Razgovor sa Nicholasom Mulderom, autorom knjige „The Economic Weapon. The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War / Ekonomsko oružje: Razvoj sankcija kao alata savremenog ratovanja“ (Yale University Press 2022), vodio je Nick Serpe.
Reakcije SAD i Evrope na rusku invaziju na Ukrajinu pokrenule su diskusiju o ekonomskim sankcijama kakva se odavno ne pamti. Ko su mete sankcija? Šta su mehanizmi primene tih odluka i da li ih je moguće izvrdati? Šta je krajnji cilj sankcija i kakve su šanse da će ga ostvariti? Mogu li sankcije izazvati eskalaciju sukoba? Kakvu cenu će platiti obični ljudi?
U knjizi Ekonomsko oružje: Razvoj sankcija kao alata savremenog ratovanja Nikolas Malder otvara istorijsku pozadinu ovih pitanja. Nakon Prvog svetskog rata sankcije su prihvaćene kao mogući put ka mirnijem međunarodnom poretku, ali ih stalno prate kontroverze. Od početka 20. veka do Drugog svetskog rata, piše Malder, „ekonomska izolacija bila je glavni od ljudi izazvan uzrok smrti civila“. Njegova analiza režima sankcija tokom međuratnog perioda baca novo svetlo na eru ekstremne destabilizacije i razaranja, nudeći obilje materijala za razmatranje aktuelnih čvorišta rata i mira, nasilja i humanitarizma, internacionalizma i dominacije velikih sila. Razgovor smo vodili pre mesec dana, u nedeljama pre početka rata u Ukrajini.
Neki oblik ekonomskog rata – opsade, blokade – prisutan je od samog početka ratovanja kao takvog. Šta izdvaja sankcije i kakvo je njihovo mesto u politici rata i mira?
Pritisak na civilna društva i ekonomije prisutan je kao praksa i ideja vrlo dugo, ali se tradicionalno smatrao delom ratnog repertoara. Sankcije su tu tehniku prenele iz ratnog u mirnodopski domen. Zbog toga je stvaranje modernih međunarodnih institucija posle Prvog svetskog rata bilo značajno, jer su te organizacije zaista uticale na taj prelaz.
Sankcije se takođe često mešaju sa ekonomskim restrikcijama koje imaju druge političke ili ekonomske svrhe – kao što su carinske takse i protekcionizam. Nalazimo se u eri sve većeg opšteg ekonomskog nacionalizma nakon kraha 2008. i pandemije kovida-19. Carine su stvar domaće regulative i zaštite vlastitog tržišta od strane konkurencije; međutim, sankcije su pokušaj da se lišavanjem utiče na druge zemlje.
U knjizi razmatrate neke od preduslova za svet u kom je zamisliv režim sankcija. Među njima je već i sama činjenica ekonomske globalizacije, kao i birokratski kapacitet. Ali postoji i intelektualni preduslov: teorija individualne racionalnosti i teorija odnosa naroda prema vlasti. Možete li reći nešto više o tome zašto su se sankcije pojavile baš u određenom istorijskom trenutku?
Neka vrsta ideje o instrumentu nalik sankcijama postojala je već u 19. veku i zabeležen je niz diskusija o tome kako da države smisle neki oblik međunarodne politike koja bi stabilizovala međudržavne odnose i sprečila rat. Žudnju za trajnim mirom možemo pratiti kroz istoriju unazad sve do Prosvetiteljstva. Ali u 19. veku nije bilo zaista dobrog rešenja pri ruci i u stvarnosti se politika ravnoteže sila uvek završavala pokušajem da se ratovanje spreči ratom.
U Prvom svetskom ratu steklo se više različitih elemenata koji su sankcije učinili mogućim. Jedan je prva velika era globalizacije, od 1870. do 1914 – zenit laissez-faire liberalizma i zlatnog standarda – što je obezbedilo materijalne uslove koji su omogućili novi oblik političkog odlučivanja. Dodajte tome ekspanziju administrativne države i njene intervencije i kontrolu tokom Prvog svetskog rata i, u isto vreme, pojavu masovne demokratije sa širenjem univerzalnog prava glasa tokom 1910-ih. To su elementi koji su vam potrebni za sankcije: države koje mogu da koriste globalizaciju kako bi uticale na druga društva, tako da vam njihova politika omogući da izbegnete rat. Sve te stvari – globalizacija, administrativna država i masovno društvo – još uvek su prisutne, u manjoj ili većoj meri, i to je razlog zbog kog smo još uvek u svetu u kom su sankcije toliko sveprisutne.
U novije vreme objavljen je niz studija o Ligi naroda i liberalnom internacionalizmu međuratnog perioda, koji demantuje popularno uverenje da je Liga bila potpuni promašaj. Kako istorija sankcija može promeniti naše razumevanje tog perioda?
U poslednjih 15 godina istoričari, stručnjaci za međunarodno pravo i ostali zainteresovani za međunarodne odnose omogućili su nam daleko bolje razumevanje međuratne Lige naroda kao trenutka u kom je rođena međunarodna globalna uprava. Te tehničke institucije, od Međunarodne organizacije rada do organizacija koje pokrivaju javno zdravlje, trgovinu ljudima, kontrolu lekova i ekonomsku politiku – prethodnice su Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) i Svetske banke. Ispisana je vrlo bogata literatura. Jedna oblast u kojoj se nije tako daleko odmaklo, međutim, jeste prećutno prihvatanje stare presude da je Liga naroda bila krajnje neuspešna kao institucija bezbednosti. Naravno, Drugi svetski rat je neporeciv dokaz da je tu nešto svakako krenulo po zlu. Ali neuspeh Lige se implicitno izjednačava sa slabošću liberalnog internacionalizma, a to je veza koja se mora proveriti.
Kada pogledate krize 1920-ih i 30-ih, videćete da za internacionaliste problem nije bio slabost sankcija, već njihova neverovatna moć. Nakon blokada tokom Prvog svetskog rata oni su shvatili da je teško koristiti instrumente ekonomskog pritiska, posebno protiv većih zemalja, a da se ne izazove rat, gde bi lek ispao gori od bolesti. Ta se debata vodi oko krize u Mandžuriji 1931, što je trenutak koji za istočnu Aziju označava početak Drugog svetskog rata. Ponovo se otvara u vreme napada fašističke Italije na Etiopiju 1935, a zatim prati i postepeno klizanje Evrope u još jedan svetski rat. Liga naroda je imala ozbiljne političke teškoće i probleme baždarenja alata ekonomske prinude, za koji se u Prvom svetskom ratu pokazalo da može imati vrlo ozbiljno dejstvo.
Kada savremena levica u Sjedinjenim Državama kritikuje sankcije, još uvek se često pominje odgovor Medlin Olbrajt 1990-ih na pitanje o smrti oko pola miliona iračke dece od posledica američkih sankcija: „Mi mislimo da je to prihvatljiva cena“. Pokazali ste da je humanitarna kritika prisutna od samih početaka primene sankcija. Kakvi su argumenti iznošeni, posebno u odnosu na tipične političke stavove?
Prvi svetski rat je okončan potpisivanjem primirja, ali su zemlje Antante još uvek sprovodile blokadu. Ekonomski pritisak koji je počeo u ratu, nastavljen je u mirnodopsko vreme. Bio je primenjen ne samo protiv vajmarske Nemačke, već i protiv sovjetske vladavine u Rusiji i Mađarskoj nakon ruske revolucije. To je dovelo do opšteg protesta širom zapadnih zemalja, u koaliciji različitih grupa: feministkinja i ženskih organizacija; grupa koje pripadaju starijoj, radikalno liberalnoj tradiciji slobodnog tržišta, koje su htele da odvoje privatnu ekonomiju od međudržavnih ratova; i, naravno, među levičarima i komunistima koji su gajili simpatije za političke eksperimente u Rusiji i srednjoj Evropi. Taj istorijski trenutak otkriva koliko je duboko bila osporavana ta praksa od samog početka, i mislim da jača utisak da je to bila ogromna transformacija. Posmatranjem otpora do kog je došlo širom političkog spektra, vidi se do kako je velikog zaokreta došlo u razumevanju rata i mira.
Jedna od linija kritike koja je preživela početni poraz radikalizma u ovom periodu – nakon Prve crvene panike, kontrarevolucionarnog progona početkom 1920-ih, neuspeha ruske revolucije da se proširi van granica – jeste linija koju prate antikomunisti. Priličan broj i liberalnih i konzervativnih zapadnih lidera tvrdio je da će povećanjem siromaštva blokade zapravo podstaći radikalno ponašanje koje bi trebalo da uguše. Po njihovom mišljenju, bilo je mnogo bolje pokušati da se „iracionalne“ revolucionarne strasti ukrote otvaranjem tih ekonomija za obilje koje donosi kapitalizam. Herbert Huver je bio jedan od glavnih predstavnika ove pozicije, pored Vinstona Čerčila i Dejvida Lojda Džordža.
Kritika sa humanitarnog stanovišta takođe je značajna u međuratnom periodu. Zastupaju je Međunarodni komitet Crvenog krsta i niz neutralnih zemalja. Ta se kritika može raslojiti na hrišćanske aspekte, feminističke, legalističke, a svi oni izviru iz tadašnjih pokreta koji nastoje da humanizuju rat (o tome je Semjuel Mojn pisao u svojoj najnovijoj knjizi Humano). Svi oni razvijaju različite kritičke argumente protiv ekonomskog rata. Mnogi kritičari se identifikuju kao liberali, ali je reč o znatno starijoj varijanti liberalizma koji svojim osnovnim ciljem smatra zaštitu civila.
Ali sankcije su na kraju takođe navele mnoge liberalne internacionaliste da prihvate tehnike totalnog rata targetiranja civila; biti „sankcionista“ je u međuratnom periodu često bila otvoreno antihumanitarna pozicija. Čitav taj međuratni proces podelio je liberalizam na aktivističku, ali i mnogo suroviju modernu verziju s jedne strane i klasičnu, legalističku humanitarnu verziju. To je delimično razlog iz kog je ovaj instrument imao tako spornu primenu u međuratnom periodu, jer sami liberali nisu bili saglasni oko njegovog značaja. Takođe, sankcije se loše uklapaju sa određenim liberalnim idejama koje su bile od suštinske važnosti u 19. veku, kao što su zaštita privatnog vlasništva, građanska autonomija, građansko društvo. Sankcije su pretnja svim ovim ključnim vrednostima.
Dakle, pored kritike planiranih efekata sankcija, postoje i argumenti o njihovim neplaniranim posledicama. Možda je najpotresniji deo vaše analize onaj o dinamici između sankcija i osvajanja zemalja i teritorijalne ekspanzije tokom 1930-ih.
Kod međuratnog perioda mi je posebno interesantno koliko taj svet liči na naš, sa globalizacijom i nestabilnim međudržavnim sistemom. Ali to je takođe i doba ideologije i mobilizacije masa. Sankcije su zaista doprinele tome. Kada čitava društva postanu potencijalni objekti pritiska, u doba masovne politike, posebno nakon Prvog svetskog rata, reakcije su nepredvidive. Ponekad je samo pretnja sankcijama imala stabilizacijski efekat, kao u manjim ratovima na Balkanu 1920-ih. Ali protiv vlada koje su već imale moćne nacionalističke pokrete zasnovane na masovnoj politici, sankcije su mogle da posluže kao sredstvo za jačanje režima. Tokom 1920-ih pa čak i 30-ih, mnogo je ljudi na zapadu mislilo da se Sovjetski Savez može sankcijama držati pod kontrolom, dok su oni koji su boravili tamo svedočili da sankcije neće biti delotvorne i da može doći do zaokreta staljinizma ka unutra.
Slične stvari se ponavljaju 1930-ih sa Japanom, Italijom i Nemačkom. Zato je jako važno proučavati sankcije kao istorijski proces: one se ne svode samo na dobitke i gubitke, na taj utilitarni jezik teorije igara kojim se služi rečnik spoljne politike. Od vitalnog je značaja posmatrati ih holistički, ne samo instrumentima društvenih nauka, već i umetnosti i kulture i studija ideologije i ideja, jer sankcije imaju dugotrajne posledice i dramatično utiču na oblikovanje stavova. Sankcije ne operišu u prostoru odlučivanja bez frikcija, gde samo pojačate bolnu meru na pravi način i onda se nadate da će uslediti prava reakcija. One se primenjuju u svetu u kom unutar datih država već postoje svakakve neizvesnosti i antagonizmi – zato je međuratni period bio naročito nepovoljno vreme. Na kraju svog projekta, sačuvao sam simpatije za spremnost ljudi da koriste bilo kakav instrument koji bi pomogao da se izbegne repriza Prvog svetskog rata; preživeli su krajnje jeziv rat. Ali u isto vreme me čudi koliko su bili slepi za moć ideologije i nacionalizma da mobiliše ljude, a koja je demonstrirana tokom prethodnog rata, kao i naivnost uverenja da će nekakav komercijalni pritisak ubediti ljude da ne ponove sve to još jednom. U tom smislu, međuratni sankcionizam je zaista upečatljiva i neiskusna reakcija. Naprosto, nisu ciljali prave demone oslobođene u Prvom svetskom ratu.
Kao odgovor na sankcije, ili na pretnju sankcijama, Japan, Nemačka i druge zemlje prelaze na autarkične strategije.
Nisu samo sankcije odgovorne za takav potez. Dva prethodna, strukturna elementa jesu pamćenje ekonomskog rata tokom Prvog svetskog rata i zatim šok Velike depresije. Depresiju je dramatično pogoršala činjenica da su vlade na nju reagovale strogom disciplinom. Ne samo da su prihvatile protekcionizam, već su vrlo dugo pokušavale da balansiraju budžete; trebalo im je mnogo, mnogo godina da shvate lekcije kejnzijanizma koje će postati hegemone posle Drugog svetskog rata.
Ali takođe je bio prisutan strah od sankcija. Damoklov mač je bila često korišćena metafora. Bila je to bliska mogućnost, iako je na nivou materijalne implementacije bilo teško sprovesti sankcije brzo i delotvorno. Već znamo priču o tome kako su ekonomski nacionalizam i autarkija uticale na izbijanje Drugog svetskog rata. U knjizi pokušavam da ponovo sagledam tu poznatu priču kroz prizmu sankcija. Jednom kad preispitate pretpostavku da je Liga naroda propala zbog svoje slabosti, a da su sankcije bile prazna pretnja, možete ispitati i šta su ljudi u to vreme govorili, na šta su upozoravali, ne samo u fašističkim i militarizovanim, već i u liberalnim državama koje primenjuju sankcije. Savremeni posmatrači su opominjali svoje vlade.
Neću da sugerišem da sankcije snose svu ili veći deo odgovornosti za Drugi svetski rat; proces deglobalizacije i sloma međunarodnog poretka izazvan je mnogim faktorima i on je veoma složen. Ali kad jednom počnete da dovodite u pitanje narativ koji je 1938. uspostavio E.H. Kar u knjizi Dvadesetogodišnja kriza, temeljnom tekstu realizma međunarodnih odnosa – dakle, da je Liga propala jer je bila slaba – počnete da uviđate njene napore da baždari sankcije kao ozbiljan, nezavisni faktor koji doprinosi procesu eskalacije koji se završava globalnim ratom.
U knjizi razlikujete negativno ekonomsko oružje, sankcije i pozitivno ekonomsko oružje. Kako izgleda ta druga vrsta?
Konstelacija elemenata koja je sankcije učinila zamislivim i mogućim u Prvom svetskom ratu takođe je proizvela novu vrstu interkontinentalnih logističkih saveza. Ljudi poput Kejnsa i Žana Monea koji su dali svoj doprinos, jedan idejama fiskalne ekspanzije kao ekonomske filozofije, drugi Evropskoj uniji, bili su deo te druge strane koja promišlja pozitivne aspekte. Postojao je ozbiljan pokušaj u Ligi naroda između 1927. i 1930. da se izgradi stalni finansijski mehanizam za žrtve agresije. Da je takva organizacija uspostavljena, u osnovi neka vrsta bezbednosnog MMF-a, ona bi omogućila, na primer, da Liga naroda pozajmljuje novac Kini za vreme njene borbe protiv Japana ili Španskoj republici tokom građanskog rata. To je alternativna mogućnost koja je u čitavom tom periodu bila nadohvat ruke. Protiv Italije su 1935. uvedene sankcije, ali ono što su Etiopljani tražili bila je finansijska pomoć za odbranu. Američki program pozajmica iz 1941. praktično je bio zakasnela primena pozitivnog ekonomskog oruđa.
Posle Drugog svetskog rata, svet se udaljio od stroge discipline iz doba Depresije ka podsticajima rasta i kejnzijanskoj politici produktivnosti. Negovalo se poštovanje za lekcije iz međuratnog perioda. Posleratna kritika međuratnog doba bila je svesna neuspešnosti sankcija i mislim da je to nešto vredno pažnje danas, nakon kraha 2008. i kovida-19.
Kakvo je savremeno okruženje za primenu sankcija? U izvesnom smislu, ciljevi su se promenili – danas se veći naglasak stavlja na ljudska prava i demokratiju, a manje na međudržavnu agresiju. I mada još uvek postoji međunarodna koordinacija, američka vlada je sada dominantna sila koja nameće sankcije. Čak su se i mehanizmi primene promenili. Gde vidite kontinuitet sa prethodnim vremenom, a šta se do danas promenilo?
Danas Sjedinjene Države šefuju jedinstvenom hegemonom strukturom bez presedana u svetskoj istoriji. Zanimljivo je primetiti, međutim, da su SAD tokom hladnoratovskog perioda sankcije uglavnom koristile protiv manjih država, kao sredstvo ograničavanja u situacijama većeg disbalansa moći. SAD su bile vrlo umerene u primeni ekonomskog pritiska protiv Sovjetskog Saveza i Kine. Bilo je strateške izvozne kontrole, a kada bi pokušale nešto više od toga, dolazilo je do nekih od ključnih interatlantskih kriza Hladnog rata. Početkom 1980-ih je izbila je velika kriza kada je Regan nametnuo sankcije na gasovod između Sovjetskog Saveza i Evrope – na šta se savremena saga o Severnom toku 2 direktno naslanja. U načelu, sankcije su korišćene kao sredstvo američkog imperijalnog patroliranja u slučajevima kada je postojala velika neravnoteža moći – posebno sa Kubom i Severnom Korejom.
To se, naravno, promenilo posle Hladnog rata. Došlo je do eksplozije u primeni sankcija, jer nije bilo velike sile koja bi se isprečila njihovom dejstvu. To je, zatim, koincidiralo sa finansijskom globalizacijom posle 1970-ih i Bretona Vudsa i Volker šoka – ekspanzije transatlantskog globalnog finansijskog poretka zasnovanog na dolaru. To pokazuje, opet, da treba misliti o istorijskim ekonomskim osnovama. Nije američka vlada namerno stvorila današnji ambijent za sankcije, već je to sporedno dejstvo njene strategije stabilizacije 1970-ih i 80-ih pod Karterom i Reganom. Ali tek su u vreme Džordža Buša mlađeg i Baraka Obame počele da se razvijaju finansijske sankcije kakve danas poznajemo.
Dokumentovali ste neke od situacija u kojima su sankcije bile delotvorne, ali iz ogromnog korpusa dokaza u vašoj knjizi jasno je da ih smatrate neuspešnom politikom – u smislu cene koju trpe ljudi, deklarativnih ciljeva sankcija, kao i njihovih neplaniranih posledica. Danas u Sjedinjenim Državama, kao što je slučaj sa mnogim pitanjima spoljne politike, postoji prilično širok konsenzus o legitimnosti njihove primene i čini se da prilikom odlučivanja nema mnogo preispitivanja ni diskusije. Možda malo preterujem; viđao sam da interesne grupe iz industrije fosilnih goriva u SAD izražavaju svoju zabrinutost zbog mogućih sankcija Rusiji. Ali svakako ne postoji širi javni diskurs kakav je postojao pre nešto više od stotinu godina. Zašto su po vašem mišljenju sankcije opstale kao sredstvo? Vidite li neke promene prilika i pristupa?
Mislim da privlačnost sankcija delom izvire iz činjenice da su SAD u jedinstvenoj poziciji. U poređenju sa naprednim ekonomijama, u istorijskom smislu, kao i sa velikim silama danas, Amerika nije toliko zavisna od trgovine. Nema mnogo industrija u SAD koje žive od izvoza velike količine robe, osim vojno-industrijskog kompleksa i industrije nafte i gasa. Eventualno tu spada poljoprivreda. Značajni segmenti američke trgovinske ravnoteže danas su nafta, gas i žitarice. U nekom smislu smo se vratili u 1890-te.
To je samo izvoz, zar ne?
Uvoz je relativno diversifikovan. Ali čak i ako saberete izvoz i uvoz, to je samo oko 25% američkog BDP-a. U Holandiji, odakle sam poreklom, ukupna trgovina iznosi 150% BDP-a. Skoro sve azijske, evropske i latinoameričke ekonomije daleko više zavise od trgovine nego SAD. Dolar je valuta koju koriste gotovo svi, ali su u poređenju sa drugim zemljama SAD vrlo malo izložene direktnim trgovinskim rizicima. Aktuelni prekid odnosa između Rusije i Evrope zaista je dramatičan primer. Američkoj vladi je mnogo lakše da nametne sankcije Rusiji. One se neće odraziti na SAD na neki značajan način, osim možda preko viših svetskih cena nafte i gasa koje mogu uzrokovati neku srednjoročnu štetu.
Međutim, treba imati na umu da je važno brinuti se o onome što se dešava u drugim zemljama. Sankcije su oblik intervencionizma bez očigledne brutalnosti vojne intervencije, te štete i problema koje ona podrazumeva. Sankcije omogućavaju američkim demokratama i levo orijentisanim političarima da učestvuju u međunarodnoj politici bez rata, a tu je još uvek i taj san i strah od nečega goreg što ostaje u pozadini.
Dok sam istraživao građu za ovu knjigu, pažnju mi je zaokupio britanski internacionalista, Vilijam Arnold-Forster. Radio je u admiralitetu tokom Prvog svetskog rata i bio zadužen za blokadu. Duboko su ga mučile sankcije i bio je otvoren o svom radu na toj politici organizovanog masovnog izgladnjivanja. Vatreno je podržavao Ligu naroda i priključio se Laburističkoj stranci, gde je predstavljao vrlo značajnu grupu političara internacionalista koji su priželjkivali stvaranje međunarodne organizacije koja bi bila u stanju da nametne jednaka pravila svima – to je ideja globalne pravde. Njihovo sećanje na užase rata bilo je izvor nade da bi već i sama pretnja sankcijama bila dovoljna – da se rat može sprečiti pretnjom. Videli su to kao gotovo kantovsku verziju jednake i moralno simetrične pravde.
Sasvim razumljivo, neke od tih ideja u našem promišljanju međunarodne politike zadužile su savremenu levicu. Ne mislim da su ti impulsi pogrešni. Ali u isto vreme treba imati na umu materijalnu i empirijsku stvarnost sankcija, kao i tradiciju levih realista koja ozbiljno razmatra neplanirane posledice – jaz između namera i ishoda.
Nicholas Mulder je profesor istorije na Kornelu.
Nick Serpe, Dissent, 04.03.2022.
Prevela Milica Jovanović
Peščanik.net, 17.03.2022.
UKRAJINA