Zakon o ispitivanju porekla imovine – čin treći, Narodna skupština

Lica: 97, pa 137 narodnih poslanika (od kojih je 140 glasalo za usvajanje dnevnog reda), potpredsednik Vlade Srbije, dr Nebojša Stefanović, sa saradnicima

Vreme dešavanja: šest do deset dana pre raspisivanja parlamentarnih i lokalnih izbora 2020.

Kada se u osam sati skupštinske diskusije u načelu o jednom zakonu, koji se ne odnosi na borbu sprečavanje ili gonjenja korupcije, reč „korupcija“ pomene tačno 100 puta, to ne znači da je taj zakon zaista postao antikorupcijski, već samo da je postojala namera da se on takvim predstavi.

Narodni poslanici, kao ni Vlada i Ministarstvo pravde pre njih, nisu poslušali dobronamerne savete da se ovaj zakon ne donosi pre nego što bude nedvosmisleno utvrđeno da su njegove odredbe u skladu sa Ustavom i da se na taj način preduprede moguće štete. Nema razloga da se pretpostavi ni da će predsednik Vučić, koji je još 2012. zadao svojim ministrima zadatak da pripreme akt pod imenom „Zakon o ispitivanju porekla imovine“, uskratiti potpis dokumentu koji nosi takav naslov. Onima koji ozbiljno shvataju jedinstvo pravnog poretka ostaje nada da će biti dovoljno razuma da Ustavni sud preispita odredbe tokom sledećih 12 meseci, za koliko je odložena primena.

U Skupštini je Vladin predlog izmenjen na tri mesta, tek toliko da se kaže da su i zakonodavci nečime doprineli konačnom tekstu, npr. tako što će u konačnoj verziji pisati „može se izjaviti“ umesto „može da se izjavi“.

Umesto ministarke pravde i ministra finansija, kao zaslužnih za ispunjenje zadatka koji su dobili od predsednika (istina, posle sedam godina), u glavnoj ulozi je nastupio ministar unutrašnjih poslova. On je, uostalom kao i predstavnici poslaničkih grupa posle njega, manje-više čitao ono što je već napisano u obrazloženju predloga zakona, ne pružajući nove argumente u prilog zakonskim rešenjima, čak ni onda kada bi se građanin ponadao da će ih dobiti. Uzmimo sledeći primer:

„Ali mi u ovom zakonu govorimo o metodima oporezivanja te imovine i imaćemo stopu… od 75% i razgovarao sam sa kolegom iz ministarstava pravde i finansija… Bilo je pitanja – zašto ne 100%? Zašto se imovina ne uzima u celini ili zašto ne nekim nižim stepenom koji predviđa Zakon o poreskom postupku? I tu se država odlučila za ovaj iznos upravo zato da se u suštini i u smislu vladavine prava ne odemo u zakonske norme koje bi ličile na konfiskaciju imovine, a s druge strane, da ne odemo sa previše niskim stopama zato što bi to onda faktički izgledalo kao legalizacija imovine za koju fizičko lice ne može da dokaže da je steklo na zakonit način, jer zašto bi se onda neko uopšte trudio da dokazuje. Ako je niža stopa, prijavite tu imovinu, platite, recimo, nižu stopu 25% i zadržite 75% imovine za koje nema dokaza da je stečeno u krivičnom delu, ali ne možete da dokažete njeno poreklo. Zato se država opredelila za visok stepen poreske stope od 75% i na takav način uputila poruku svim onima koji su imovinu sticali u tom vremenskom periodu, dakle, u tri godine uzastopno za više od 150.000 evra, da imaju motiv da pribave sve dokaze kako su tu imovinu stekli, da li je to imovina koja je stečena iz nekog posla, preko računa, da kažem, šta su izvori te imovine i da učini da je to zakonito moguće.“

Da li je čitatelju iz ovoga jasno zašto je poreska stopa baš 75%? Vidimo da nije 100%, „da ne bi ličilo na konfiskaciju imovine“. Međutim, i dalje nema odgovora zašto sva imovina ne bi bila oduzeta ako je zaista „nelegalna“. Sam zakon tu imovinu naziva „nezakonito stečenom“, pa bi, ako je takva, jedino logično bilo da se makar potrudio da ona bude u celosti oduzeta. U stvarnosti, predmet tročetvrtinskog oporezivanja biće imovina koja se u ovom trenutku smatra zakonitom. Vlasnici te imovine ne moraju ništa da „legalizuju“, njihova imena se već nalaze u katastrima, u evidencijama hartija od vrednosti, bankama i saobraćajnim dozvolama. Oni, ni po novom zakonu, u najvećem broju slučajeva neće morati da dokazuju način sticanja stvari, zato što je on poznat i nesporan (npr. overeni ugovor o kupovini, ugovor o štednji).¹ Predmet dokazivanja će biti nešto drugo – postojanje i zakonitost prihoda iz kojih je finansirana ta kupovina ili ulog. U opštim poreskim propisima prihodi se oporezuju po stopi od 20%, ako nema osnova za primenu nekih olakšica ili nižih poreskih stopa. Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji je još 2002. dao mogućnost Poreskoj upravi da „unakrsnom proverom“ utvrdi da je obveznik imao prihode koji su veći od prijavljenih i da ih oporezuje kao „drugi prihod“. Zato je predlagač zakona trebalo za početak da objasni zašto se ovde primenjuje neka druga poreska stopa i kako to može biti u skladu sa Ustavom.

Idiličnu atmosferu predstavljanja zakona najčešće su narušavali poslanici SRS-a, kroz packe na račun bivših partijskih drugova, čiju su imovinu predlagali za proveru, kao i kroz stavljanje ovog predloga zakona u isti koš sa „dosmanlijskim“ Zakonom o ekstraprofitu. Mogli su se čuti i neki argumenti protiv zakonskih odredaba, što pravni (neustavnost, suvišne obuke sudija), što ekonomsko-interesni (predlog za „opštu amnestiju u pogledu načina sticanja novca“, jer će u suprotnom doći do „velikog odliva novca“, „trebaju nam domaći investitori“, visoki troškovi sprovođenja zakona).

Zanimljivo je da je ministar Stefanović na pomen Zakona o ekstraprofitu rekao kako se o njemu „dva puta“ oglašavao Ustavni sud i da je povodom tog zakona zaključio da nema neustavnosti. Kaže ministar: „Ustavni sud je tada u svojim većanjima doneo odluku koja se odnosi i na imovinu i danas, a to je da je imovina fizičkog lica nešto što fizičko lice koristi i danas. Da li je on stekao imovinu dve hiljade i neke, devedeset i neke itd, on je uživalac imovine danas. To što tada nije platio porez ne znači da ta imovina ne može da mu se oporezuje u skladu sa zakonom na današnji dan. Ne postoji zastara u tom smislu. To je viđenje Ustavnog suda Republike Srbije.“

A šta je tačno rekao Ustavni sud? U odluci nekadašnjeg Saveznog Ustavnog suda,² koju je u tom delu citirao i Ustavni Sud Srbije,³ kaže se da nema retroaktivne primene zakona kada se oporezuje imovina, zato što je ona „po prirodi stvari“ ranije stečena. Za primer ranije slične prakse Ustavni sud je naveo uvođenje poreza na stanove u privatnoj svojini, koje se odnosilo kako na nove, tako i na sve ranije izgrađene stanove.

Stav Ustavnog suda iz 2002. samo naizgled ima značaja za ocenu ustavnosti Zakona o ispitivanju porekla imovine i posebnom porezu. Nesporna je činjenica da postoji zakonska mogućnost da se imovina oporezuje, bez obzira na to kada je stečena (npr. godišnji porez na imovinu). Mogućnost oporezivanja proističe iz činjenice da neko poseduje tu imovinu (u sadašnjem trenutku) i iz pretpostavke da vlasnik treba da se srazmerno oduži državi koja garantuje sigurnost te imovine. Međutim, samo sticanje imovine je vezano za jedan trenutak u prošlosti i tu retroaktivna primena zakona sigurno ne bi bila dozvoljena. Na primer, ako bi država sada povećala stopu poreza na prenos apsolutnih prava ili poreza na nasleđe, sigurno ne bi bilo dopušteno propisati da će oni koji su nasledili ili kupili stan juče, pre 20 ili 50 godina morati da izvrše doplatu poreza. Pozivanje na odluke Ustavnog suda nije valjano zbog još jednog razloga. Kao što sam već pisao, ovde je samo prividno predmet oporezivanja imovina. Suštinski se oporezuje prihod nedokazanog porekla, ali ne svaki, već samo onaj koji je opredmećen u nekoj imovini.

Zakon su hvalili poslanici SNS-a, ali još više drugih partija – SVM-a, SDPS-a, SPS-a, SPP-a, M. Rističević, PS… Predstavnica SVM-a (E. Kovač) je tako tvrdila „da neće doći do selektivne primene“, a zatim pohvalila to što je održana javna rasprava i ukidanje ograničenja da se zakon primenjuje na period od 1.1.2007, a koje je kritikovano na toj javnoj raspravi. Zanimljivo je da su dve slabije informisane poslanice hvaleći zakon pominjale ovaj rok kao da on i dalje važi, valjda zato što su pripreme vršile još u doba kada se on nalazio u nacrtu. Gospođa Kovač je ovaj zakon stavila u kontekst evropskih integracija, podsetivši kako je Srbija kritikovana u Izveštaju Evropske komisije: „Stoga je izuzetno značajno da se donošenjem ovakvog zakona dokazuje ta politička volja… tako da na ovaj način ispunjavamo neke od preporuka iz Izveštaja“. Problem sa ovom ocenom je to što Evropska unija nikada od Srbije nije tražila da donese Zakon o ispitivanju porekla imovine, niti se donošenje ovog akta nalazi na dugačkom spisku propisa koje Srbija mora da donese ili promeni u okviru poglavlja 23 EU, a u čemu godinama kasni.

Predstavnik SDPS-a M. Mijatović je u diskusiji, možda omaškom, govorio poput ministra kao da je reč o „legalizaciji“ imovine,⁴ ali i da nije tačno da se političari enormno bogate i da je to iluzija koju treba razbiti. N. Jovanović iz SPS-a je podržao donošenje posebnog zakona „iz jednostavnog razloga što bi u postojećem Zakonu o poreskom postupku i poreskoj administraciji imali situaciju nepotrebnog normiranja, nepotrebnih odredaba, zbunjujućih, nepreciznih, nejasnih i tako dalje, a u svakom slučaju ovde imamo nešto što je barem jedna vrsta iskoraka ili početni korak da se krajnje odlučno, krajnje principijelno i dosledno suprotstavimo najvećoj pošasti na svetu, a to je korupcija“. Nažalost, nije usledilo objašnjenje zbog čega bi propisivanje nekih normi u posebnom zakonu bilo dobro, a da bi uključivanje tih istih normi u opšti Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji bilo „preterano normiranje“. On je odbacio kritike da će odredba prema kojoj Vlada postavlja rukovodioca posebne jedinice omogućiti politički uticaj, ali se nije osvrnuo na to što će Vlada postavljenje izvršiti bez konkursa, koji bi inače bio obavezan. S druge strane, kritikovao je, mada uz ograde, nekoliko zaista spornih odredaba zakona – npr. da neučestvovanje u postupku ne odlaže radnje koje se preduzimaju i da bi neka od pravila trebalo propisati u Krivičnom zakoniku. Ministar je ovo prvo sporno rešenje opravdao lakonski – „željom da budemo efikasni“.

Najjasnije kritike na račun odredbi je uputio V. Đurić (SMS), pomenuvši između ostalog i pitanje zbog čega nisu korišćene mogućnosti koje pružaju postojeći zakoni,⁵ tajnost godišnjih smernica za kontrolu,⁶ a naročito to što „pojedini državni funkcioneri sebe nude kao prve subjekte provere i udara ovog zakona, ali bolje bi bilo da o tome postoje zakonske garancije, a njih u tekstu zakona nema“. Otvorio je kao sporno i pitanje zbog čega se bezbednosne provere koje se vrše za službenike Posebne jedinice Poreske uprave ne sprovode za zaposlene u Agenciji za borbu protiv korupcije koji dolaze u posed informacija o imovini javnih funkcionera. Prisutni ministar je dao odgovor, ali ništa od pomenutog nije razjasnio osim što je ustvrdio da se rade bezbednosne provere zaposlenih u Agenciji. Možda se to u praksi i dešava, ali svakako nije propisano kao zakonska obaveza, dok će za poreznike po ovom novom zakonu, biti.

Van skupštinske sale, pa i mogućnosti da dobije odgovor od ministra, samostalni poslanik Đ. Vukadinović je obećao novinarima da će ih voditi u (restoran) Maderu na ručak „ne zato što sam bogat, nego zbog toga što sam siguran da od toga neće biti ništa“. On kao jedinu posledicu zakona vidi zapošljavanje novih 60 inspektora koji treba da se bave ispitivanjem porekla imovine.

Jedna od zanimljivosti debate jeste i to što je predsednik poslaničke grupe SNS-a A. Martinović u jednom trenutku naveo da se protiv D. Kosmajca (koga je ranije A. Vučić označio kao glavnog narkodilera, ali je na kraju bio oslobođen od optužbi i za znatno lakša krivična dela) vodi postupak zbog poreske utaje i da on „ne može da iznosi detalje“, jer je postupak u toku pred sudom u Sremskoj Mitrovici, ne objasnivši pri tom da li je reč o javno dostupnim informacijama ili o osnovu po kojem ih je on dobio. On je takođe istakao da će pod udar zakona doći „manje-više svi oni koji danas vode tzv. opoziciju u Srbiji“.

Skupština je inače razmatrala Zakon o ispitivanju porekla imovine zajedno sa predlogom izmena nekoliko odredbi Zakona o obligacionim odnosima koje se usklađuju sa već postojećim pravilima o prometu nepokretnosti, zato što su, navodno, odredbe dva zakona „međusobno uslovljene, ili su rešenja u njima međusobno povezana“.⁷ Predmet objedinjene diskusije je takođe bila dopuna Zakona o parničnom postupku kojom se određuje da uvod presude mora da sadrži matični broj, a za koju je bilo predviđeno da počne da se primenjuje još 1.1.2020. Najzad, u objedinjenu raspravu je uključen i predlog za potvrđivanje memoranduma o antikorupcijskoj saradnji u Jugoistočnoj Evropi, koji je zaključen još 2006. Ovi akti ne samo da nisu povezani sa Zakonom o ispitivanju porekla imovine, već ni međusobno.

Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija.

Peščanik.net, 04.03.2020.

1. Dokazivanje načina sticanja bi verovatno moglo da bude predmet dokazivanja jedino u slučaju vrednih pokretnih stvari o kojima se ne vode obavezne evidencije (npr. dragulji, antikviteti, nameštaj), a Poreska uprava na neki način (npr. po prijavi) sazna za njih i pokrene postupak. Ni o ovom bitnom pitanju nema ni reči u obrazloženju zakona.
2. Odluka Saveznog Ustavnog suda, IU br. 148/2001, 155/2001, 160/2001, 165/2001, 167/2001, 170/2001, 186/2001, 196/2001, 197/2001, 200/2001, 205/2001, 206/2001, 208/2001, 219/2001, 6/2002 i 7/2002 od 14. februara 2002, objavljena u „Sl. listu SRJ“, br. 17/2002 od 5. aprila 2002.
3. Odluka Ustavnog suda, IU broj 221/2001 od 14. jula 2011, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 72/2011 od 28. septembra 2011.
4. „Naglašavam, pošto se ovde želi u raspravi naglasiti da će imovina biti oteta, ne. Govori se o nezakonito stečenoj imovini i mogućnost da se ta imovina kroz plaćanje poreza legalizuje, da jednom prestanemo pričati, da je neko stigao do velike imovine na nezakonit način i stalno vučemo tu crtu i stalno naglašavamo, da, mnogi su se obogatili.“
5. „Ako za osam godina aktuelna vlast nije po postojećim zakonima uradila dovoljno ili skoro ništa, a mogla je, zašto sada verovati da će bilo šta biti urađeno po posebnom zakonu, a trebalo bi biti?“
6. „Javnost neće saznati ni da li je i zašto neki visoki funkcioner izuzet od kontrole, jer kontrola će započinjati prethodnim postupkom koji će biti predviđen u godišnjim smernicama koje neće biti javno dostupne i mi nećemo znati zašto neki javni funkcioneri iz godine u godinu ne ulaze u godišnje smernice i nad njima se ne sprovode prethodne kontrole.“
7. Član 157. st. 2. Poslovnika Narodne skupštine poslužio je kao osnov da se vodi objedinjena rasprava o više predloga zakona.