostvarenih na tekućim rashodima (oko pola odsto BDP-a) trebalo preusmeriti u rast investicija na lokalu.

Prema procenama Fiskalnog saveta investicije lokalne samouprave u srednjem roku trebalo bi povećati za najmanje 75 odsto u odnosu na njihov sadašnji nivo, odnosno za oko 250 miliona evra. Ovo povećanje investicija moguće je izvesti uz minimalan rast zaduženja lokalne vlasti. Naime, više od polovine potrebnih sredstava za predloženo povećanje investicija može se obezbediti reformom lokalnih javnih preduzeća, odnosno uštedama na subvencijama. Da podsetim, već je rečeno da bi JLS mogle da smanje rashode za subvencije lokalne samouprave za oko 150 miliona evra u odnosu na njihov sadašnji nivo. Da bi do tog smanjenja subvencija, međutim, došlo potrebno je rešiti najveće probleme koje lokalna javna preduzeća imaju u svom poslovanju – višak zaposlenih, nisku naplativost usluga, velike tehničke gubitke i druge neefikasnosti.

KO JE KRIV: Ako je stanje takvo kako je gore opisano, a jeste, postavlja se pitanje ko je za to kriv. Činjenica da ima sasvim različitih opština upućuje na zaključak da su glavni krivac one same. To je, međutim, samo delimično tačno. Veći deo odgovornosti snosi Republika zbog loše politike koju je vodila. Naime, posle u načelu dobrog, Zakona o finansiranju lokalne samouprave koji je stupio na snagu 2007. godine, već 2009. je lokalnoj samoupravi ad hoc odlukom Vlade oduzeto 15 milijardi dinara. Nedugo zatim, da bi se zadovoljile ambicije novoformirane Partije regiona Mlađana Dinkića, usvaja se 2011. novi zakon kojim se lokalu, po mišljenju većine ekonomista neopravdano – odlukom da opštinama pripadne 80 odsto poreza na zarade,  umesto dotadašnjih 40 odsto – dodeljuje čak 40 milijardi dinara koje su pre toga pripadale republičkom budžetu. To je doprinelo da se ionako poprilično ruiniran budžet Republike dodatno uruši. Nakon uklanjanja Dinkića iz Vlade, to rešenje je dva puta revidirano (2013. i 2016. godine) u korist republičkih prihoda a na uštrb gradova i opština. Takođe, lokalu su u međuvremenu „uvaljene“ i nove nadležnosti, pre svega održavanje lokalnih puteva (mada je tu država dosta pomagala opštinama dodeljujući im za te namene po nekoliko milijardi dinara svake godine).

Sve u svemu, iako je, kako to kaže FS, „ravnoteža“ između lokalnih i državnih (tj. centralnih, republičkih) javnih finansija nakon poslednjih izmena zakona uspostavljena, te ravnoteže nema kada je reč o odnosima između pojedinih opština i gradova. Tome su, opet, u velikoj meri doprinele promene u načinu finansiranja JLS – jer prihod od poreza na plate pogoduje opštinama koje imaju veliki broj zaposlenih. S druge strane, kriterijumi za raspodelu transfera iz Republike nisu bili dobro postavljeni, a i oni su proizvoljno primenjivani, tako da je neravnopravnost između pojedinih opština i gradova još više povećana.

Zbog svega toga, neophodno je u stvari da se finansiranje lokalne samouprave temeljito pretrese i ponovo sistemski uredi tako da sa jedne strane opštinama bude data neophodna samostalnost u poslovanju, a sa druge strane da budu zainteresovane za ekonomičnost i efikasnost svog rada.

Umesto toga budžet za 2018. godinu lokalnu samoupravu još više udaljava od uređenog sistema. Štaviše, situacija će se u opštinama dodatno pogoršati nakon poslednjih izmena Zakona o porezu na dohodak građana kojima je povećan neoporezivi deo plate što je JLS smanjilo prihode za pet milijardi dinara. S druge strane, za istu tu sumu – povećanjem plata opštinskih činovnika za pet i zaposlenih u predškolskim ustanovama za 10 odsto, čije finansiranje pada na teret lokala – povećani su njihovi rashodi. Što znači povećanje minusa u konačnom saldu za 10 milijardi.

Na kraju, fiskalna strategija za razdoblje od 2018. do 2020. godine, kako to konstatuje Fiskalni savet, uopšte ne prepoznaje probleme lokalnih javnih finansija. Problemi lokalnih samouprava uopšte se ne pominju; nema naznaka ni da će se unaprediti praćenje javnih finansija gradova i opština (na primer da će se evidentirati i pratiti njihove docnje), a nije data ni tabela sa konsolidovanim budžetom lokalnih samouprava (što je obaveza Fiskalne strategije po zakonu o budžetskom sistemu), konstatuje FS.

Ovako, blago rečeno, nemaran odnos prema lokalnoj samoupravi pokazatelj je zapravo odnosa političke (a bogami i intelektualne) elite prema samoupravi, tj. svakoj vrsti individualne i kolektivne samostalnosti generalno. Država Srbija je još od Miloševićevih vremena izuzetno centralizovana zemlja, ali uprkos poraznim rezultatima do kojih je to dovelo i danas se u domaćoj javnosti najviše čuju glasovi u prilog veće državne regulacije i dublje etatizacije.

Autorizovano izlaganje sa skupa Ustavne promene održanog 14. decembra 2017. u Novom Sadu. Osim Mijata Lakićevića, na ovom skupu su govorili Nenad Dimitrijević, Marijana Pajvančić, Slobodan Beljanski i Aleksandar Popov.

Peščanik.net, 08.02.2018.

The following two tabs change content below.
Mijat Lakićević

Rođen 1953. u Zaječaru, završio pravni fakultet u Beogradu 1975, od 1977. novinar Ekonomske politike. Devedesetih i stalni saradnik mesečnika Demokratija danas. Godine 1998. dobija otkaz u Ekonomskoj politici; 1999. je među pokretačima Ekonomist magazina, gde je direktor i zamenik gl. i odg. urednika, a od 2001. gl. i odg. urednik; 2008. napušta EM sa Vladimirom Gligorovim, Predragom Koraksićem... Prelazi u Blic, gde je gl. ur. ekonomskog dodatka Novac. Krajem 2009. prelazi u NIN na mesto urednika ekonomske rubrike. Godine 2011. je među osnivačima nedeljnika Novi magazin, gde je i danas zamenik gl. urednika.

Pisao za brojne novine u Jugoslaviji i Srbiji. Zajedno sa Mišom Brkićem urednik serije od 12 TV debata pod zajedničkim nazivom „Kad kažete…“ Fonda za otvoreno društvo, u Medija centru NUNS-a, prikazivanih na TV Studio B. Godine 2011. objavio knjigu Ispred vremena, o nedeljniku Ekonomska politika i reformskoj deceniji u SFR Jugoslaviji (1963-1973). Sa Dimitrijem Boarovim 2013. napisao knjigu Kako smo izgubili (Našu) Borbu. Jedan od autora izložbe "Polet: Ekonomska propaganda u Jugoslaviji 1969-1980". Član Izvršnog odbora NUNS-a.