Nekako je mimo radara zainteresovane, a bogami i stručne javnosti, kao i medija, „proklizala“ informacija saopštena od strane zamenika gradonačelnika Beograda, Vesić Gorana, da je Grad Beograd zatražio da se „ukine“ institut konverzije prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu.
Uz nevešto objašnjenje u izjavi od 21. maja objavljenoj na sajtu gradske uprave, zamenik gradonačelnika razloge za ukidanje traži u „pravnoj sigurnosti“ i mogućnosti da konačno dođemo do „jasnog zakonskog okvira“, jer je nedopustivo da dva zakona regulišu isti institut na različit način. Pored ovoga, Vesić navodi i da bi se ukidanjem konverzije otvorio prostor za dalje investicije jer „država za ovih deceniju i po skoro da nema prihoda od konverzije“. Na kraju se dosetio i da ovaj institut veže za komunizam i ne trepnuvši saopštio kako ovakav propis ne može funkcionisati u tržišnoj privredi, a da njegovo postojanje nema ni smisla, imajući u vidu da „država nema koristi za budžet“, pa je jasno da ga treba ukinuti.
Iako relativno kratka izjava sadrži niz neistina i polu-istina, koje pojedinačno ne bi bilo ni smisleno ni moguće komentarisati u tekstu ovog formata, ali je ipak važno grupisati ih i osvrnuti se na neke od najvažnijih teza iz te objave.
Nije, prvo, neuobičajena praksa da dva propisa regulišu isto pitanje, što gospodin Vesić kao pravnik sasvim sigurno zna, sve dok ovi propisi ne regulišu pojedino, isto pitanje, na različit način, mada čak i u toj situaciji pravna nauka i praksa imaju rešenje (lex posterior derogat legi priori) koje se primenjuje još iz perioda rimskog prava, a što se uči već na prvoj godini pravnog fakulteta.
Dalje, u konkretnom slučaju, Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu („Zakon o konverziji uz naknadu“) koji je usvojen 2015 (menjan 2020) detaljno reguliše konverziju prava korišćenja u pravo svojine na zemljištu i dodatno razrađuje odredbe Zakona o planiranju i izgradnji koje se bave institutom konverzije i u odnosu na ovaj zakon predstavlja lex specialis, odnosno ima pravnu suprematiju, čak i u slučaju kolizije normi.
Zanimljivo je i pitanje kako već 7 (sedam!) godina od usvajanja pomenutog zakona, gospodin Vesić nije uočio koliziju propisa o kojoj govori i kako mu ranije nije palo na pamet da ovaj problem razreši, pa i da spreči usvajanje ovakvog propisa, koji je usvojila Narodna skupština u kojoj je većinu imala upravo partija kojoj Vesić pripada.
Možda zato što ni njegovom partijskom kolegi, a bivšem gradonačelniku Beograda, Malom Siniši, ovaj propis nije izgledao kao relikt prošlosti i kočničar ubrzanog razvoja. Upravo suprotno. U svojoj izjavi od 14. jula 2015. godine, datoj neposredno pred usvajanje Zakona o konverziji uz naknadu, bivši gradonačelnik navodi da će zakonom „biti ubrzan razvoj građevinske industrije kako Beograda tako i Srbije“, te da zakon „prati“ odredbe Zakona o planiranju i izgradnji.
Pa šta je onda krenulo po zlu?
Najpre treba istaći da je mišljenje zamenika gradonačelnika o tome da je neprihvatljivo da za deceniju i po primene instituta konverzije „skoro da nema prihoda“ po ovom osnovu, apsolutno ispravno. Ono što, međutim, on u svojoj izjavi ne pominje jeste pitanje odgovornosti za neprimenjivanje, ukoliko je situacija zaista ovako tragična kako on navodi. Naime, zakon definiše prilično jasne i kratke rokove za investitore koji iniciraju postupak konverzije. Stoga, razlog za manjak prihoda u budžetu po ovom osnovu može biti nesposobnost nadležnih institucija da sprovedu propis koji su same usvojile, a koji je trebalo da obezbedi milionske prihode i, upravo suprotno od tvrdnje zamenika gradonačelnika, izvrši konačnu transformaciju svojinskih odnosa na zemljištu i raskrsti sa reliktima komunističkog nasleđa u pogledu svojinskih odnosa na zemljištu, kako je RERI i naveo u svom saopštenju.
Ukidanje instituta konverzije upravo bi narušilo pravnu sigurnost o kojoj zamenik gradonačelnika govori. I to pre svega zato što bi na taj način investitori koji su do građevinskog zemljišta došli ispod tržišne vrednosti, anticipirajući trošak naknade za konverziju, bili stavljeni u povoljniji položaj od onih koji su proces konverzije sproveli ili bar započeli sa otplatom naknade na rate.
Nedostatak kapaciteta ili nespremnost upravnih organa da sprovedu pomenuti propis iz bilo kog razloga, ne može biti razlog za ukidanje samog propisa i odricanje od višemilionske naknade za budžet, od čega će štetu trpeti svi građani Republike Srbije. Sa druge strane, kako to obično biva u ovakvim slučajevima, korist od ovoga imaće oni investitori koji nisu sproveli konverziju zemljišta i platili naknadu, pa bi sada uz značajno umanjenje naknade stekli pravo svojine na građevinskom zemljištu velike vrednosti.
Ovo je dobar trenutak i za povlačenje paralele sa Zakonom o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, koji reguliše proceduru izdavanja integrisane dozvole, najvažnije operativne dozvole koja se izdaje postrojenjima-zagađivačima životne sredine. Naime, iako na snazi gotovo dve decenije, nadležni organi nisu u stanju da ovaj zakon učine operativnim, te su sve vlasti od 2004. rešenje pronašle u stalnom pomeranju krajnjeg roka da operateri ove dozvole pribave.
Analogno razmišljanju Vesić Gorana kada je u pitanju primena Zakona o konverziji uz naknadu – možda bi nadležni organi trebalo da razmisle o ukidanju ovog propisa i mogućnosti da zagađivačima dozvole da bez integrisane dozvole svoja postrojenja puste u rad (što bi praktično dovelo do legalizacije faktičkog, nezakonitog stanja), a sve iz razloga nedostatka administrativnih kapaciteta da propis bude primenjen.
Nije ovde, naravno, problem u tome da jedan zakon koči investicije. Rokovi koje zakon definiše su prilično kratki, precizno definisani, a i sprovodljivi u praksi. Da je zakon dosledno primenjen ne bi bilo nikakvih problema ni za savesnog investitora, niti za gradsku/državnu upravu koja radi po utvrđenim pravilima. Ovde je, po ko zna koji put, na delu nedostatak volje da se propis učini operativnim u postojećim okolnostima, pa se kao izlaz bira lakši put: ukidanje propisa.
Međutim, u uređenim sistemima, ova vrsta problema nikako se ne sme rešavati na ovaj način. Jer to i nije rešenje. Po čuvenom Staljinovom principu „nema čoveka – nema problema“, tako i ovde nadležne gradske instance pokušavaju da objasne da bez propisa nema ni ove (za investitore) nezgodne obaveze. Ili po onoj krivičarskoj „nema tela – nema dela“.
Autor je advokat, predsednik UO Regulatornog instituta za obnovljivu energiju i životnu sredinu (RERI).
Peščanik.net, 01.06.2022.
