Foto: Predrag Trokicić
Foto: Predrag Trokicić

Kada poslodavcu opadne obim posla ili naiđe na druge poteškoće u poslovanju, smanjiće broj radnika. To je logično i normalno. Ovi radnici međutim moraju uživati neku zaštitu jer nisu svojom krivicom ostali bez posla, već usled nesposobnosti poslodavca ili iz drugih razloga zbog kojih je došlo do smanjenje potražnje za robom ili uslugama poslodavca na tržištu. Sve je to dakle uobičajena priča koja prati fluktuacije u poslovanju. Ali kvalitet i obuhvat zaštite koja je Zakonom o radu predviđena za radnike koji na ovaj način izgube zaposlenje – nije dobar. Ako se pogleda zakonski okvir, videće se promašaji i nedoslednosti zakonodavca. Ako se pogleda primena zakona, videće se da su ovi radnici u veoma teškom položaju.

Radniku koji je otpušten kao višak zaposlenih (kao radnik za čijim radom je prestala potreba) sleduje otpremnina, može da se prijavi Nacionalnoj službi za zapošljavanje (NSZ) i – ako ispunjava zakonom propisane uslove – ostvari pravo na novčanu naknadu u trajanju od tri do 24 meseca. Ukoliko poslodavac u naredna tri meseca po otpuštanju reši da ponovo zaposli radnika na iste poslove, otpušteni radnik će imati prednost i njega mora prvo da pita. Izmenama iz 2014. godine smanjen je iznos otpremnine koju poslodavac duguje radniku (umesto za ceo ostvareni radni vek, računa se samo period proveden kod poslodavca), a period u kojem otpušteni radnik ima prednost pri novom zapošljavanju smanjen je sa šest meseci na tri meseca. Ovo potpuno iracionalno umanjenje ničime nije obrazloženo.

Ukoliko odjednom otpušta veći broj radnika koji su višak (kriterijumi su utvrđeni zakonom i usklađeni sa evropskom direktivom), poslodavac mora da donese program rešavanja viška zaposlenih. Ovaj program mora da sadrži kriterijume prema kojima se utvrđuje postojanje viška, obrazloženje zašto je došlo do viška zaposlenih, kao i mere koje su predviđene da se ponude radnicima umesto otpuštanja – na primer, prelazak na druge poslove, dokvalifikacija, upućivanje na rad kod drugog poslodavca. O ovom programu svoje (neobavezujuće) mišljenje daju i NSZ i reprezentativni sindikat kod poslodavca (ako postoji).

Višak zaposlenih kao razlog za otpuštanje radnika, koristi se često. Iz godišnjih izveštaja o radu Nacionalne službe za zapošljavanje za period 2015-20. može se videti da je oko 9.000 ljudi godišnje bilo obuhvaćeno programima rešavanja viška zaposlenih koje su prijavili poslodavci. Ukupna cifra je daleko veća kada se uračunaju otpuštanja za koja nije potrebno doneti program – tako je na primer bilo 3.719 radnika koji su otpušteni kao višak tokom 2020. koji su bili obuhvaćeni programom, ali je u svakom trenutku oko 11.000 ljudi ostvarivalo pravo na naknadu za slučaj nezaposlenosti po osnovu prestanka radnog odnosa kao viška zaposlenog. U 2021. godini, 1.466 radnika je obuhvaćeno programima za celu godinu, a broj korisnika novčane naknade u svakom trenutku iznosio je između 9.000 i 13.000, u proseku nešto manje od 11.000 u svakom mesecu. Mnogo radnika se uopšte ne kvalifikuje za ovo pravo, tako da je ukupan broj onih koji na ovaj način ostanu bez posla na godišnjem nivou daleko veći: u 2018. godini 25.853 ljudi otpušteno je kao tehnološki višak, u 2019. godini 27.210. Ne postoje podaci za 2020. i 2021. godinu, verovatno zato što je NSZ procenila da katastrofalne cifre iz godina korone ne pogoduju aktuelnim vlastima, pa su ti podaci – kao i drugi koji nisu baš pohvalni – volšebno nestali iz zvaničnih statistika. Zaključak je svakako jasan: takvih radnika ima puno, a poslodavci često pribegavaju pojedinačnim otpuštanjima, koja ne podrazumevaju donošenje programa za rešavanje viška zaposlenih prema kriterijumima ustanovljenim Zakonom o radu. Obuhvat mera zaštite ovih ljudi je dakle – formalno minimalan, praktično nepostojeći.

Nekoliko zamerki se može uputiti zakonskim rešenjima. Najpre, u kvote za donošenje programa rešavanja viška zaposlenih ulaze samo radnici zaposleni na neodređeno vreme. Zaposleni na određeno vreme se ne pominju, iako oni mogu biti zaposleni i po nekoliko godina (na primer, kod novootvorenog poslodavca – koji će imati i najveću fluktuaciju broja zaposlenih dok ne utvrdi uobičajeni obim posla, mogu biti u radnom odnosu na određeno vreme i do tri godine). Međutim na početku perioda Covid-19 pandemije, u prvom talasu otpuštanja koji je počeo još u februaru, a naročito bio izražen u periodu mart-maj 2020, kao višak zaposlenih otpuštani su i zaposleni na određeno vreme. Njihovi advokati su tada tvrdili da tako nešto nije moguće po zakonu i ostaje da se vidi kako će sudovi tumačiti ovu prazninu.

Dalje, ne postoji mehanizam kontrole nad kreiranjem programa rešavanja viška zaposlenih. Poslodavci najčešće teže tome da ispune formu bez ikakve volje da program zaista ostvari svoju osnovnu svrhu umanjenja broja otpuštenih radnika, što dovodi do raznih posledica. Na primer, poslodavac u programu volšebno konstatuje da se na radnike koji predstavljaju višak ne može primeniti nijedna alternativna mogućnost koja bi omogućila da do otpuštanja ne dođe. Ovo se dešava čak i u situacijama kada je očigledno da se neke mere mogu primeniti, makar na kraće vreme dok se radnici ne snađu u novim okolnostima (na primer, uparivanje radnika na jednom radnom mestu sa po pola radnog vremena svakome, umesto da jedan bude otpušten a drugi nastavi da radi sa punim radnim vremenom). Zakon o radu navodi da je poslodavac dužan da uzme u obzir mišljenje sindikata i NSZ-a, ali to zapravo ne znači ništa jer ga ta „dužnost“ ne obavezuje da bilo koji njihov savet ili preporuku posluša – stvoren je dakle samo privid da je u pitanju transparentan i demokratičan proces. Drugim rečima, niko ne može efektivno uticati na sadržinu programa – poslodavac je potpuni gospodar procesa i ostaće u okvirima zakona čak i ako sasvim ignoriše racionalne predloge drugih učesnika.

Kod otpuštanja radnika koji su višak bez obaveze donošenja programa ne postoji otkazni rok. Drugim rečima, svako od nas može doći jednog jutra na posao i saznati da ga je poslodavac preko noći obrisao, kao i da mu radni odnos prestaje tog istog dana. Ovakvo zakonsko rešenje predstavlja grubo kršenje Konvencije 158 Međunarodne organizacije rada o prestanku radnog odnosa na inicijativu poslodavca (član 11) i jedinstveno je u regionu.

Ako je tako jednostavno otpustiti nekoga kao višak, pomislili biste da poslodavac praktično ne mora da krši zakon da bi isterao svoju volju. Pogrešno. Postoje razni primeri gde su poslodavci kršili i ovako labavo postavljene norme i zloupotrebljavali institut viška zaposlenih za „razračunavanje sa nepodobnim radnicima“, ili jednostavno za nezakonito smanjenje troškova radne snage.

Krenimo od primera koji je verujem svima poznat – poslodavac ne želi da isplati otpremninu, ili ima neku svoju računicu prema kojoj je otpremnina daleko niža od zakonom garantovanog minimuma. Prema zakonu, radniku ne može prestati radni odnos dok ne dobije otpremninu, obračunatu u skladu sa zakonom i unutrašnjim aktima poslodavca. Ali šta se dešava ako se poslodavac ogluši o ovu obavezu? Zaposleni mora ući u dug sudski proces u kojem će dokazivati da je još uvek u radnom odnosu, jer isti nije mogao prestati zbog kršenja zakona od strane poslodavca. Ako se prijavi na evidenciju NSZ-a i dobije (krajnje simboličnu) naknadu za slučaj nezaposlenosti, tu naknadu će u slučaju uspeha u radnom sporu morati da vrati sa kamatom, jer ju je stekao nezakonito, budući da je sud naknadno utvrdio postojanje radnog odnosa. Ako se ne prijavi za naknadu moraće da vodi radni spor bez ikakvih primanja, bar dok ne pronađe novo zaposlenje, što je veoma težak zadatak…

Kao što je već rečeno, rok u kojem poslodavac treba da se uzdrži od novog zapošljavanja za iste poslove nakon što je otpustio radnika koji je (navodno) bio višak, skraćen je 2014. sa šest meseci na tri meseca. Međutim, poslodavci ni taj rok ne poštuju i postoji više načina kako (uglavnom nekažnjeno) krše ovu odredbu zakona. Najjednostavnije je da zaposle nekoga u roku kraćem od tri meseca, a da prethodno nisu pitali otpuštenog radnika da li bi se vratio na posao. Mogućnosti da radnik za to sazna su male, praktično jedino ako mu neko od bivših kolega to dojavi. A i kada sazna, može se obratiti inspekciji rada ili sudu, što pokreće niz već mnogo puta opisanih problema sa efikasnošću nadzora. Češće će poslodavac da primi nekoga ko će formalno obavljati različite (ili slične ali ne identične) poslove ali će u stvarnosti raditi baš ono što je radio i prethodni radnik. Drugim rečima, mogućnost da jednostrano i zakonito menja pravilnik o organizaciji i sistematizaciji poslova, dovešće do fingiranja da je u konkretnom slučaju sve zakonito – iako nije.

Dalje, poslodavci pribegavaju taktici podugovaranja određenih usluga nakon otpuštanja radnika koji je navodni višak. I ovde je postupak jednostavan: izmeni se pravilnik o organizaciji i sistematizaciji poslova, tako što se određeni poslovi ukinu kao nepotrebni. Nepotreban je tada i radnik koji ih obavlja, pa se on otpušta kao višak radnika. Poslovi međutim nisu nepotrebni i poslodavac nakon toga sa agencijom koja pruža određene usluge (na primer računovodstvene, obezbeđenja, održavanja higijene) zaključuje ugovor o poslovno-tehničkoj saradnji i praktično radnici te agencije (po pravilu jeftiniji nego originalni zaposleni koji je otpušten) nastavljaju da rade iste poslove, koji više nisu sistematizovani. Iako bi neki sudija koji se plaši da uđe u suštinu stvari rekao da ovde nema kršenja zakona, ovo je očigledno nezakonito ponašanje poslodavca, i to iz dva razloga. Najpre, iz člana 153. Zakona o radu možemo saznati da višak zaposlenih nastaje kada „zbog tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena… dođe do prestanka potrebe za radom zaposlenih na neodređeno vreme“. Potrebno je dakle ispuniti dva kumulativna uslova: da dođe do promena kod poslodavca, i da je potreba za radom zaposlenog prestala upravo zbog tih promena. Podugovaranje određenih poslova jasno govori o tome da se oni i dalje vrše i – iako često ne spadaju u osnovnu delatnost poslodavca već u tehničke i administrativne poslove – da postoji realna potreba za njima i da će se oni vršiti dokle god poslodavac postoji. Na primer, čišćenje prostorija deo je zakonske obaveze poslodavca da primenjuje mere zaštite zdravlja na radu. Računovodstveni poslovi su takođe zakonska nužnost za svako preduzeće i tako dalje. Nije dakle dovoljno da poslodavac sprovede „reorganizaciju“ preduzeća pa da proglasi neke poslove za nepostojeće u pravilniku o organizaciji i sistematizaciji. Ako ti poslovi i dalje postoje, postoji i potreba za radnikom koji ih obavlja. I tu se dolazi do druge nezakonitosti u ovakvom postupanju poslodavca – oni nisu nakon otpuštanja ponuđeni otpuštenom radniku, već se naprotiv njihovo nepostojanje fingiralo time što će ih preuzeti neka druga firma u okviru poslovne saradnje. Nisu retki ni slučajevi kada su poslodavci otpuštali svoje zaposlene, samo da bi ih zaposlila firma koja je potpisala sa poslodavcem ugovor o poslovnoj saradnji i koja je nastavila da koristi njihov rad, naravno pod značajno lošijim uslovima rada. Ovakvo postupanje je zloupotreba instituta viška zaposlenih. Formalno posmatrano, poslodavac je ispunio zakonska očekivanja. Ali i u nekim drugim situacijama poslodavac ispunjava formu, pa to nije dovoljno da njegovo postupanje ostane u okvirima zakona – na primer, kada angažuje po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima radnika prema kojem se ponaša kao da se nalazi u radnom odnosu. Tada sud reaguje i utvrđuje da se radi o fingiranju privremenih i povremenih poslova, odnosno da oni samo služe kao paravan da se prikrije radni odnos. Nema nikakvog razloga da se sudije i u navedenim situacijama malo ne posluže logikom i tumačenjem svrhe zakona, osim što im je lakše da se ne zamere poslodavcu tako što će se držati (samo) formalističkog tumačenja odredbi, koje po pravilu vodi ka nepravednom ishodu radnog spora.

Ni sve ovo nije dovoljno, pa tako poslodavci koriste taktike veštačkog stvaranja viška zaposlenih, tako što izoluju radnike koji im nisu po volji u jednu radnu jedinicu, a potom – posle izvesnog vremena – tu radnu jedinicu ukinu pod izgovorom reorganizacije. I država je ovo radila, na primer naprednjačka vlast je ukinula Agenciju za strana ulaganja kako bi svi zaposleni izgubili posao i istovremeno oformila Razvojnu agenciju Srbije, u kojoj su mesto našli samo „podobni“ zaposleni iz prethodne agencije. Nema dakle jednostavnijeg načina da se poslodavac reši „nepoželjnih zaposlenih“ (sindikalci, glasni zaposleni, oni koji pripadaju „pogrešnim“ političkim opcijama i slično). Kao i u prethodnom slučaju, reč je o suštinskom izigravanju zakona. Ali sud po pravilu ne reaguje i ako je ispunjena forma – poslodavac koji je prekršio zakon izlazi iz radnog spora potpuno čist.

Svakako najapsurdnije kršenje zakona je međutim ono u kojem poslodavac uopšte ne donese program rešavanja viška zaposlenih, iako bi to morao da učini prema imperativnoj zakonskoj normi. Ovo smo skoro doživeli na primeru poslodavca Fijata. Do dana pisanja ovog teksta, niko nije reagovao – uključujući i sindikate – na nezakonito davanje otkaza stotinama ljudi koji su proglašeni za višak zaposlenih, a da tome nije prethodio adekvatan program rešavanja viška zaposlenih donet prema zakonom utvrđenoj proceduri.

Ako dođe do radnog spora, kao što smo videli na prethodnim primerima, sudovi po pravilu ne prate „tok radnje“ (čast izuzecima). Ako neko tuži za nezakonit otkaz, sud ne preispituje šta se sve desilo pre otkazivanja ugovora o radu kao viška zaposlenih, na primer kako je došlo do aneksa ugovora kojim se zaposleni premestio u radnu jedinicu koja je potom ukinuta, da li je taj aneks bio zakonit. Sudije se pojavljuju samo kao formalisti koji gledaju da li su ispunjeni minimalni zakonski kriterijumi – ako jesu zloupotrebe ih se uopšte ne tiču, a zapravo bi trebalo da bude značajno drugačije. Na primer, u nizu slučajeva otpuštanja viška radnika postupajuće sudije su jednostavno zanemarile mišljenje Zaštitnika građana koji je utvrdio značajna odstupanja od zakonskih odredbi – kao irelevantno. Sud svakako nije vezan mišljenjem Zaštitnika građana, ali je jako indikativno kada mu ne prida apsolutno nikakav značaj, iako je u mišljenju izričito napisano da je otpuštanje sprovedeno bez primene odgovarajućih kriterijuma, da je ubrzo nakon otpuštanja ponovo promenjen pravilnik o organizaciji i sistematizaciji kojim su sva ukinuta radna mesta vraćena u sistematizaciju, kao i da nisu poštovane obaveze primene alternativnih rešenja kojima bi broj otpuštanja bio sveden na najmanju moguću meru.1 Ako neki organ koji je zadužen za nadzor nad zakonitošću rada ukaže na ove propuste, a vi odbijete da ih makar ispitate u odmeravanju dokaza pri odlučivanju, onda nešto ozbiljno nije u redu sa vašom motivacijom da presudite na određeni način u tim konkretnim slučajevima.

Zbog svega navedenog, kao i činjenice da su od 2014. godine „rasterećeni“ visinom otpremnina, poslodavci se često odlučuju na ove mere. Višak zaposlenih se nalazi verovatno na drugom mestu uzroka prestanka radnog odnosa, odmah nakon (takođe nezakonitog) nametnutog sporazuma o prestanku radnog odnosa. Nezakonito otpuštanje na osnovu viška zaposlenih nosi izvestan rizik od radnog spora, ali je on srazmerno mali. Bivši zaposleni se zadovoljava otpremninom i činjenicom da je na spisku NSZ-a za isplatu naknade za slučaj nezaposlenosti, dok je kontrolisanje poslodavca u pogledu zapošljavanja novih lica na iste poslove – minimalno. Ako do spora i dođe, poslodavac koji je poštovao formu, koliko god mu namera bila da izigra zakon i obesmisli ceo institut viška zaposlenih – u ogromnoj većini slučajeva dobiće spor na sudu. Zakonski okvir nije tako loš (uz istaknute očigledne propuste koji bi se morali ispraviti) ali kao i obično padamo na testu njegove primene. Sankcije za poslodavca morale bi biti drakonske, a kontrola daleko striktnija. Koliko se to može očekivati u ovim okolnostima, procenite sami.

Zahvaljujem gospođi Gordani Jeremić Zec na podršci, podeljenim idejama, iskustvima i materijalima prilikom pisanja ovog teksta.

Peščanik.net, 06.10.2022.


________________

  1. Zaštitnik građana, mišljenje sa preporukom broj 6-34-3200/15, del. br. 31211 od 18.8.2017. godine.
The following two tabs change content below.
Mario Reljanović je doktor pravnih nauka, naučni saradnik na Institutu za uporedno pravo u Beogradu. Bavi se temama iz oblasti radnog i socijalnog prava, ljudskih prava i pravne informatike. U periodu 2012-2018. radio je kao docent i vanredni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta Union. Na istom fakultetu je u periodu 2009-2018. bio na čelu pravne klinike za radno pravo. Predsednik je udruženja Centar za dostojanstven rad, koje se bavi promocijom radnih i socijalnih prava. Saradnik je više drugih organizacija civilnog društva i autor nekoliko desetina stručnih i naučnih radova. Za Peščanik piše od 2012. godine.